地鐵項(xiàng)目“復(fù)合PPP模式”應(yīng)用研究
——以福州軌道交通2號(hào)線為例

薛瑩瑩

(福建省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 福建福州 350001)

地鐵項(xiàng)目“復(fù)合PPP模式”應(yīng)用研究
——以福州軌道交通2號(hào)線為例

薛瑩瑩

(福建省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 福建福州 350001)

目前，國(guó)家大力推行PPP模式進(jìn)行大型項(xiàng)目的建設(shè)。軌道交通項(xiàng)目通過(guò)復(fù)合PPP模式，可以進(jìn)一步縮短投資回收期，最大程度減輕政府財(cái)政補(bǔ)助壓力。文章分析了復(fù)合PPP模式在建設(shè)方式、投融資方式及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并結(jié)合福州軌道交通2號(hào)線的案例得出相關(guān)結(jié)論。

復(fù)合PPP模式；軌道交通；投融資

0 引言

“十三五”期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)。政府和社會(huì)合作(PPP)模式的推廣成為供給側(cè)改革的重要組成部分。2014年起，財(cái)政部和發(fā)改委積極推動(dòng)PPP的發(fā)展，國(guó)家各相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)布一系列文件推動(dòng)PPP項(xiàng)目的落地。隨著PPP模式不斷發(fā)展，各省市積極響應(yīng)，推出大量PPP項(xiàng)目。

1 福建省PPP項(xiàng)目概況

福建省人民政府于2014年10月印發(fā)《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全省公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式[1]。根據(jù)福建省政府和社會(huì)資本合作(PPP)省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)清單(2017年6月)顯示，入庫(kù)的福建省(含廈門(mén)市)PPP項(xiàng)目總數(shù)共計(jì)189個(gè)，項(xiàng)目總金額2 870.38億元。福建省項(xiàng)目規(guī)模及投資在全國(guó)各省中排名居中，目前入庫(kù)的項(xiàng)目約60%以上正處于識(shí)別階段，項(xiàng)目落地率高于全國(guó)30%的平均水平。

根據(jù)福建省財(cái)政廳印發(fā)的《2017福建省政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目簡(jiǎn)介》從行業(yè)上分析，如圖1所示，目前福建省PPP項(xiàng)目主要集中在市政工程、旅游業(yè)、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)四大行業(yè)。其中市政工程項(xiàng)目占比39.4%，交通運(yùn)輸占比15.2%，旅游業(yè)占比9.1%，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)占比8.1%，合計(jì)占比達(dá)71.8%。

圖1 福建省PPP項(xiàng)目行業(yè)占比分布

2 國(guó)內(nèi)軌道交通建設(shè)的模式分析

隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，軌道交通發(fā)展成為拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的契機(jī)。早期國(guó)內(nèi)地鐵建設(shè)的融資模式主要為單一政府投資，隨著投融資政策的更新及地鐵公司的改制，融資渠道逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行、債券等多元化融資方式。目前國(guó)內(nèi)主要地鐵建設(shè)融資模式包括：?jiǎn)我坏恼顿Y建設(shè)模式、政府主導(dǎo)下的“股份制融資”模式、主體多元化模式等。

單一政府投資模式[2]如圖2所示：即項(xiàng)目的建設(shè)完全由政府建設(shè)投資及負(fù)責(zé)后期運(yùn)營(yíng)的缺口補(bǔ)貼。例如北京地鐵1、2號(hào)線，其建設(shè)資金就全部由中央、政府承擔(dān)。

圖2 單一政府投資模式

股份制融資模式[2]如圖3所示：政府由原先的直接承擔(dān)全部建設(shè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠钟烧袚?dān)，部分提供信用擔(dān)保，由公司作為投融資主體向銀行進(jìn)行債務(wù)融資。例如廣州地鐵3號(hào)線，就是采取此種模式。

圖3 股份制模式

主體多元化模式[2]如圖4所示：目前采取較多的為公私合作模式。通過(guò)項(xiàng)目公司總承包、融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給政府。政府向投資方支付項(xiàng)目總投資及合理報(bào)酬。政府在投資全過(guò)程中形式監(jiān)管權(quán)力。

通過(guò)表1關(guān)于主要融資模式的分析可以看出，傳統(tǒng)的單一的投資主體模式需要政府提供持續(xù)補(bǔ)貼以保證項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)，在本質(zhì)上無(wú)法減輕政府負(fù)擔(dān)。隨著主體多元化模式的興起，投資主體拓展了融資渠道，加深投融資市場(chǎng)化程度，減輕了政府的壓力與責(zé)任。

圖4 主體多元化模式

融資模式主要優(yōu)點(diǎn)主要缺點(diǎn)運(yùn)行效果單一政府投資模式效率高，關(guān)系簡(jiǎn)單，建設(shè)速度快融資模式單一，資金壓力大多數(shù)虧損，需政府補(bǔ)貼債務(wù)型融資模式發(fā)揮政府信用，短時(shí)間可籌措到資金融資成本過(guò)高，投資主體單一需要政府補(bǔ)貼部分的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用主體多元化模式合理劃分職責(zé)，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃監(jiān)管，降低成本社會(huì)資本監(jiān)管較弱，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需協(xié)調(diào)需要政府補(bǔ)貼部分運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，部分地鐵線路盈利高于預(yù)期

3 復(fù)合PPP模式應(yīng)用研究——以福州地鐵2號(hào)線項(xiàng)目為例

3.1 PPP模式研究

PPP融資模式主要是指政府部門(mén)與民營(yíng)資本之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項(xiàng)目的合作模式，也成為公私合營(yíng)模式。通過(guò)引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式[3]。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。與其他融資模式不同的是：合作各方參與項(xiàng)目時(shí)，PPP模式合作伙伴全過(guò)程參與，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，圖5為PPP模式。

圖5 PPP模式

PPP模式的參與方包括：政府、社會(huì)資本方、PPP項(xiàng)目公司、出資方、其他參與人。目前國(guó)內(nèi)常用的PPP融資模式及分類(lèi)如表2所示。

表2 PPP融資模式分類(lèi)

3.2 復(fù)合PPP模式應(yīng)用

目前，PPP項(xiàng)目模式逐漸運(yùn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及軌道交通的建設(shè)中。對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目，投資金額大，回收期長(zhǎng)，很難通過(guò)收入回收全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利。針對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目，以PPP模式為核心，結(jié)合公私合作制(PPP)+融資建設(shè)(BT)組合模式進(jìn)行建設(shè)如圖6所示，通過(guò)復(fù)合PPP模式建設(shè)可以使得項(xiàng)目在建設(shè)、融資及后期運(yùn)營(yíng)方面更具可靠性及保障性。

圖6 復(fù)合PPP模式

復(fù)合PPP模式具體分析如下：

(1)建設(shè)方式上：軌道交通項(xiàng)目分為土建工程及機(jī)電設(shè)備工程(包括車(chē)輛、型號(hào)、檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備)。其中，土建部分采用投融資(BT)建設(shè)方式，投資方與政府授權(quán)主體簽署合同，成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目建設(shè)完成后由政府在數(shù)年內(nèi)回購(gòu)，政府提供回購(gòu)擔(dān)保。機(jī)電部分采用政府與社會(huì)資本按一定出資比例成立特許經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行建設(shè)。

(2)土建部分租賃：投資方單獨(dú)投資建設(shè)完成移交政府后，可與政府與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將土建部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營(yíng)公司使用。

(3)特許經(jīng)營(yíng)：政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理、包括整個(gè)項(xiàng)目的維護(hù)和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)公司，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收機(jī)電設(shè)備部分的投資。

(4)資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將機(jī)電部分項(xiàng)目設(shè)施完好地、無(wú)償移交給市政府指定部門(mén)。

融資分析：① 政府授權(quán)出資方主體作為政府代表法，負(fù)責(zé)土建部分融資、建設(shè)及移交。土建部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬于出資方，將土建部分資產(chǎn)以租賃方式交與特許經(jīng)營(yíng)公司使用。

② 特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)機(jī)電設(shè)備部分的投融資及建設(shè)。出資方以租賃形式將土建部分資產(chǎn)使用權(quán)有價(jià)轉(zhuǎn)讓給特許經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分析：項(xiàng)目在建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中主要將會(huì)面臨規(guī)劃及政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力等方面的風(fēng)險(xiǎn)。復(fù)合PPP模式中，規(guī)劃及政策風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、融資及運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，其中建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要由延誤方承擔(dān)。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由特許經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)。不可抗力等因素由雙方共同承擔(dān)。

3.3 福州軌道交通2號(hào)線案例分析

福州軌道交通2號(hào)線(即：福州地鐵2號(hào)線)是福州軌道交通網(wǎng)絡(luò)的第二條線路。福州地鐵2號(hào)線路線如圖7所示，2號(hào)線西起閩侯縣蘇洋站，東至洋里新苑和六一佳園之間的下岐樓站，線路全長(zhǎng)30.623km，均為地下敷設(shè)，共設(shè)車(chē)站22座，總投資約212.58億元[4]。

圖7 福州地鐵2號(hào)線線路示意圖

建設(shè)模式：地鐵2號(hào)線建設(shè)模式采用了BT+PPP的復(fù)合模式建設(shè)。

(1)BT建設(shè)范圍為2號(hào)線的車(chē)站、區(qū)間等土建工程及風(fēng)水電工程。機(jī)電設(shè)備和整體運(yùn)營(yíng)采用PPP特許經(jīng)營(yíng)模式。土建部分建設(shè)由福州市城市地鐵有限責(zé)任公司代表政府與中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司簽訂BT合同。機(jī)電設(shè)備和整體運(yùn)營(yíng)采用PPP特許經(jīng)營(yíng)模式。由中標(biāo)方中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第十四研究所牽頭的聯(lián)合體與政府出資人代表福州地鐵公司合資成立PPP項(xiàng)目公司—福州中電科軌道交通有限公司，其中福州地鐵公司占項(xiàng)目公司的股份比例為40%，中國(guó)電子科技集團(tuán)十四所聯(lián)合體占60%。PPP項(xiàng)目公司由市政府授予項(xiàng)目特許權(quán)，投資和建設(shè)機(jī)電設(shè)備設(shè)施。

(2)土建部分租賃：地鐵2號(hào)線全部竣工后，PPP項(xiàng)目公司租賃福州地鐵公司建設(shè)的車(chē)站、區(qū)間等土建及風(fēng)水電工程。

(3)特許經(jīng)營(yíng)：PPP項(xiàng)目公司獲得2號(hào)線票務(wù)收入、非票業(yè)務(wù)收入以及政府補(bǔ)貼，并負(fù)責(zé)2號(hào)線的運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)和機(jī)電設(shè)備設(shè)施的更新。

(4)資產(chǎn)移交：在特許期期滿時(shí)，PPP項(xiàng)目公司將機(jī)電設(shè)備設(shè)施無(wú)償完好地移交給福州地鐵公司或市政府指定機(jī)構(gòu)，將租賃的車(chē)站、區(qū)間等土建及風(fēng)水電工程設(shè)施無(wú)償完好地歸還給福州地鐵公司。該項(xiàng)目的特許權(quán)期限為二十七年六個(gè)月(含建設(shè)期)。

投融資模式：地鐵2號(hào)線總投資約212.58億元。其中土建部分及風(fēng)水電工程建設(shè)投資規(guī)模約78億元，占總投資額的36.7%，機(jī)電設(shè)備擬采用PPP模式，引入社會(huì)資本進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理。機(jī)電設(shè)備工程投資約49億元，占總投資額的23.1%。① 土建部分投資、融資、建設(shè)，由中國(guó)交通建設(shè)股份公司采用BT模式。根據(jù)合同約定在福州注冊(cè)成立獨(dú)立的項(xiàng)目公司，全權(quán)負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、移交等工作，其中建設(shè)所需資金由中交股份負(fù)責(zé)融資，福州市政府和市地鐵公司不提供擔(dān)保。② 機(jī)電設(shè)備采用PPP特許經(jīng)營(yíng)模式，成立福州中電科軌道交通有限公司，項(xiàng)目公司作為2號(hào)線的特許經(jīng)營(yíng)方，負(fù)責(zé)2號(hào)線機(jī)電設(shè)備的投資、融資、建設(shè)、設(shè)施更新及2號(hào)線的整體運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)，直接經(jīng)營(yíng)或出租經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施范圍的全部空間從事商業(yè)廣告、通信、批發(fā)、零售等業(yè)務(wù)，以及從事法律、法規(guī)和政策允許的其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：① 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)：2號(hào)線建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要包括工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)和建筑質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。其中，工期延誤風(fēng)險(xiǎn)由責(zé)任方承擔(dān)。政府部門(mén)造成的延誤由政府部門(mén)承擔(dān)。中交股份公司造成的工期延誤由中交股份公司承擔(dān)，PPP項(xiàng)目公司造成的延誤由項(xiàng)目公司承擔(dān)。建安成本及建筑質(zhì)量造成的風(fēng)險(xiǎn)，由BT項(xiàng)目承辦方及PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)。② 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：2號(hào)線運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)。③ 規(guī)劃及政策風(fēng)險(xiǎn)：2號(hào)線面臨的規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)主要為線路變動(dòng)、站點(diǎn)變動(dòng)等，這種由于城市規(guī)劃等調(diào)整導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。政策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要包括地鐵項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高、環(huán)境保護(hù)要求提高等導(dǎo)致需增加建設(shè)或運(yùn)營(yíng)成本的風(fēng)險(xiǎn)。政策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可由政府和項(xiàng)目公司進(jìn)行協(xié)商共同承擔(dān)。④ 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)：2號(hào)線主要遇到的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)為自然災(zāi)害等，導(dǎo)致線路受損或無(wú)法運(yùn)營(yíng)，由PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)。項(xiàng)目公司可通過(guò)為設(shè)施購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)降低。

4 結(jié)論

目前，PPP模式在交通軌道項(xiàng)目中處于初步階段。本文結(jié)合福州交通軌道2號(hào)線進(jìn)行分析，對(duì)采用復(fù)合PPP模式后在建設(shè)方式、投融資、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及爭(zhēng)議協(xié)商等方面進(jìn)行分析，并得出以下結(jié)論：

(1)復(fù)合PPP模式在投融資方面分為土建及機(jī)電設(shè)備兩部分，對(duì)于較大投資的土建部分采用(BT)模式，投資較小的機(jī)電設(shè)備部分采用PPP模式。相較于兩部分均采用單一PPP模式，可以合理縮短投資回收期。

(2)政府僅對(duì)投資占比較小的機(jī)電設(shè)備部分進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼費(fèi)用相較于兩部分均采用單一的PPP而言政府壓力減輕很多。

(3)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)面，由于地鐵2號(hào)線目前處于建設(shè)階段，尚未運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)目前仍處于探索階段，需要外部環(huán)境的配合以及合作雙方建立內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行約束和解決。

[1] 陳穎.開(kāi)發(fā)性金融支持福建PPP項(xiàng)目融資初探 [J].福建金融，2015(7)：22-26.

[2] 李瀟.PPP項(xiàng)目融資模式在地鐵建設(shè)中的可行性研究—以杭州地鐵5號(hào)線為例 [D].杭州：浙江大學(xué)，2017.

[3] 林挺，黃慧君.PPP模式對(duì)推進(jìn)福建省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[J].福建金融，2014(11)：33-37.

[4] 福州市軌道交通2號(hào)線機(jī)電設(shè)備PPP項(xiàng)目招標(biāo)公告[Z].福州市政府采購(gòu)網(wǎng)，2016.

ResearchandApplicationof“CompositePPPmode”inMetroProject——ACaseofFuzhouMetroLine2

XUEYingying

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research Co.Ltd,Fuzhou 350001)

At present,the country has vigorously promoted the PPP mode .in large-scale projects.This paper analyzed the Composite PPP model in construction mode,investment and financing method and risk sharing,The paper also combined with a case of Fuzhou Metro Line 2and get some conclusions: To metro project,. the composite PPP model can shorten the payback period,and it also can extreme reduce the pressure of government financial aid.

Composite PPP mode; Metro Project; Investment and financing

薛瑩瑩(1986.12- )，女，經(jīng)濟(jì)師。

E-mail:173141265@qq.com

2017-09-15

TU-9

A

1004-6135(2017)12-0088-04