廉潔之都如何煉成

香港素來被認(rèn)為是世界上少有的廉潔之城。按照國際透明組織發(fā)布的腐敗觀感指數(shù)（CPI）來看，香港一直保持在7分以上，2016年的數(shù)據(jù)顯示，香港的分?jǐn)?shù)為7.7分，位于全球 183個國家和地區(qū)中的第15位。

這顯示出香港的腐敗治理成績驕人。然而，當(dāng)我們追溯香港的歷史時卻不難發(fā)現(xiàn)，香港也曾經(jīng)歷過腐敗肆虐的時期。20世紀(jì)60年代到70年代是香港歷史上腐敗最為嚴(yán)重的時期。從腐敗到廉潔，這個巨大的轉(zhuǎn)型背后是什么因素起到了關(guān)鍵作用成為學(xué)界一直探討的話題。

眾多研究都已表明，于1974年創(chuàng)立的廉政公署（ICAC）是香港肅貪歷史上最為重要的分水嶺，香港肅貪經(jīng)驗的成功都?xì)w功于廉政公署這個獨(dú)立的肅貪機(jī)構(gòu)。然而，當(dāng)我們回顧歷史卻發(fā)現(xiàn)，香港的肅貪成功并不能僅僅歸功于廉政公署，除此之外，還有更多的要素促成了香港肅貪大轉(zhuǎn)型的成功落實，包括社會觀念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長，法治、媒體及市民社會的積極作用等，是這些因素共同促成了今日香港政府的廉潔。

兩大肅貪成果值得關(guān)注

廉政公署經(jīng)過43年的發(fā)展已經(jīng)成為越來越成熟與高效的專業(yè)性的肅貪機(jī)構(gòu)?？偨Y(jié)其肅貪成果，有如下兩點值得關(guān)注：第一，廉政公署消除了警察部門的各種集團(tuán)式腐敗；第二，廉政公署將政府部門的腐敗控制到了相對較低的水平上。

其一，警察集團(tuán)式腐敗消除。

在1974年之前，香港最為嚴(yán)重的腐敗就是警察腐敗。廉政公署的咨詢委員會曾表示當(dāng)時幾乎半數(shù)以上的投訴都是關(guān)于警察腐敗的。當(dāng)時，警察系統(tǒng)的集團(tuán)式腐敗主要包括在以下一些違法活動中，例如賭博、毒品交易、性交易、無證售賣等。同時，當(dāng)時主要的警察腐敗案件都是發(fā)生在一線執(zhí)勤人員層面。

自從1974年廉政公署成立之后，警察集團(tuán)式腐敗就成為其打擊的最主要對象。據(jù)廉政公署的年度報告稱，在20世紀(jì)70年代中期，實際上每個地區(qū)的警察分支機(jī)構(gòu)都存在至少一個腐敗集團(tuán)。直到20世紀(jì)70年代末期，ICAC才徹底將集團(tuán)犯罪鏟除干凈。

據(jù)一份報告稱“1974年開始，警察腐敗的投訴率從45%（1974）銳減到30% （1984），繼而到13%（2002）”。集團(tuán)腐敗已經(jīng)成為過去式。另外一個數(shù)據(jù)也表明“ICAC在三年內(nèi)偵辦了政府內(nèi)部所有的集團(tuán)式腐敗，共起訴了247名政府官員，其中包括143名警察官員。進(jìn)入到20世紀(jì)80年代后，ICAC偵辦案件中涉及警察腐敗的數(shù)量已經(jīng)開始出現(xiàn)下降趨勢。”下面的一組數(shù)據(jù)可以充分證明這種打擊警察腐敗取得的成效：1977年起訴126例，1978年下降為62例，1979年則降至44例，到了1980年降至29例。雖然在后來的發(fā)展中也出現(xiàn)過短暫的人數(shù)上升，例如1984年（42例）和1985年（36例），以及1995年（58例）和1996年（32例），但總體而言，都呈現(xiàn)出一種不斷下降的趨勢。這些零星出現(xiàn)的較多案例與20世紀(jì)70年代時期的集團(tuán)式腐敗是性質(zhì)不同的，作為一種盤根錯雜的集團(tuán)式犯罪的根基與土壤早已被廉政公署鏟除了。

其二，政府部門的腐敗得到有效控制。

在第二次世界大戰(zhàn)之后，香港的腐敗進(jìn)入到了最為嚴(yán)重的時期。正如學(xué)者萊思布里奇所言，當(dāng)時腐敗已經(jīng)泛濫于政府的各個層級之中。除了警察部門的集團(tuán)式腐敗之外，在其他部門也存在各種腐敗，例如入境、運(yùn)輸、房屋、教育等各個政府部門。 這種嚴(yán)重的腐敗蔓延一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代。廉政公署成立后，打擊政府部門腐敗的力度不斷增加。從數(shù)字上看，在1974年，共計起訴89宗案例，占到起訴總數(shù)的51%；而在1975年，數(shù)字急劇上升至167宗，占據(jù)起訴總量的75%。

進(jìn)入到20世紀(jì)80年代之后，政府部門的腐敗狀況有所好轉(zhuǎn)。因此從歷年的起訴數(shù)字來看，整體進(jìn)入到下降趨勢。實際上，政府部門的腐敗一直是廉政公署打擊的重點。因此，自20世紀(jì)90年代起政府部門的腐敗都保持在一個相對較低的水平的。

據(jù)廉政公署2010年的年度報告公布，在全年報告的3427宗案例中，政府有689宗案例，占到全部案例數(shù)的20.1%，這個數(shù)字相比于私營部門的63.6%的比例而言，是相對較低的。

不能忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

學(xué)者寇奇通過比較亞洲四國（地區(qū)）（新加坡、香港、泰國、韓國）的肅貪經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，治理腐敗除了取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志之外，還必須考慮到以下三個方面的因素：國家（地區(qū)）規(guī)模；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和人口狀況。而其中，寇奇又特別提到GDP的重要作用。他認(rèn)為只有擁有較高水平的GDP，才能保障公務(wù)員有較高的薪酬水平，同時還能夠為肅貪機(jī)構(gòu)提供較高的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。以新加坡為例，他指出新加坡在上述四國（地區(qū)）中擁有最高水平的GDP，是泰國的十倍，韓國的1.6倍；香港也具有較為相似的情況，香港的GDP水平是泰國的九倍，韓國的1.5倍。正因為如此，新加坡與香港的治理腐敗成效都較為顯著。

事實上，香港43年來肅貪成功的一個重要因素就是擁有較高水平的GDP。從1974年至今，香港的GDP發(fā)展一直呈現(xiàn)增長趨勢，即從1974年的10，774百萬港幣上升到2010年的266，026百萬港幣。無疑，這種高增長的GDP發(fā)展水平為ICAC提供了最為有利的物質(zhì)保障，為其有效治理腐敗提供了堅實的基礎(chǔ)。

新問題及挑戰(zhàn)

然而，近年來，一系列高層官員涉及腐敗和利益沖突的案件相繼曝光，使得人們也在不斷反思香港現(xiàn)有的這套肅貪系統(tǒng)是否也存在“與時俱進(jìn)”的問題。事實上，這些案例都表明香港的肅貪制度雖然取得了驕人的成績，但面對政經(jīng)發(fā)展的新形勢，其確實暴露出了以下幾個方面的問題。

其一，高薪養(yǎng)廉制度受到質(zhì)疑。香港通過學(xué)習(xí)新加坡的經(jīng)驗，一直在公務(wù)員系統(tǒng)推行高薪養(yǎng)廉政策。正如政府所認(rèn)為的“公務(wù)員報酬政策就是為了提供充足的酬金以吸引、保留和激勵公務(wù)員從而促使他們能夠提供高效的服務(wù)”。在這樣的政策指引下，香港政府不僅給予公務(wù)員較高的酬金，而且還會定期根據(jù)GDP的發(fā)展調(diào)整公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。自從1974年開始，香港政府就推行了報酬趨勢調(diào)查（PTS），將此作為薪酬調(diào)整的基礎(chǔ)。這套薪酬制度使得香港公務(wù)員的薪酬水平居于世界前列。據(jù)香港媒體《壹周刊》報道，以前任特首曾蔭權(quán)為例，其年薪約為421.2萬港元，比美國總統(tǒng)奧巴馬高出三成五，在亞洲僅次于新加坡。然而，近年來涌現(xiàn)出的高層官員貪腐案件卻表明這套高薪養(yǎng)廉制度對于高層官員而言就難以起到制約的功效。因此，面對本土公務(wù)員退休后日益卷入到商界利益中的現(xiàn)實，現(xiàn)有的這套制度如何改進(jìn)就成為當(dāng)下政府面臨的新的挑戰(zhàn)。

其二，《防止賄賂條例》的涵蓋范圍有限。2012年前任特首曾蔭權(quán)接受富商邀請乘坐豪華游艇，以及以低于市場價格租住富商豪宅的新聞被曝光后，香港社會對于高層官員的貪污問題再次引發(fā)熱議。針對曾蔭權(quán)是否觸犯法律的問題就顯示出現(xiàn)有《防止賄賂條例》的涵蓋范圍有限?，F(xiàn)有《防止賄賂條例》制定于1971年，修訂于1974年，之后又經(jīng)過不斷修訂。最新修訂使用的版本是由香港立法會2008年修訂通過的。最新修訂的《防止賄賂條例》第四、五及第十條延伸至規(guī)管特首，但第三及第八條沒有修訂，令特首不受有關(guān)條文監(jiān)管。由于《防止賄賂條例》是香港治理腐敗的最為重要的法律依據(jù)，因此，面對新的高層官員的貪污行為，如何進(jìn)行相關(guān)法律的修訂就成為目前香港肅貪的最為棘手的問題。

第三，日趨復(fù)雜化與隱蔽化的腐敗形式促使ICAC的辦案難度增加。與20世紀(jì)70年代的警察集團(tuán)式腐敗相比，今日香港面臨的腐敗形式日益復(fù)雜化與隱蔽化，例如更多的案件顯示出腐敗的形式已經(jīng)由直接的現(xiàn)金行賄轉(zhuǎn)變?yōu)闃O為秘密的官商勾結(jié)與利益輸送。最為典型的案件就是2012年爆發(fā)的前政務(wù)司司長許仕仁案件。其涉案案件發(fā)生的時間自2002年就已經(jīng)開始，但直到2012年廉政公署才掌握到其證據(jù)，得以立案。究其原因就在于此案件中所涉及的利益輸送的證據(jù)非常隱蔽，難于取證。這些新形式的腐敗犯罪活動無疑為ICAC的偵辦帶來了新的挑戰(zhàn)和困難。因此，如何破解這些新的難題就成為ICAC必須解決的當(dāng)務(wù)之急。

從腐敗肆虐到廉潔高效，香港政府經(jīng)歷了充滿變數(shù)的復(fù)雜歷史。不可否認(rèn)的是，廉政公署于其中發(fā)揮了非常重要的作用，也因為如此，它被民間賦予了濃重的傳奇色彩。當(dāng)世界各國把ICAC奉為治理腐敗的靈丹妙藥時，卻又發(fā)現(xiàn)ICAC被移植后出現(xiàn)不同程度的“水土不服”。當(dāng)我們深究其中原因時，不難發(fā)現(xiàn)，香港的貪腐歷史不應(yīng)僅僅歸功于1974年的廉政公署。與其說廉政公署的出現(xiàn)是一種制度設(shè)計，更不如說它亦是歷史的偶然產(chǎn)物。缺少了經(jīng)濟(jì)的支持，社會軟環(huán)境的配套，法律的保障，ICAC都不可能成就今天的香港廉潔神話。因此，通過上文對香港歷史的梳理，我們發(fā)現(xiàn)廉潔的成功經(jīng)驗并不能僅僅著眼于ICAC，還應(yīng)更多地關(guān)注于與它緊密相關(guān)的其他要素。另外一方面，正因為ICAC的建立與發(fā)展受到社會配套要素的重要影響，因此，當(dāng)面臨新的政經(jīng)發(fā)展時，ICAC也必須積極調(diào)整與改進(jìn)，才能適應(yīng)新的社會環(huán)境，也才能夠?qū)⒘疂嵣裨捓m(xù)寫。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com