事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究

王傳勝

摘要：隨著新預(yù)算法實(shí)行以及財(cái)政體制改革的進(jìn)一步深化，進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理，對(duì)于最大限度發(fā)揮事業(yè)單位資金的作用，提高資金的使用效率，避免閑置浪費(fèi)具有十分重要的作用。文章深入剖析了事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及原因，并提出詳細(xì)的對(duì)策，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高具有較高的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；研究

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的概述

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理的含義

事業(yè)單位預(yù)算是事業(yè)單位依據(jù)國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，結(jié)合單位自身事業(yè)發(fā)展目標(biāo)或未來(lái)一定時(shí)期履行職能需要，編制的由財(cái)政部門審核并經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)依法批準(zhǔn)的綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。事業(yè)單位預(yù)算實(shí)行“二上二下”的編制方式，應(yīng)按照統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。

事業(yè)單位預(yù)算管理就是對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整、預(yù)算績(jī)效管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的綜合管理。事業(yè)單位所有的收入與支出應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一管理，形成一個(gè)全面反映單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的事業(yè)單位預(yù)算管理體系。

（二）加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

首先，事業(yè)單位科學(xué)的編制預(yù)算并嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，不但可以優(yōu)化事業(yè)單位資金的結(jié)構(gòu)，還能提高資金的使用效率，最大限度發(fā)揮事業(yè)單位資金的作用，避免閑置浪費(fèi)。其次，預(yù)算管理是一項(xiàng)綜合性的工作，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督控制等多個(gè)方面。同時(shí)還涉及到單位內(nèi)部所有科室、部門之間的配合，所以加強(qiáng)預(yù)算管理工作有利于改善事業(yè)單位自身的綜合管理水平和服務(wù)水平。

隨著新預(yù)算法的實(shí)施以及預(yù)算制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度等各項(xiàng)財(cái)政制度的改革，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作也得到了不同程度的加強(qiáng)。但是預(yù)算管理的粗放、預(yù)算執(zhí)行的緩慢以及預(yù)算執(zhí)行隨意性等問(wèn)題依然存在，嚴(yán)格的制約了預(yù)算管理的有效性和科學(xué)性。因此進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理工作十分必要。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）全面預(yù)算管理的意識(shí)不強(qiáng)

預(yù)算管理工作是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅、科學(xué)的工作，是單位的全面預(yù)算、綜合預(yù)算，不僅是財(cái)務(wù)人員或者單位工作的某一方面，而是需要單位各個(gè)部門以及全體人員共同協(xié)作互相配合才能做好。但是大多數(shù)事業(yè)單位缺乏一整套包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)、預(yù)算考核等全過(guò)程的、科學(xué)合理的預(yù)算管理體系。在實(shí)際的預(yù)算管理過(guò)程中單位領(lǐng)導(dǎo)未積極支持預(yù)算管理工作，未將預(yù)算管理工作當(dāng)作單位的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，重預(yù)算資金申請(qǐng)，輕預(yù)算管理。再加上具體業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)人員責(zé)任心不強(qiáng)，如預(yù)算編制時(shí)簡(jiǎn)單隨意的加加減減，執(zhí)行過(guò)程中隨意調(diào)整，監(jiān)督檢查流域形式等，從而導(dǎo)致了事業(yè)單位整體的預(yù)算管理工作水平不高。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)、不全面

一是由于預(yù)算編制準(zhǔn)備不足，未對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制進(jìn)行全面的調(diào)研和可行性分析，同時(shí)未結(jié)合本單位下一年工作重點(diǎn)和業(yè)務(wù)實(shí)際編制，造成編制的預(yù)算與實(shí)際情況不一致。二是預(yù)算方法編制過(guò)于簡(jiǎn)單，僅根據(jù)上年的預(yù)算編制情況，再加上簡(jiǎn)單的加加減減，來(lái)確定本年各項(xiàng)預(yù)算收支項(xiàng)目。另外預(yù)算編制籠統(tǒng)，項(xiàng)目細(xì)化程度不夠。三是預(yù)算編制未全面反映本單位的全部的資金收支情況，如編制的預(yù)算未反映結(jié)轉(zhuǎn)資金的支出、非稅收入等情況。由于預(yù)算編制的內(nèi)容不完整，導(dǎo)致部分財(cái)政資金游離于監(jiān)督之外，也削弱了預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。四是預(yù)算編制未全面反映本單位的所有財(cái)務(wù)活動(dòng)情況，如政府采購(gòu)預(yù)算、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定及編制不全面等。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位

大多數(shù)單位“重預(yù)算編制，輕預(yù)算執(zhí)行”，預(yù)算的編制與執(zhí)行脫離。缺乏內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的多種監(jiān)督管理手段，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行全方位、全過(guò)程的控制。這樣預(yù)算就不能成為事業(yè)單位的“硬約束”，使預(yù)算失去其應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。一是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢。由于工作計(jì)劃與預(yù)算安排銜接不夠，部分預(yù)算資金批復(fù)了，項(xiàng)目卻遲遲不實(shí)施，造成資金滯留，無(wú)法及時(shí)發(fā)揮資金的使用效益。二是由于預(yù)算編制的不科學(xué)，造成項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施或項(xiàng)目實(shí)施完未起到應(yīng)有的效益，造成財(cái)政資金閑置浪費(fèi)。三是隨意調(diào)整、增加預(yù)算支出。由于單位編制預(yù)算時(shí)未考慮到新增的工作任務(wù)或未將需要實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目編入預(yù)算，造成預(yù)算臨時(shí)追加，導(dǎo)致資金嚴(yán)重超支。

（四）預(yù)算績(jī)效管理不完善

預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前和今后一段時(shí)間我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理改革工作的重點(diǎn)。大多數(shù)事業(yè)單位尚未將績(jī)效目標(biāo)管理納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核的全過(guò)程。在預(yù)算績(jī)效管理上還存在很大不足亟待完善。首先，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)，未能明確的反映出預(yù)期產(chǎn)出和效果，績(jī)效指標(biāo)不細(xì)化、量化。其次，績(jī)效目標(biāo)審核不規(guī)范。為組織相關(guān)業(yè)務(wù)專家對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核，或?qū)徍肆饔谛问健Ｗ詈?，未及時(shí)開(kāi)展績(jī)效自評(píng)工作，造成不能及時(shí)全面掌握項(xiàng)目實(shí)施效果，和績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督力度不夠

嚴(yán)格的監(jiān)督是預(yù)算不折不扣執(zhí)行的保證，預(yù)算管理的監(jiān)督是對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行等全過(guò)程的監(jiān)督。目前大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，未制定明確的監(jiān)督管理考核等制度辦法，造成了監(jiān)督崗位分工不清，人員職責(zé)不明，導(dǎo)致了預(yù)算管理缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)督或者監(jiān)督流于形式。

三、改善事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）樹(shù)立全面預(yù)算管理的意識(shí)

一是單位主要領(lǐng)導(dǎo)要提高預(yù)算管理意識(shí)。單位預(yù)算管理的好與壞直接關(guān)系到單位本身發(fā)展及服務(wù)水平的高低。應(yīng)將其與單位的各項(xiàng)工作密切地聯(lián)系在一起，改變沿襲一成不變的管理思想，有效樹(shù)立新時(shí)代發(fā)展的管理意識(shí)和正確理念。二是全員參與。單位全體成員員上至單位領(lǐng)導(dǎo)下至一般人員，單位所有職能部門包括財(cái)務(wù)部門以及其他業(yè)務(wù)部門都應(yīng)互相配合、共同協(xié)作，才能把預(yù)算管理做好。三是應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)人員的預(yù)算培訓(xùn)工作。從業(yè)務(wù)水平、道德素質(zhì)、思想認(rèn)識(shí)等多個(gè)方面來(lái)提高相關(guān)業(yè)務(wù)人員的綜合能力，保障預(yù)算工作的管理理念能夠落實(shí)到位，真正讓單位所有人員接受與認(rèn)識(shí)，并自覺(jué)執(zhí)行。endprint

（二）加強(qiáng)編制預(yù)算的科學(xué)性與全面性

一是完善預(yù)算管理制度，明確單位目標(biāo)和工作重點(diǎn)。建立健全預(yù)算管理的相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。明確各部門單位、成員的職責(zé)權(quán)限以及分工，為科學(xué)、全面的編制預(yù)算提供保障。單位工作目標(biāo)和重點(diǎn)工作是做好預(yù)算編制的前提，要制定單位下一年的工作計(jì)劃和未來(lái)幾年的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃要符合單位、本地區(qū)的發(fā)展實(shí)際。二是積極溝通交流。積極的溝通交流也是做好編制預(yù)算的重要方面。包括與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門之間、與財(cái)政等本級(jí)部門之間以及本單位之間的互相溝通交流。通過(guò)溝通交流可以充分了解上級(jí)以及本地區(qū)的相關(guān)政策，確保預(yù)算編制符合本地區(qū)以及上級(jí)的政策要求，這樣預(yù)算編制的效率就會(huì)高，失誤率也會(huì)隨之降低。反之，將會(huì)不斷地重復(fù)自己所犯的錯(cuò)誤，延誤工作，造成業(yè)務(wù)流程脫節(jié)，影響工作周期、質(zhì)量及完成。三是做好預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作。對(duì)一年度預(yù)算批復(fù)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行詳細(xì)清理，積極收集預(yù)算基礎(chǔ)資料。對(duì)列入下一年度的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致的分析與論證，確定出詳盡的綜合指標(biāo)與定量指標(biāo)。在編制過(guò)程中應(yīng)遵守“保證重點(diǎn)、統(tǒng)籌分配”的原則，制定出可行性強(qiáng)、同時(shí)又適用于單位自身的預(yù)算方案。不能僅為了爭(zhēng)取預(yù)算資金而隨意編制一些不切實(shí)際的項(xiàng)目預(yù)算。四是全面、科學(xué)、合理的編制預(yù)算，統(tǒng)籌考慮本單位所有的收支因素，科學(xué)測(cè)算收支規(guī)模，細(xì)化支出項(xiàng)目，使預(yù)算資金落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，避免執(zhí)行中頻繁調(diào)整。做到量入為出，收支平衡，同時(shí)要達(dá)到“有預(yù)算才能支出，無(wú)預(yù)算不能支出”的良好局面。五是加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是對(duì)事業(yè)單位項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。所有的項(xiàng)目預(yù)算都應(yīng)按照項(xiàng)目庫(kù)管理要求，進(jìn)行申報(bào)、論證、審核等，最后從項(xiàng)目庫(kù)納入部門預(yù)算。由于項(xiàng)目庫(kù)已對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行了充分的調(diào)研、可行性論證已經(jīng)評(píng)審工作，在項(xiàng)目預(yù)算編制就會(huì)更加科學(xué)有效，從而提高財(cái)政資金的使用效益。六是完善政府采購(gòu)的預(yù)算編制。實(shí)行政府采購(gòu)，可提高部門預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確性和效率。集中大額采購(gòu)，充分運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大幅度節(jié)約財(cái)政資金。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理

一是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。部門預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算根據(jù)時(shí)間進(jìn)度執(zhí)行，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和變更，不得擅自擴(kuò)大開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)確保，不得隨意改變資金用途和支出項(xiàng)目規(guī)模，確保預(yù)算的約束性和嚴(yán)肅性。項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，因政策調(diào)整或特殊情況，必須按照規(guī)定的程序批準(zhǔn)調(diào)整。項(xiàng)目單位要進(jìn)行科學(xué)充分的論證，編制可行性研究報(bào)告，財(cái)政部門審核后，報(bào)政府批準(zhǔn)，人大機(jī)關(guān)審批后實(shí)施，杜絕預(yù)算調(diào)整的隨意性和盲目性。二是合理分解預(yù)算，落實(shí)管理責(zé)任。事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)批復(fù)的預(yù)算，及時(shí)將預(yù)算收支等指標(biāo)分解到單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室，同時(shí)提出目標(biāo)計(jì)劃以及要求，明確責(zé)任落實(shí)，確保完成單位年度預(yù)算。三是嚴(yán)控財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額，確保財(cái)政資金及時(shí)發(fā)揮效益，形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金需按照項(xiàng)目?jī)?nèi)容編入下一年預(yù)算，結(jié)余資金繳回財(cái)政統(tǒng)籌使用。

（四）做好預(yù)算績(jī)效管理

一是做好目標(biāo)管理。把握好預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，填報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)等相關(guān)材料。凡是不編報(bào)績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，一律不予安排預(yù)算。對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等進(jìn)行細(xì)化和量化分析。同時(shí)做好目標(biāo)審核管理，目標(biāo)審核應(yīng)由事業(yè)單位、主管部門、財(cái)政部門等按照級(jí)次審核。根據(jù)工作需要可以聘請(qǐng)第三方予以審核。二是做好績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算執(zhí)行完畢后，項(xiàng)目單位對(duì)照確定的績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，形成績(jī)效自評(píng)結(jié)果。業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門在項(xiàng)目單位績(jī)效自評(píng)基礎(chǔ)上開(kāi)展項(xiàng)目支出的整體績(jī)效評(píng)價(jià)，并對(duì)重大項(xiàng)目資金開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)工作可以聘請(qǐng)有專業(yè)優(yōu)勢(shì)第三方中介組織實(shí)施。三是是做好評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府對(duì)各部門單位的考核，并與下一年度的預(yù)算相銜接，實(shí)現(xiàn)了結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算安排掛鉤。

（五）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理工作的監(jiān)督與考核

一是建立健全單位的內(nèi)部監(jiān)督工作制度，用制度管人、用制度管事、用制度管錢，真正做到有章可循，有法可依。二是對(duì)預(yù)算管理實(shí)行全程跟蹤。加強(qiáng)預(yù)算管理的日?？刂婆c監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金全方位、全過(guò)程的控制。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等監(jiān)督部門應(yīng)積極參與到預(yù)算管理中去，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督檢查力度。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)嚴(yán)厲查處并予以糾正，切實(shí)提高預(yù)算的有效性。三是提高預(yù)算管理監(jiān)督的信息化管理水平。健全預(yù)算編制到預(yù)算批復(fù)到預(yù)算執(zhí)行信息化管理平臺(tái)，同時(shí)該信息化平臺(tái)應(yīng)全程在預(yù)算監(jiān)督之下，通過(guò)系統(tǒng)管理減少人為因素，并為預(yù)算管理及時(shí)提供預(yù)警信息。四是建立健全單位內(nèi)部的評(píng)價(jià)考核機(jī)制。結(jié)合預(yù)算實(shí)際完成的情況，建立起預(yù)算支出的績(jī)效考評(píng)體系，并且要嚴(yán)格執(zhí)行，真正做到獎(jiǎng)罰分明，不斷提升單位資金使用的效益。

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（作者單位：山東省平陰縣財(cái)政局）endprint