讓“民告官”更容易

馮甦春

行政訴訟法被稱為“民告官”的法律。

2014年11月，全國人大常委會(huì)通過關(guān)于修改行政訴訟法的決定。此次修改，以破解“民告官”困局為立足點(diǎn)，圍繞解決行政案件“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”等問題，在許多方面作了新的規(guī)定。

修改后的行政訴訟法于2015年5月1日起施行，至今已走過兩年多時(shí)間。

根據(jù)監(jiān)督計(jì)劃，浙江省人大常委會(huì)2017年對(duì)修改后的行政訴訟法實(shí)施情況開展監(jiān)督，并在9月底舉行的省十二屆人大常委會(huì)第四十四次會(huì)議上審議了省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)《關(guān)于行政訴訟法實(shí)施情況的監(jiān)督報(bào)告》。

“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”有效緩解

在一個(gè)“民不與官斗”潛意識(shí)根深蒂固的社會(huì)，普通老百姓能鼓起勇氣與政府部門“打官司”，本身就是依法治國的積極信號(hào)。

修改后的行政訴訟法將立案審查制改為立案登記制，擴(kuò)展了當(dāng)事人的訴權(quán)行使渠道。數(shù)據(jù)顯示，過去全省法院一審行政案件年均4000件左右，2015年一下子猛增到11988件（包括5月1日前的數(shù)據(jù)），2016年共收10980件，2017年1至6月收6466件。

成倍提升的案件數(shù)，從一個(gè)側(cè)面有力地證明了我省百姓“民告官”更容易了。而這背后，是浙江各級(jí)法院落實(shí)新行政訴訟法措施扎實(shí)有力，通過建立健全訴訟服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推行網(wǎng)上立案、跨地域立案等方式，方便當(dāng)事人立案。

我省還大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，促進(jìn)應(yīng)訴職責(zé)落實(shí)。

如，省高院下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的若干意見》。省政府專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)訴工作的實(shí)施意見》，明確行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴職責(zé)，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴責(zé)任，并且將行政應(yīng)訴工作列入法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)建立健全具體的應(yīng)訴工作規(guī)程，努力履行應(yīng)訴職責(zé)。省公安廳專門出臺(tái)規(guī)定，省市兩級(jí)公安機(jī)關(guān)“一把手”每年出庭應(yīng)訴不少于一次，縣級(jí)“一把手”不少于兩次，并將其納入年度執(zhí)法質(zhì)量考核內(nèi)容。

近兩年來，全省公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴1352人次，占開庭案件總數(shù)的70%以上，其中“一把手”出庭164人次，是全省行政機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴次數(shù)較多、也是相對(duì)較規(guī)范的。目前全省已結(jié)行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的占40%。

我省還不斷完善工作機(jī)制，通過深入推進(jìn)案件管轄制度改革、政府與法院之間建立良性互動(dòng)機(jī)制、積極延伸審判職能等方式，優(yōu)化行政審判環(huán)境。通過依法審判與協(xié)調(diào)調(diào)解相結(jié)合，推進(jìn)“案結(jié)事了”。

如，溫州、湖州等地的基層法院與政府共同在法院訴訟服務(wù)中心設(shè)立“行政爭(zhēng)議調(diào)解中心”，對(duì)起訴到法院的行政案件，由政府法制機(jī)構(gòu)派員參與案件協(xié)調(diào)化解。兩年多來，全省一審行政訴訟案件總量中，通過協(xié)調(diào)原告撤訴的占23%。

對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，我省依照最高法院的要求，積極探索開展由法院作出裁決、行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”機(jī)制，提高行政行為執(zhí)行到位率。目前在房屋征收和國土領(lǐng)域已經(jīng)全面推行，并逐步擴(kuò)大到環(huán)保等其他領(lǐng)域。兩年多來，全省非訴行政案件“裁執(zhí)分離”比例達(dá)到59%。

“告官不見官”等現(xiàn)象在一些地方還比較突出

修改后的行政訴訟法在我省實(shí)施兩年多來，雖然取得了不少成績(jī)，但在監(jiān)督調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

如，對(duì)行政訴訟性質(zhì)和作用的認(rèn)識(shí)還不到位。有的行政機(jī)關(guān)難以接受“被告”這一角色，不愿與原告在法庭上平等對(duì)話，更怕敗訴，認(rèn)為有礙政府的“面子”和“權(quán)威”。有的地方行政機(jī)關(guān)甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為行政訴訟會(huì)妨礙行政工作的開展。

與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比例還是偏低，有的派工作人員出庭，有的甚至僅委托律師出庭，“告官不見官”的現(xiàn)象在一些地方和部門還比較突出。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的能力有待進(jìn)一步提高。有的行政機(jī)關(guān)出具的答辯意見過于簡(jiǎn)單，針對(duì)性不強(qiáng)，有的出庭人員庭審經(jīng)驗(yàn)缺乏，答辯時(shí)抓不住要點(diǎn)，導(dǎo)致被動(dòng)。有的負(fù)責(zé)人雖然出了庭但并沒有充分發(fā)表意見或干脆一句話不說，“出庭不出聲”，效果不理想。

行政機(jī)關(guān)依法行政的能力也有待于進(jìn)一步提高。有的片面強(qiáng)調(diào)行政行為的效率，忽視程序的合法性要求，行政程序違法還比較普遍，有的因事實(shí)不清、證據(jù)不足或未能合法固定和保存證據(jù)而導(dǎo)致敗訴。

兩年多來，全省行政機(jī)關(guān)敗訴的案件為2689件，占所有一審行政案件的11%；如果剔除裁定不予立案、駁回起訴、當(dāng)事人撤訴等程序處理外，所有經(jīng)過實(shí)體判決的一審行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率約為30%。其中城建、國土等領(lǐng)域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為被告的案件約占敗訴案件總量的60%。敗訴原因主要是執(zhí)法主體不合法和程序違法，以及主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、行政不作為等。

另一方面，濫用訴權(quán)問題也不容忽視。立案登記制實(shí)施后，出現(xiàn)少數(shù)當(dāng)事人利用登記制的便利，同一事由提起幾十件行政訴訟；有的地方出現(xiàn)“職業(yè)打假人”，為了滿足其個(gè)人的利益要求，不斷提起行政復(fù)議和訴訟，浪費(fèi)了大量的行政和司法資源，影響了正常的行政和訴訟秩序。各地法院和行政機(jī)關(guān)對(duì)少數(shù)當(dāng)事人濫用信息公開申請(qǐng)、濫用行政復(fù)議權(quán)和濫用訴訟權(quán)利的反映都比較強(qiáng)烈，對(duì)此，需要進(jìn)一步完善依法甄別機(jī)制。

此外，行政審判中出現(xiàn)的新情況新問題需要及時(shí)研究處理。

如，修改后的行政訴訟法將規(guī)范性文件附帶審查、行政協(xié)議及行政合同等納入訴訟范圍，法院在審理這些新類型的案件和有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程建設(shè)、征地拆遷等領(lǐng)域涉及的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題時(shí)，與行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)法律的理解適用存在差異，把握不一致。尤其對(duì)一些涉及中心工作的行政案件，法院如何更好地依法穩(wěn)妥處理，還需要做更加深入細(xì)致的工作。

行政審判力量相對(duì)薄弱，在員額制和立案登記制改革的疊加作用下，法院案多人少的矛盾日益加劇，特別是基層行政審判力量不足的問題尤為突出，部分基層法院行政庭只有一至兩名員額法官，還不夠組成一個(gè)合議庭的人數(shù)，急需調(diào)劑增加行政審判力量。endprint

以新行政訴訟法的實(shí)施助推法治政府建設(shè)

“行政訴訟法的目的是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)?！笔∪舜髢?nèi)務(wù)司法委員會(huì)《關(guān)于行政訴訟法實(shí)施情況的監(jiān)督報(bào)告》提出，要不斷提高對(duì)行政訴訟重要性的認(rèn)識(shí)。

尤其是行政機(jī)關(guān)要正確看待行政訴訟，把行政訴訟作為發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法問題、完善執(zhí)法程序、提高執(zhí)法水平的重要途徑，作為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的有效方式，以此促進(jìn)依法行政工作，強(qiáng)化執(zhí)政能力建設(shè)。

要進(jìn)一步推動(dòng)嚴(yán)格依法開展行政審判。監(jiān)督報(bào)告建議，“各級(jí)法院要嚴(yán)格落實(shí)行政訴訟法的要求，高度重視行政審判能力建設(shè)，依法受理行政案件，公正、及時(shí)審理，嚴(yán)格依法作出判決和執(zhí)行判決，切實(shí)維護(hù)司法權(quán)威和公信力。加強(qiáng)對(duì)新類型案件以及新情況、新問題的研究，及時(shí)解決貫徹執(zhí)行行政訴訟法中出現(xiàn)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，統(tǒng)一行政審判法律適用?！?/p>

濫用訴權(quán)問題，省高院及溫州、嘉興、金華等地都已出臺(tái)了濫訴甄別與處置的意見。

“要進(jìn)一步研究解決濫用訴權(quán)問題，進(jìn)一步明確濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依法把握受案范圍，明確濫訴的處置程序，加強(qiáng)法院與行政機(jī)關(guān)的溝通銜接、加強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的指導(dǎo)，把相關(guān)意見落實(shí)下去。同時(shí)加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)公民依法維權(quán)，理性維權(quán)，避免濫用訴權(quán)。”參與調(diào)研的相關(guān)工作人員說。

兩年多來，全省法院緊緊圍繞我省“十三五”規(guī)劃綱要的實(shí)施和全面剿滅劣V類水、推進(jìn)“三改一拆”等重點(diǎn)工作，依法協(xié)調(diào)并妥善處理了一大批行政訴訟案件，為推進(jìn)中心工作提供有力保障。監(jiān)督報(bào)告建議，要充分發(fā)揮“大調(diào)解”機(jī)制在行政訴訟中的作用，積極利用好行政、司法和社會(huì)各方面的資源，按照問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，創(chuàng)新方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷加強(qiáng)訴前協(xié)調(diào)調(diào)解工作，提高協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的能力，推動(dòng)行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解，達(dá)到政治效果、法律效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一。

“法治政府的核心內(nèi)涵是依法行政。行政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步提高依法行政水平，按照主體適格、證據(jù)充分、程序合法、處理適當(dāng)?shù)囊箝_展行政執(zhí)法工作?！?/p>

監(jiān)督報(bào)告建議，要正確認(rèn)識(shí)行政效率與程序合法的關(guān)系，在部署有關(guān)重點(diǎn)工作時(shí)，科學(xué)合理確定行政工作考核目標(biāo)，依法科學(xué)決策，做好各項(xiàng)預(yù)案，并按照法律規(guī)定的主體和程序要求予以推進(jìn)，避免埋釘子、留尾巴。要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的作用，加快推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，盡力把行政爭(zhēng)議解決在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。要積極配合法院行政審判，嚴(yán)格落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，切實(shí)提升行政應(yīng)訴實(shí)務(wù)能力，增強(qiáng)出庭應(yīng)訴的實(shí)際效果。endprint