論社會治理的社會化趨勢

邱格屏

對于秩序的追求，勢必要求適格主體對秩序進行維護?，F(xiàn)代社會，理所當然地將國家視為秩序的維護者——解決沖突，管理社會。國家的目的是為了維持社會秩序，這既是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，也是政府合法性和相對自主性的基礎(chǔ)。在一個完全不存在社會沖突的社會里，政治機構(gòu)便失去了存在的必要，而在一個完全沒有社會和諧的社會里，建立社會機構(gòu)又是不可能的。問題的關(guān)鍵在于，國家通過政府對社會進行管理過程中，國家與社會這二者的關(guān)系如何。

社會管理和社會治理的界分

在“國家—社會”之間的二元結(jié)構(gòu)當中，社會并不是簡單地處于被動狀態(tài)，它們之間關(guān)系也并不是單純的管理與被管理關(guān)系。相反，社會對國家具有反饋機制，影響國家的立法、行政與司法。概言之，社會的需求會影響國家的管理。另一方面，社會本身也會形成自治，補充政府的不足。

一般認為，社會管理是由政府主導的。而社會治理則是由政府和社會力量共同參與下形成的社會控制機制。國家與社會力量在社會秩序建構(gòu)中所起到的作用，成為區(qū)分社會管理和社會治理的主要因素。有學者認為，從國家角度出發(fā)，基于國家權(quán)力建構(gòu)社會秩序的努力，視為社會管理。相反，從社會角度出發(fā)，基于社會自身力量建構(gòu)社會秩序的努力，視為社會治理。由于國家管理社會具有法定性，采取的措施和方法是執(zhí)行立法機關(guān)制定的法律法規(guī)，并且?guī)в幸欢ǖ膹娭菩?，被管理的對象處于服從角色。在社會自治中，卻是以契約為基礎(chǔ)。對社會管理和社會自治的區(qū)分，可以總結(jié)如下表所示：

在我國社會發(fā)展中，長期存在著管理有余，治理不足的現(xiàn)象。政府對社會的管理實際上是一種管控。主要有以下特點：第一，全能型政府。政府對經(jīng)濟、人事、意識形態(tài)等各個領(lǐng)域?qū)嵭腥轿坏墓芾?，形成了“大政府、小社會”的格局，社會本身的發(fā)展空間受到擠壓。第二，單位和戶籍管理人口。在城市中借助單位將城市居民限制在“大而全”的單位組織中，單位提供的服務(wù)已經(jīng)成為社會成員生存的基礎(chǔ)；借助戶籍制度，將農(nóng)村居民固定在農(nóng)村中，減少人口的流動。第三，政府權(quán)力的體系化。政府權(quán)力形成體系，農(nóng)村中的村委會，城市中的居委會都成為了行使政府權(quán)力的基層組織，代表政府進行社會管理。

社會治理的發(fā)展

我國近年來的社會發(fā)展表明，我們正在經(jīng)歷由“社會管理”向“社會治理”的演進。其背后的因素諸多，簡單概括起來有以下幾個方面：

法治的健全

一般而言，法治建設(shè)是提升政府合法性的必由之路。隨著法治進程的不斷推進，我國的法律體系已經(jīng)基本建成。這也勢必要求國家在管理社會過程中，必須做到有法可依、有法必依。特別是中共十八屆四中全會作出了《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是為了貫徹黨的十八大作出的戰(zhàn)略部署，是為加快建設(shè)社會主義法治國家而作出的決定。近年來“將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”已然具有了實質(zhì)的內(nèi)涵。法治的健全，一方面可以創(chuàng)設(shè)出法理型的政治權(quán)威，增強政府的合法性。政府只要是依法行使權(quán)力，就能夠獲得權(quán)威。人們承認的是法律的權(quán)威，而不僅僅是執(zhí)法者的權(quán)力。另一方面，法治會限制政府的權(quán)力。法理型權(quán)威實行有限政府的統(tǒng)治，而且通過合理的勞動分工來促進效率。

需要說明的是，并非所有事項都可以靠政府行使職權(quán)加以解決。在政府的法定事項之外，還有大量的自治現(xiàn)象。自治被認為是“國家政治的相對物”，在國家最高公共權(quán)力涉足不到或者不去涉足的地方，自治的概念便產(chǎn)生了。引入社會力量的自治，配合政府的管理，實際上就形成我們認為的治理概念。由此可見，法治的健全必然會弱化社會管理，強化社會治理。

經(jīng)濟的發(fā)展

改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了有目共睹的成就。特別是在市場方面，我國由原先的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，其背后的邏輯就是讓社會力量在經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮活力。在1978—1989年間盛行的相對自由的氛圍中，公民組織——自發(fā)的商業(yè)組織、企業(yè)團體、非正式團體等——在中國迅速成長起來。至目前為止，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成功，也為社會的管理帶來了新的壓力，社會自治也被提上日程。其中出現(xiàn)了大量的社會組織，來填補政府管理的真空地帶。社會組織能夠通過為社會成員提供有針對性的服務(wù)，鏈接社會資源，增進大眾社會福利，進而實現(xiàn)社會治理。如果一個國家在政治上實行強制而經(jīng)濟上放任自由，那么這個國家將會形成威權(quán)國家，必然要進行政治上的改革。改革的方向就是從管理到治理的演進。

社會需求的多元化

在社會環(huán)境方面，由于改革開放以后，社會已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，社會的需求也相應(yīng)地發(fā)生了變化。社會治理的內(nèi)容上也出現(xiàn)了新的內(nèi)涵，包括自然災(zāi)害、食品安全、恐怖主義等新問題，都是考驗國家治理能力的領(lǐng)域。

對于社會個體而言，社會個體的法治意識提升，經(jīng)濟狀況的好轉(zhuǎn)，必然在個體的需求方面有新的要求。例如，當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，勢必要求政府對私人財產(chǎn)的保護有所作為，這種需求也倒逼國家出臺法律法規(guī)加以應(yīng)對。

社會治理與社會治安防控

早在1991年，我國就已經(jīng)認識到了社會治理的重要性。全國人大常委會于1991年頒布了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》（以下簡稱《綜合治理決定》），其中就開宗明義地闡明：社會治安問題是社會各種矛盾的綜合反映，必須動員和組織全社會的力量，運用政治的、法律的、行政的、經(jīng)濟的、文化的、教育的等多種手段進行綜合治理，從根本上預(yù)防和減少違法犯罪，維護社會秩序，保障社會穩(wěn)定，并作為全社會的共同任務(wù)，長期堅持下去。

《綜合治理決定》標志著社會綜合治理的肇始。隨后，我國又逐步完成了綜合治理的頂層設(shè)計，頒布了一系列法律、法規(guī)、司法解釋等，形成了體系化的綜合治理模式。在實踐中，自中央到地方，都有相應(yīng)的部門專門實施社會治安綜合治理工作。

習近平2013年在十八屆三中全會上將全面深化改革總目標設(shè)定為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，提出了社會治安立體防控。這意味著社會治理的理念已經(jīng)成為國家政策的一部分。如何在社會治安防控中貫徹社會治理的理念，已然成為當前社會治安防控中亟待解決的問題。endprint

筆者認為，在社會治理中，社會力量的主體化是其中的一個必然過程。在管理的語境里，政府是管理權(quán)的壟斷者，社會成員就是管理的對象。在法治不健全的時期，社會成員被當成客體對待，成為了政府管理權(quán)指向的對象。因而，限制甚至剝奪人身自由的手段和方法成為了政府實現(xiàn)管理目標的首要方法。而今，社會治理過程中已經(jīng)逐漸摒棄了管理對象客體化的做法。相反，多年以來，包括公民個人、民間團體等社會組織在內(nèi)的社會力量逐漸出現(xiàn)了主體化的趨勢。主體化的一個重要特征就是單純的管理已經(jīng)無法滿足這些社會力量的發(fā)展需求。為了更好地推進社會治理，我們必須保護社會力量的合法權(quán)利，即便是管理過程中的處罰手段和措施，只能是對權(quán)利進行限制。

社會治理的社會化路徑

社會治理中需要社會力量的介入，但這并不意味著政府就無所事事，退出社會治理的過程中，相反，政府要加強自身的守夜人角色。

在社會治理中，政府要改變以往的“全能型”角色，讓渡出一些領(lǐng)域允許社會組織參與。在社會組織參與社會管理過程中，起到的是制定規(guī)范、監(jiān)督執(zhí)行的角色。給予社會組織充分的信任，允許他們參與到社會治理中，如果社會組織出現(xiàn)了不合規(guī)范的行為，則由政府進行糾正。具體到社會治安防控中的人防、技防和物防層面，除了法定行使職權(quán)的事項之外，都可以由社會力量參與。技術(shù)防控的事項，也可以委托社會上的企事業(yè)單位進行。設(shè)備的安裝、維護也可以由企業(yè)完成。

政府作為“守夜人”的角色，還需要以多種方式提供公共安全服務(wù)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的公共安全格局已經(jīng)發(fā)生了變化。廣義上來說，公共安全包括國防、社會治安、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全等諸多方面。但是，經(jīng)濟的發(fā)展帶來了人口、資源的集聚和流轉(zhuǎn)，這些因素深刻地影響著公共安全，以往的管理思維已經(jīng)無法滿足公共安全的要求。從格局上來說，公共安全的社會化不可避免。簡單地說就是將原來由公安機關(guān)提供的一些公共安全服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙C關(guān)利用社會力量——“第三部門”和其他社會組織來提供，打破公安機關(guān)對公共安全服務(wù)的壟斷，擴大廣大公眾和社會組織的參與，以提高公共安全服務(wù)的質(zhì)量。公共安全社會化的這一變化，勢必要求存在可以依賴的社會力量。當前的上海，包括保安公司和私人偵探在內(nèi)的公共安全服務(wù)業(yè)——為顧客提供安全方面服務(wù)的行業(yè)——已經(jīng)興起，保安業(yè)已經(jīng)發(fā)展為公共安全的依賴，特別是在重大賽事等活動中，由社會保安提供安全服務(wù)已經(jīng)成為慣例。但是，私人偵探行業(yè)尚未發(fā)展，難以滿足社會的需求。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint