山西省探礦權(quán)、采礦權(quán)征收現(xiàn)狀存在問題及建議

董子恒

山西省探礦權(quán)、采礦權(quán)征收現(xiàn)狀存在問題及建議

董子恒

2014年以來，我省探礦權(quán)采礦權(quán)征收過程中緩征、欠征的問題突出，本文主要從國土部門征收探礦權(quán)、采礦權(quán)的實際情況，找出問題背后的原因，并提出建議。

探礦權(quán)、采礦權(quán)；征收；建議

一、我國現(xiàn)行探礦權(quán)、采礦權(quán)征收政策概念及作用

（一）探礦權(quán)、采礦權(quán)征收相關(guān)概念。

1.在礦業(yè)權(quán)取得環(huán)節(jié)，收取探礦權(quán)、采礦權(quán)價款(以下簡稱“兩權(quán)”價款)。

“兩權(quán)”價款是指中央和地方人民政府探礦權(quán)、采礦權(quán)審批登記機關(guān)通過招標、拍賣、掛牌等市場方式或以協(xié)議的方式出讓國家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)時取得的收入，以及國有企業(yè)補繳無償占有國家出資勘查而形成的“兩權(quán)”價款。

2.在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，收取探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費。

探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，按規(guī)定向其收取的使用費。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院令第240號）和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號）的規(guī)定，收取探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費的標準為:①對探礦權(quán)的占有，第一至第三個勘查年度中，每年繳納 100元／km2，從第四個勘查年度起，每年增加100元／km2，但最高不得超過500元／km2。②對采礦權(quán)的占有，按每年1 000／km2元收取。

（二）探礦權(quán)、采礦權(quán)征收的意義作用。

征收的意義在于保證國家財政收入，維護礦權(quán)人權(quán)益，推動建設(shè)和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)市場，促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)、利用和保護。

一是增加各級政府財政收入，加強煤炭資源整合力度，改變以往布局散、規(guī)模小、秩序亂、安全水平和產(chǎn)業(yè)集中度低的局面；二是提高各級政府部門對能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)注程度，不僅要充分調(diào)動地方政府在“兩權(quán)”征管方面工作的積極性，還需切實發(fā)揮地方政府在礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)方面的積極作用；三是能源產(chǎn)業(yè)“外部成本內(nèi)部化”，推動能源產(chǎn)品加工的精細化，保障能源企業(yè)向節(jié)約型發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的和諧發(fā)展。

二、近三年山西省探礦權(quán)、采礦權(quán)征收情況

山西省探礦權(quán)、采礦權(quán)收入是我省財政非稅收入的重要組成部分。探礦權(quán)、采礦權(quán)收入征收的好壞，直接影響當年財政非稅收入的總體情況。

（一）2014年以來，受我省經(jīng)濟持續(xù)低迷的影響，近三年我省探礦權(quán)、采礦權(quán)征收情況呈下降趨勢，截至2016年底，“兩權(quán)”價款征收工作困難，緩征、欠征情況尤為突出。

（二）駐晉央企及山西省國有大礦對煤礦資源無償使用，不繳納相關(guān)費用、價款，導(dǎo)致山西省私有或股份制煤炭生產(chǎn)企業(yè)面對不公平的市場競爭。

三、山西省探礦權(quán)、采礦權(quán)征收問題主要的原因

（一）全省經(jīng)濟持續(xù)低迷，企業(yè)經(jīng)營困難，省政府出臺探礦權(quán)、采礦權(quán)緩征政策。

2014年以來，受到我省經(jīng)濟形勢的持續(xù)低迷，企業(yè)整體經(jīng)營效益較差，無法按時足額繳納相關(guān)費用、價款。由于欠征較多，國土部門無法為其辦理證照延續(xù)。

2015～2016年省政府出臺“減負 60條”“工業(yè)19條”政策，即《關(guān)于印發(fā)山西省減輕企業(yè)負擔促進工業(yè)穩(wěn)定運行若干措施的通知》（晉政發(fā)［2015］11號）和《關(guān)于進一步促進工業(yè)穩(wěn)定運行體質(zhì)增效的若干措施》（晉政發(fā)［2016］24號），其中規(guī)定山西省境內(nèi)企業(yè)緩繳2015、2016年度資源價款。緩繳期內(nèi)（1年），企業(yè)承擔資金占用費。

（二）探礦權(quán)、采礦權(quán)征繳政策制度存在漏洞。

探礦權(quán)、采礦權(quán)價款征收繳納政策于1998年國務(wù)院出臺的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院240號令）和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院 241號令），截至 2016年財政部、國土部、中國人民銀行又陸續(xù)出臺征繳相關(guān)的政策規(guī)定，其中兩權(quán)價款分期繳納征收的政策一直沿用2006年財政部國土資源部《關(guān)于深化探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》（財建［2006］694號）。但從國土部門征收兩權(quán)價款的實際情況看，兩權(quán)價款征收分期繳納與采礦權(quán)許可證的發(fā)放不銜接，即企業(yè)僅在繳納了前幾期的價款就取得了采礦權(quán)許可證，而后續(xù)拖欠兩權(quán)價款，這種情況在我省經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下尤其明顯。

（三）煤炭資源整合過程中的遺留問題。

2004年之后，山西啟動了三輪煤炭資源整合行動，這三次整合均為政府推動，而為非市場行為，遺留了諸多問題。

1.強行整合的煤礦由于產(chǎn)權(quán)不明晰等原因，至今無法完全整合，導(dǎo)致無法對其征收費用和發(fā)放兩證。

2.三次整合期限較長，在整合期間政策變化較大，尤其在十八大后，對環(huán)境保護等要求越來越高，如自然保護區(qū)、水源保護區(qū)或城市規(guī)劃的劃片面積擴大，將原有煤礦劃入保護區(qū)，導(dǎo)致該煤礦無法辦證或無法協(xié)議出讓。

3.強行將許多已不具備開采條件的礦井并入，導(dǎo)致整合后的礦井停建停產(chǎn)，甚至列入政府關(guān)閉計劃，因而無法繳納兩權(quán)價款。

（四）企業(yè)無償取得探礦權(quán)、采礦權(quán)導(dǎo)致國有資金流失。

長期以來，我國的礦產(chǎn)勘查主要由國家出資，企事業(yè)單位無償取得探礦權(quán)、采礦權(quán)。自1998年國務(wù)院 240號令和241號令頒布以來，雖然從制度上確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得，但實際上還有相當一部分國家出資的“兩權(quán)”仍然是無償取得的。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國現(xiàn)有的14萬多個“兩權(quán)”中有償取得的占比不到一半，礦業(yè)權(quán)無償取得和有償使用“雙軌”制并行，使國家權(quán)益損失過多。再加上現(xiàn)行“兩權(quán)”使用費繳納標準太低，一定程度上助長了“跑馬圈地”和資源的粗放利用、無序開發(fā)，難于建立公平公正的競爭機制。

四、對當前山西省探礦權(quán)、采礦權(quán)價款征收的建議

（一）遵循礦產(chǎn)資源市場規(guī)律，采取積極的政府干預(yù)手段。

“政府力量是看得見的手”，是經(jīng)濟學(xué)重要原理?，F(xiàn)階段山西省經(jīng)濟持續(xù)低迷，尤以煤炭市場為突出，煤炭產(chǎn)能過剩導(dǎo)致價格下跌，企業(yè)繳納兩權(quán)價款的壓力仍然存在，故省政府出臺兩權(quán)價款緩征政策。建議政府從煤炭資源市場的供需兩方面著手，結(jié)合國家“三去一降一補”政策，出臺改善市場環(huán)境政策，如供給方面煤炭企業(yè)生產(chǎn)執(zhí)行國家“276個工作日”減量化生產(chǎn)政策；需求方面平衡火力發(fā)電與新能源發(fā)電在政策上的導(dǎo)向等，通過政策的調(diào)控防止市場價格的大幅度波動。

（二）完善探礦權(quán)、采礦權(quán)價款征收政策。

山西省國土部門對于辦理采礦權(quán)許可證的企業(yè)，必須繳清辦證前的兩權(quán)價款，從制度上促使企業(yè)主動繳納兩權(quán)價款。需要完善的是，采礦權(quán)許可證發(fā)放前，企業(yè)必須繳清全部兩權(quán)價款，如未繳清全部兩權(quán)價款，企業(yè)只能獲得臨時采礦權(quán)許可證，或限制采礦權(quán)許可證的用途，如無法獲得銀行抵押貸款等相關(guān)權(quán)益。

（三）停止無償授予企業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)。

全面實行以招標、拍賣等競爭方式有償出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，鑒于現(xiàn)有探礦權(quán)人、采礦權(quán)人所持探礦權(quán)、采礦權(quán)的不同情況，尤其是新老礦山差異很大，必須區(qū)別對待。有關(guān)部門應(yīng)協(xié)同研究制定有關(guān)配套制度，如探礦權(quán)、采礦權(quán)評估制度、收費制度、管理制度、利益分配制度以及出讓轉(zhuǎn)讓程序，從評估、勘查、議價、合同、審批、收繳出讓金和發(fā)證等各個環(huán)節(jié)進行制度化管理。

［1］張廣榮.探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與權(quán)利流轉(zhuǎn)

［J］.煙臺大學(xué)學(xué)報，2006.

［2］王群英.從法治經(jīng)濟角度對我國探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法的分析［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2012.

（作者單位：山西省審計廳）