城市化背景下拆遷的困境與對策研究

劉姝瑩　張瑾

摘 要 城市化背景下的房屋拆遷是改善人民生活的必經(jīng)環(huán)節(jié)，但由于信息、機(jī)制、法律等原因，使拆遷問題成為困擾城市改造的“戈?duì)柕现Y(jié)”。本文通過探討城市化背景下拆遷工作面臨的困境，從法律、制度等層面研究可行的對策，促使我國的拆遷工作體現(xiàn)制度的規(guī)范性、決策的科學(xué)性和法律的合理性。

關(guān)鍵詞 城市化 房屋拆遷 補(bǔ)償機(jī)制 拆遷聽證

作者簡介：劉姝瑩，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)2016級研究生，研究方向：公共行政學(xué)理論、公共部門人力資源開發(fā)；張瑾，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，研究方向：公共行政學(xué)理論、公共治理、公共部門人力資源開發(fā)。

中圖分類號：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.104

城市建設(shè)需要不斷對危舊房進(jìn)行拆遷和改造，然而，由于我國目前拆遷法律及條例不完善、拆遷人員專業(yè)素質(zhì)不高、部分官員與開發(fā)商利益勾結(jié)等原因，導(dǎo)致拆遷程序沒有沿著科學(xué)化、制度化、法制化的路徑前進(jìn)，因此，如何突破拆遷困境成為當(dāng)前城市化建設(shè)的重要議題。

一、城市化背景下拆遷工作的困境

城市化背景下的拆遷工作面臨多重困境，包括拆遷人員與被拆遷戶的信息不對稱、拆遷補(bǔ)償機(jī)制缺乏公正性、拆遷人員未履行依法辦事程序等。

（一）拆遷人員與被拆遷戶的信息不對稱

拆遷人員和被拆遷戶所掌握的信息往往是不對稱的，為拆遷工作埋下了隱患。首先，體現(xiàn)在政策信息在政府與被拆遷戶之間的雙向傳遞過程中。被拆遷人不能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的獲得拆遷的相關(guān)法律法規(guī)、征地的合法程序等信息。由于缺乏順暢的信息上傳渠道，群眾對于拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娴囊蠛鸵庖娨参茨芗皶r(shí)有效地反饋到政府部門，造成部分拆遷戶由于對政策的無知和誤解而害怕拆遷。其次，體現(xiàn)在開發(fā)商和政府是權(quán)力信息的掌控者，有操控信息和優(yōu)先使用信息的優(yōu)勢。開發(fā)商從申請拆遷到公布拆遷再到啟動(dòng)拆遷，整個(gè)過程體現(xiàn)出單方行使權(quán)力的特點(diǎn)，被拆遷人在拆遷協(xié)議中甚至沒有獲得商議的權(quán)力。被拆遷人也沒有權(quán)力和能力去查驗(yàn)開發(fā)商申請拆遷的材料是否齊全、程序是否正當(dāng)。有的開發(fā)商與房屋拆遷部門相互勾結(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，雙方相互串通、共同侵蝕被拆遷人的權(quán)益，這種制度缺陷加劇了拆遷部門與被拆遷人的權(quán)力信息的非對稱性。 信息的不對稱為拆遷矛盾埋下了伏筆，同時(shí)也折射了我國拆遷信息公開系統(tǒng)亟待完善。

（二）拆遷補(bǔ)償機(jī)制缺乏公正性

拆遷補(bǔ)償機(jī)制缺乏公正性，是造成拆遷糾紛的重要因素，主要涉及政府定價(jià)與市場房價(jià)之間差距大、以及拆遷補(bǔ)償機(jī)制不合理兩個(gè)方面。

房屋拆遷補(bǔ)償中政府規(guī)定的價(jià)格過低，與實(shí)際房屋價(jià)格之間形成鮮明對比。雖然拆遷條例中規(guī)定拆遷房屋的價(jià)值應(yīng)該參照房地產(chǎn)市場評估價(jià)格而定，但是拆遷主體在拆遷補(bǔ)償過程中卻往往未按這條原則執(zhí)行。拆遷房屋的補(bǔ)償價(jià)格主要參照官方公布的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于市場房價(jià)。政府定價(jià)不合理讓經(jīng)濟(jì)較困難的被拆遷戶得到的拆遷補(bǔ)償不足以在本地買到滿足相同生活需求的房屋，進(jìn)一步加劇了貧困現(xiàn)象，進(jìn)入惡性循環(huán)的怪圈。另一方面，拆遷補(bǔ)償評估缺乏公正性，利益流向權(quán)力優(yōu)勢一方。拆遷部門在拆遷補(bǔ)償評估中處于強(qiáng)勢一方，拆遷主體總是利用各種技術(shù)方法降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)省拆遷相關(guān)費(fèi)用，或者利用優(yōu)勢資源去侵害居民利益。 其次，拆遷補(bǔ)償評估機(jī)構(gòu)難以保持良好的職業(yè)操守。受委托的評估機(jī)構(gòu)作為自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，與委托人串通謀利，利用掌握的評估技術(shù)做不實(shí)評估，導(dǎo)致被拆遷人的利益進(jìn)一步遭到損害。

（三）拆遷相關(guān)法律和政策不完善

城市房屋拆遷工作是涉及城市的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、土地的流轉(zhuǎn)與使用、拆遷糾紛的調(diào)節(jié)與解決等一系列問題的系統(tǒng)工程，亟需法律法規(guī)來監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)，維護(hù)被拆遷主體的合法利益，然而我國有關(guān)拆遷的法律法規(guī)還未進(jìn)入成熟階段。

我國的房屋拆遷相關(guān)法律法規(guī)和政策的內(nèi)容存在諸多問題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是拆遷法律法規(guī)和政策對房屋評估的規(guī)定過于籠統(tǒng)，如新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒有明確規(guī)定被拆遷房屋評估應(yīng)當(dāng)選用哪種估價(jià)方法，僅僅原則性的規(guī)定按照市場評估價(jià)格對拆遷房屋進(jìn)行補(bǔ)償，使得巨大的自由裁量權(quán)把握在評估機(jī)構(gòu)手中。二是在評估中沒有將拆遷補(bǔ)償?shù)暮戏ㄔ瓌t和合理性有機(jī)結(jié)合。在進(jìn)行拆遷估價(jià)時(shí)只遵循了合法原則，沒有綜合合理性，有的商業(yè)用房按居住房標(biāo)準(zhǔn)評估，抹殺了被拆遷房屋的真實(shí)收益，損害了房屋所有人的合法利益。三是現(xiàn)行的拆遷法律條文之間缺乏統(tǒng)一性?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》與《房產(chǎn)法》存在范疇上的歸屬關(guān)系，前者歸屬于后者，使得違反土地法的爭議要用房產(chǎn)法來解決，法律關(guān)系的交叉模糊影響拆遷糾紛裁判的公正性。因此，拆遷法律條文之間的相互沖突引發(fā)了諸多爭議與矛盾。

（四）被拆遷戶自身存在的問題加大了拆遷難度

拆遷是一件牽動(dòng)各方利益主體的事件，它不僅涉及拆遷人員的素質(zhì)，被拆遷戶自身存在的問題也給拆遷增添了阻礙因素。

被拆遷人群中的大量經(jīng)濟(jì)困難人員容易成為釘子戶。這些經(jīng)濟(jì)困難人員由于國家政策的調(diào)整和企業(yè)的升級改造失去工作，缺乏穩(wěn)定的收入，使得他們在拆遷后沒有充分的經(jīng)濟(jì)能力購置新的住房來保證原來的生活質(zhì)量，成為“釘子戶”的潛在群體。釘子戶抵制拆遷有三方面原因：一是被拆遷人認(rèn)為拆遷違反了公共利益至上的原則，二是被拆遷人認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式與自己的要求差距大，三是被拆遷人希望通過拒絕拆遷來獲得超額的補(bǔ)償。這些原因既有理性方面的，也有非理性方面的，對于拆遷的原因不了解，以及拆遷標(biāo)準(zhǔn)缺乏權(quán)威文件的剛性規(guī)定引發(fā)了被拆遷人的博弈心理，加劇了拆遷的困難程度。近年來，由于拆遷政策變動(dòng)較快造成一些被拆遷人希望通過拆遷獲得超額補(bǔ)償來改善生活。 部分被拆遷人在缺乏對拆遷信息充分了解的前提下主觀的認(rèn)為拆遷方獲得了超額的利益，損害了自己的補(bǔ)償份額，這種帶有偏見的心理使得被拆遷戶經(jīng)常以保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)為由，要求超額的補(bǔ)償費(fèi)用。有的被拆遷人采取聯(lián)合抵制拆遷的方式，造成了不良的社會(huì)影響，妨礙了城市規(guī)劃與城市交通。endprint

二、解決城市化背景下拆遷困境的對策

針對城市化背景下拆遷工作面臨的困境，我國政府應(yīng)加強(qiáng)對公民私有權(quán)的保護(hù)，完善拆遷條例和補(bǔ)償機(jī)制，建立健全與拆遷聽證制度，讓法制和民主成為化解拆遷糾紛的潤滑劑。

（一）完善拆遷法律，規(guī)范拆遷流程

要突破目前拆遷工作面臨的困境，司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)必須充分發(fā)揮自身職能優(yōu)勢，立法機(jī)關(guān)應(yīng)重視拆遷規(guī)則的制定，合理規(guī)定政府在拆遷中的職能定位。通過對《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》的草擬和審定，確保其條款內(nèi)容的合法性，避免漫天要價(jià)或欺詐行為的發(fā)生。通過加強(qiáng)與司法審判機(jī)關(guān)的溝通，不斷提高拆遷糾紛案件辦理的水平。行政裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與司法審判機(jī)關(guān)建立交流互動(dòng)機(jī)制，建立信息化的平臺來增進(jìn)相互之間的溝通交流。使行政裁決機(jī)關(guān)能夠及時(shí)全面的了解司法審判機(jī)關(guān)對拆遷案件辦理的理念和價(jià)值導(dǎo)向，保證行政裁決的公正性。

我國目前的拆遷法律法規(guī)依然存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間。首先，由于拆遷雙方之間是民事法律關(guān)系，政府應(yīng)該將重點(diǎn)放在調(diào)解雙方民事利益沖突方面。其次，法律受理拆遷案件的程序應(yīng)從方便居民訴訟的角度設(shè)計(jì)。法院應(yīng)該按照拆遷事實(shí)，從程序環(huán)節(jié)過濾不必要的沖突，減少后期拆遷訴訟糾紛發(fā)生的可能性。再次，制定新的城市房屋拆遷法要格外重視合理原則，房屋拆遷必須堅(jiān)持維護(hù)公共利益和合理補(bǔ)償相結(jié)合的原則，進(jìn)一步明晰不同拆遷類型的界限，避免在房屋評估和補(bǔ)償過程中產(chǎn)生不公平現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化政府對公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障

在拆遷中，政府的主要任務(wù)應(yīng)該是加強(qiáng)對個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，在法律體系中應(yīng)將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和國家、集體的權(quán)力放在同等的法律地位。

政府應(yīng)該把規(guī)范房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)放在保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要位置。拆遷補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用應(yīng)主要參照市場價(jià)格，考慮拆遷房屋的性質(zhì)和實(shí)際收益。政府還應(yīng)加大經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)，并嚴(yán)格審核申請人的條件，使政策的善意能夠抵達(dá)最需要幫助的群體。 同時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及時(shí)調(diào)整最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降低低收入群體購房的門檻。其次，政府部門應(yīng)從拆遷程序公正的角度維護(hù)居民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國的房屋拆遷應(yīng)該貫徹執(zhí)行“先協(xié)商對話，后決定拆遷方案；先補(bǔ)償和安置，后付諸拆遷實(shí)施”的程序規(guī)定，政府不僅要從補(bǔ)償方式和金額、搬遷時(shí)間和期限及安置標(biāo)準(zhǔn)和地點(diǎn)等方面保護(hù)被拆遷人的基本權(quán)利，同時(shí)要明確拆遷的最低標(biāo)準(zhǔn)、保障公眾參與聽證的權(quán)力。

（三）建立完善的城市規(guī)劃和拆遷聽證制度

建立完善的聽證制度有利于增加拆遷工作的透明度、提高拆遷方案的科學(xué)性，使多方主體參與拆遷工作的進(jìn)行，最大程度的減少利益沖突的發(fā)生。

讓城市規(guī)劃聽證制度成為有效解決拆遷矛盾的預(yù)防機(jī)制。民眾對自己生活區(qū)域的了解具有“米提斯”式的優(yōu)勢，城市規(guī)劃應(yīng)充分吸納民眾對于城市規(guī)劃建設(shè)的合理意見。經(jīng)過民主參與確定的城市規(guī)劃反映了民意，政府部門按照聽證后的政策規(guī)定履行拆遷規(guī)劃和程序，可以減少拆遷爭議和矛盾。其次，使拆遷補(bǔ)償價(jià)格聽證制度成為保障民眾獲得公平合理補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵程序。讓民眾能夠在房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定中有充分的發(fā)言權(quán)，同時(shí)引入第三方房屋價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，邀請相關(guān)專家學(xué)者參與聽證會(huì)，增強(qiáng)房屋價(jià)格評估結(jié)果的可信度。最后，讓強(qiáng)制拆遷聽證制度成為保護(hù)居民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的有力保障。強(qiáng)制拆遷聽證制度應(yīng)當(dāng)促使拆遷管理部門、糾紛利益主體、人大代表等多方人員共同參與聽證會(huì)，聽證內(nèi)容應(yīng)該涉及強(qiáng)制拆遷的根據(jù)和流程、補(bǔ)償方式和價(jià)格、安置標(biāo)準(zhǔn)和地點(diǎn)等規(guī)定，避免盲目的違法強(qiáng)拆帶來的不良社會(huì)后果。

（四）完善政府與被拆遷戶的信息溝通與調(diào)節(jié)機(jī)制

建立拆遷信息交流平臺，使民眾在公開透明的信息環(huán)境下全面了解拆遷政策。在拆遷過程中，及時(shí)進(jìn)行信息公示，將拆遷工作流程以及房屋丈量數(shù)據(jù)、補(bǔ)償評估標(biāo)準(zhǔn)、房屋補(bǔ)償結(jié)果和依據(jù)向被拆遷人公布，做到拆遷政策與補(bǔ)償安置信息的公開，發(fā)揮民眾和媒體的監(jiān)督作用，接受被拆遷人的質(zhì)疑和詢問，通過權(quán)威信息的公開減少虛假信息的輿論壓力。 市公安局、檢察院、法院、紀(jì)檢等部門也應(yīng)對拆遷過程主動(dòng)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，及時(shí)通報(bào)政府拆遷中的不當(dāng)作為，發(fā)揮媒體的信息公布和監(jiān)督報(bào)道作用。建立完善的拆遷調(diào)節(jié)機(jī)制，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變在房屋拆遷過程中的角色，改變大政府、小社會(huì)的理念，要充分發(fā)揮社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)解決拆遷糾紛的作用。政府的主要職責(zé)是制定拆遷的政策法規(guī)、加大信息公開力度、完善拆遷糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制等，真正發(fā)揮政府在拆遷工作中的服務(wù)功能。

綜上所述，城市化背景下的拆遷工作存在多重困境，涉及拆遷人員、被拆遷戶、房地產(chǎn)開發(fā)商、立法部門與司法部門等多方主體，我們應(yīng)在了解拆遷困境背后的原因的基礎(chǔ)上，不斷完善拆遷法律法規(guī)、規(guī)范拆遷程序，強(qiáng)化政府依法保護(hù)被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的職能定位，繼續(xù)改進(jìn)拆遷補(bǔ)償機(jī)制和聽證制度，使我國城市化背景下的拆遷工作突破困境，促進(jìn)城市化的健康有序發(fā)展。

注釋：

溫志強(qiáng).城鎮(zhèn)化背景下基于利益視域的群體性突發(fā)事件預(yù)警管理研究.管理世界.2014（2）.170-171.

溫志強(qiáng).公共危機(jī)管理資源配置機(jī)制的構(gòu)建.經(jīng)濟(jì)管理.2011（7）.156-159.

劉德海、尹麗娟.基于情景分析的城市拆遷突發(fā)事件博弈均衡演化模型.管理評論.2012（5）.154-159.

溫志強(qiáng)、郝雅立.走在光譜兩端的中間：群體性事件預(yù)警的美學(xué)路徑——來自“棱柱型社會(huì)”的啟發(fā).領(lǐng)導(dǎo)科學(xué).2016（20）.4-6.

溫志強(qiáng).政府職能轉(zhuǎn)變視域下的突發(fā)事件應(yīng)急決策模式創(chuàng)新研究.管理世界.2016（5）.176-177.endprint