創(chuàng)新機(jī)制加快海外基建項目落地

摘 要：海外基建項目建設(shè)周期長、資金需求大，BOT是一種主要的項目運(yùn)作模式。本文以東南亞相關(guān)國家為重點研究對象，梳理海外基建項目在融資、運(yùn)營以及規(guī)避政府風(fēng)險方面遇到的困難和挑戰(zhàn)，并從建立健全多邊對話協(xié)調(diào)機(jī)制、提升中信保風(fēng)險覆蓋能力、鼓勵商業(yè)保險和銀行積極拓展海外業(yè)務(wù)、發(fā)展兼具包容性和創(chuàng)新性的多元融資渠道、推廣政府和社會資本合作以及強(qiáng)化法律手段完善境外投資權(quán)利救濟(jì)路徑等方面提出有效政策建議，不斷提升中國企業(yè)“走出去”能力。

關(guān)鍵詞：一帶一路 東南亞 基礎(chǔ)設(shè)施 融資 風(fēng)險

“一帶一路”戰(zhàn)略是國際合作的新平臺，也是我國對外開放的升級版。推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，重點是推動政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通。其中，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作，對促進(jìn)沿線國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性作用，是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域和現(xiàn)實載體。與國內(nèi)基建項目更傾向于BT模式不同，“一帶一路”沿線國家受制于財力、運(yùn)營經(jīng)驗不足等原因，往往傾向于BOT模式，項目建設(shè)運(yùn)營周期長（一般為30—40年），面對的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等風(fēng)險更大，建立分層、接續(xù)、有效的風(fēng)險覆蓋機(jī)制，對于促進(jìn)項目平穩(wěn)推進(jìn)和項目融資都具有重要意義，是海外基建項目能否成功的關(guān)鍵考量。

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平落后成為阻礙東南亞國家深度參與“一帶一路”建設(shè)和實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的最大瓶頸

東南亞地區(qū)是當(dāng)今世界最具發(fā)展活力和潛力的地區(qū)之一，也是“一帶一路”戰(zhàn)略主要覆蓋和優(yōu)先建設(shè)的重點國家聚集區(qū)域。但是，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地緣政治等因素影響，東南亞國家基礎(chǔ)設(shè)施水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高度不匹配，基礎(chǔ)設(shè)施落后已經(jīng)成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域一體化的關(guān)鍵，也成為加快推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的重要瓶頸。以柬埔寨為例，由于持續(xù)戰(zhàn)亂和缺乏維護(hù)，柬埔寨鐵路長期處于年久失修的荒廢狀態(tài)，全國僅有南北兩條鐵路線，均為單線米軌，其中南線去年才恢復(fù)客運(yùn)。同時，境內(nèi)無高速公路，公路密度僅為0.25，瀝青路面公路密度低至0.01。柬埔寨2016年人口互聯(lián)網(wǎng)使用率僅為1%左右，也就是100人當(dāng)中只有一個人可以使用互聯(lián)網(wǎng)。

總體來看，東南亞國家基礎(chǔ)設(shè)施水平和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之間的不匹配決定了其快速提升基建水平的巨大需求和動力，而這些發(fā)展中國家普遍財政實力較弱，政府財政收入難以滿足巨額的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求。據(jù)亞洲開發(fā)銀行估計，2017—2020年，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)年均投資約為7000億美元左右，總需求約為8萬億美元。高盛預(yù)測，屆時僅馬來西亞、泰國、印度尼西亞和菲律賓四國的基礎(chǔ)設(shè)施投資總需求就高達(dá)5千億美元。據(jù)匯豐銀行估計，2030年亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口將超過11萬億美元。

二、東南亞國家基礎(chǔ)設(shè)施項目落地的三個主要困難

（一）項目融資難：海外基建項目建設(shè)周期長、資金需求大，金融機(jī)構(gòu)普遍呈現(xiàn)“有心無力”的窘狀

海外基礎(chǔ)設(shè)施投資不同于一般的產(chǎn)業(yè)投資，基建項目資金需求量大，建設(shè)和運(yùn)營耗時長，并且大部分項目在建設(shè)之初就需要大量的最低限度資金作為保障。從項目開發(fā)實踐看，企業(yè)中標(biāo)東道國基建項目后，通常東道國會給予企業(yè)一段時間的項目融資期（一般是1年左右），企業(yè)需要尋找項目融資。對于大型的國有企業(yè)來說，融資可能還相對容易，自己投入總?cè)谫Y額10%—20%的資本金，其余可以依靠股本融資和債務(wù)融資解決，而且有可能申請到國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行的優(yōu)惠貸款。但這樣的項目往往是國家與國家之間的重點項目，比如柬埔寨的甘再水電站，兩國高層多次進(jìn)行協(xié)商，在多方擔(dān)保和政策支持下，這個項目成為目前我國海外基建項目的標(biāo)桿工程。但隨著海外基建項目的增多，實際上大多數(shù)項目主要還是在市場規(guī)則和法律約束的條件下自主推進(jìn)，這個過程中項目融資就顯得沒有那么簡單。集中表現(xiàn)在兩個方面：一是項目融資條件苛刻。從東道國金融機(jī)構(gòu)看，由于東南亞等地區(qū)財力有限、金融市場不發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)劂y行等金融機(jī)構(gòu)難以滿足大型基建項目融資。從國內(nèi)看，與我國制造業(yè)企業(yè)很早“走出去”不同，我國商業(yè)銀行“走出去”的步伐并沒有跟進(jìn)，對海外建設(shè)項目的風(fēng)險管理理念和手段都較為落后，也缺乏有效的海外保障支持機(jī)制，往往是“唯國有大企業(yè)”“唯政府擔(dān)?！?，企業(yè)投資海外的資產(chǎn)難以作為國內(nèi)商業(yè)銀行的抵押物，通常需要海外項目公司的國內(nèi)母公司提供擔(dān)?；蛘叩盅何?。對于民營企業(yè)來說，銀行等金融機(jī)構(gòu)更不會提供項目融資，通常還是傳統(tǒng)意義的抵押借貸或擔(dān)保借貸。二是項目融資成本高。盡管我國開發(fā)性金融和政策性金融對海外投資項目有一定的支持性貸款，但這類貸款資金規(guī)模小、審批程序多，一般企業(yè)難以獲得，以“兩優(yōu)”貸款（援外優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買方信貸）為例，2016年“優(yōu)貸”為300多億人民幣，而同年我國對外投資規(guī)模卻高達(dá)1800億美元左右。企業(yè)主要還是依靠銀行貸款，但相對于歐美日等發(fā)達(dá)國家1%-2%的低利率來說，目前大型國有企業(yè)中長期貸款利率普遍高于5%，民營企業(yè)貸款利率甚至高于10%。同時，由于海外投資風(fēng)險較大，銀行等金融機(jī)構(gòu)對貸款往往提出更高的風(fēng)險溢價，并要求企業(yè)融資必須匹配中信保多種保險條款，甚至要求企業(yè)提供額外的擔(dān)保條件，這些都會抬高企業(yè)的融資成本。以東亞電信集團(tuán)在柬埔寨的一個電信項目為例，企業(yè)資質(zhì)良好，且已獲得中信保的優(yōu)惠保險條件，但項目綜合融資成本依然高達(dá)12%左右。

（二）項目運(yùn)營難：海外基建項目運(yùn)營存在較大不確定性，缺乏覆蓋項目各類主體和全過程的風(fēng)險評估機(jī)制

海外基建的長期建設(shè)運(yùn)營是一個非常復(fù)雜的過程，涉及項目主體多，各類主體的風(fēng)險劃分也很復(fù)雜，包括進(jìn)度控制風(fēng)險、成本控制風(fēng)險、質(zhì)量管理風(fēng)險、合同管理風(fēng)險、安全管理風(fēng)險、組織管理風(fēng)險、項目建設(shè)風(fēng)險等等，以項目工期為例，不同于國內(nèi)工期一般越短越好，由于境外項目的工期在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中已經(jīng)約定，除特殊情況外，工期縮短或延長都屬違約。項目前期容易出現(xiàn)項目技術(shù)方案不合理、拆遷及環(huán)保投資概算取費(fèi)考慮不周、項目工程量少計及單價被低估等眾多疏漏，進(jìn)而帶來施工質(zhì)量、總投增加、完工風(fēng)險等不確定性；項目中后期也要防范由于項目收入減少、成本費(fèi)用增加、經(jīng)營效益下滑造成項目財務(wù)狀況惡化、無法償還借款本金和利息的情況，以及頻頻出現(xiàn)的設(shè)備維護(hù)風(fēng)險。以菲律賓馬尼拉長的北鐵項目為例，本來承建從馬尼拉北區(qū)的卡洛奧坎到北部城市克拉克全長80多公里的鐵路本不難，但是涉及到拆遷問題，項目投資方低估了拆遷家庭被迫離開原居住地對他們的影響，施工成本高升，工程難以推進(jìn)，菲律賓最高法院認(rèn)定該項目存在違規(guī)行為，單方面宣布合同作廢，給中方企業(yè)造成巨大損失。又例如某大型國企在柬埔寨的水電項目，由于前期勘探工作深度不夠，設(shè)計方案不得不進(jìn)行重大調(diào)整，壩址由下壩址改為上壩址、壩型由面板堆石壩改為混凝土重力壩，工程量和總投大大增加，項目投資在原可研概算的基礎(chǔ)上增加了50%，項目經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重受損。endprint

（三）政治風(fēng)險“防不勝防”：東道國投資環(huán)境較為復(fù)雜，政治風(fēng)險將對項目造成致命打擊

東道國政治風(fēng)險往往是海外基建項目面臨的最大風(fēng)險。東南亞國家政治體制結(jié)構(gòu)脆弱，黨派矛盾和紛爭較多，宗教、文化沖突不斷，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，工業(yè)基礎(chǔ)羸弱，再加上基礎(chǔ)設(shè)施投資本身的政治敏感性，一旦遭遇戰(zhàn)爭和內(nèi)亂風(fēng)險，國有化征收補(bǔ)償風(fēng)險，金融及匯率兌換風(fēng)險，東道國違約風(fēng)險，那么將對項目建設(shè)帶來巨大沖擊。例如，上世紀(jì)末東南亞金融危機(jī)對印尼火電項目造成的嚴(yán)重危機(jī)，當(dāng)時印尼盾對美元大幅貶值，許多火電項目原先簽署了以美元計價的購電協(xié)議，但項目運(yùn)行時，購電方無力按原定價格支付電費(fèi)，企業(yè)承受了巨額損失。又例如，被譽(yù)為中資公司走出國門典范的緬甸密松水電站，由于缺乏科學(xué)合理的政治風(fēng)險評估體系，低估了國際地緣政治博弈和歐美國家對緬甸當(dāng)局的影響，被國內(nèi)反對派作為的打擊執(zhí)政黨政治工具，項目開工一年多便擱置，成為詭譎多變的緬甸“民地武”沖突的犧牲品。近年來，我國中信保加大了對政治風(fēng)險的保障，覆蓋率可以達(dá)到95%，但一般企業(yè)獲得中信保的海外投資保險并不容易，尤其是民營企業(yè)，而中信保的商業(yè)風(fēng)險覆蓋條件更加苛刻，賠付比例僅60%左右。因此，在海外進(jìn)行投資，尤其是針對基建這樣長期性、復(fù)雜性的工程，要高度關(guān)注當(dāng)?shù)卣馁Y信度，特別是一些與我國仍存在爭端問題的國家，加強(qiáng)防范東道國違約的風(fēng)險。

三、優(yōu)化改革創(chuàng)新途徑，促進(jìn)東南亞國家基建項目落地

一是建立健全雙邊和多邊對話協(xié)調(diào)機(jī)制。由于海外基礎(chǔ)設(shè)施項目面臨的綜合風(fēng)險較大，又通常涉及當(dāng)?shù)卣?，許多不可轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險實際可通過與政府簽署相關(guān)協(xié)議進(jìn)行控制。未來應(yīng)進(jìn)一步完善與“一帶一路”沿線國家的雙邊多邊對話協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)我國與沿線國家在法律法規(guī)、會計準(zhǔn)則、貿(mào)易規(guī)則、投資準(zhǔn)入限制等方面的協(xié)調(diào)，取得雙邊或多邊合作諒解。同時，建立完善國別風(fēng)險評估體系，支持國內(nèi)外銀行聯(lián)合授信、擔(dān)?；フJ(rèn)等合作。進(jìn)一步完善重大國別風(fēng)險評估體系，及時向企業(yè)提示政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，提高金融合作的風(fēng)險預(yù)測和應(yīng)對能力。積極發(fā)揮本幣在“一帶一路”建設(shè)中的作用，大力發(fā)展人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS），建立人民幣清算合作框架。

二是提升中信保風(fēng)險覆蓋能力。作為國家惟一的政策性保險機(jī)構(gòu)，中信保應(yīng)繼續(xù)加大對“走出去”企業(yè)的支持，傾聽他們對信用保險的訴求，完善海外投資保險政策和具體操作指引，積極增加保險產(chǎn)品種類，提高商業(yè)保險的保障程度。在風(fēng)險可控情況下，擴(kuò)大風(fēng)險覆蓋范圍、降低保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、簡化審批流程、加快承保理賠速度，對重點項目和企業(yè)優(yōu)先提供全方位有效的海外投資保險支持，為“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更多保障。

三是鼓勵商業(yè)保險、銀行等金融機(jī)構(gòu)海外拓展。充分利用現(xiàn)有海外金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點資源和運(yùn)營經(jīng)驗，增強(qiáng)我國金融機(jī)構(gòu)對海外基建項目的投融資、擔(dān)保、保險、證券化等金融支持。積極開展“外保內(nèi)貸”、“內(nèi)保外貸”、“投貸結(jié)合”等多種業(yè)務(wù)，使企業(yè)可以更方便地利用國內(nèi)外資產(chǎn)融資，提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力。適當(dāng)提高金融機(jī)構(gòu)對海外投資項目的風(fēng)險容忍度，完善項目重要指標(biāo)評價機(jī)制，充分研究項目重要指標(biāo)評價及預(yù)測，識別潛在的各類風(fēng)險并通過協(xié)議進(jìn)行合理配置和規(guī)避，重點關(guān)注項目發(fā)起人實力及管理能力、技術(shù)水平、還款能力等以及利率和匯率風(fēng)險帶來的成本超支風(fēng)險，完善協(xié)議、合同等法律支撐體系。

四是發(fā)展兼具包容性和創(chuàng)新性的多元融資渠道。進(jìn)一步強(qiáng)化以亞投行和絲路基金為代表的新興多邊金融機(jī)構(gòu)對接“一帶一路”專項性的特點，以國際標(biāo)準(zhǔn)為“一帶一路”提供信貸、債券、股權(quán)投資、保險等多元化、創(chuàng)新性融資模式。鼓勵中資金融機(jī)構(gòu)在海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，提供“跟隨金融”、“貼身金融”等新型金融服務(wù)。不斷促進(jìn)資本市場聯(lián)通，撬動更多國際資金，逐漸減少海外基建項目對傳統(tǒng)銀行貸款的過度依賴。

五是推廣政府和社會資本合作。積極通過PPP、BOT、TOT等方式來提高項目運(yùn)營水平，盡量規(guī)避項目運(yùn)作的風(fēng)險。值得注意的是，B0T、TOT等法律關(guān)系相對復(fù)雜，企業(yè)要充分掌握投資東道國《BOT法》相關(guān)內(nèi)容，尤其是投資方的資格、擁有股份、投資領(lǐng)域、投資形式收益分配、融資等B0T立項各環(huán)節(jié)。同時，在與東道國政府簽訂BOT特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議時，政府須在特許經(jīng)營協(xié)議中注明特許經(jīng)營的權(quán)限、特許經(jīng)營的時間，許可證的有效性及可轉(zhuǎn)讓性，對外匯管理的相關(guān)承諾，稅收優(yōu)惠政策等，以及保障BOT項目建設(shè)、運(yùn)營順利實施的外在條件，盡量規(guī)避項目運(yùn)作的風(fēng)險。

六是強(qiáng)化法律手段，完善境外投資權(quán)利救濟(jì)路徑。以緬甸密松水電站為例，僅采用外交途徑和友好協(xié)商很難在短時間內(nèi)帶來任何富有成效的解決方案。當(dāng)遭遇東道國突兀武斷的擱置決定，面對中國企業(yè)蒙受的巨大損失，中國投資人完全可以依據(jù)投資合同、雙邊投資協(xié)定和多邊投資協(xié)議，啟動法律程序，追究東道國政府的違約行為和違反條約義務(wù)的法律責(zé)任。一方面，可以回避對國家間政治關(guān)系的影響，另一方面，通過法律手段解決爭端也會最終促進(jìn)緬甸國內(nèi)投資環(huán)境的改善。

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（譚璐，國家發(fā)展改革委國際合作中心助理研究員。）endprint