排污權(quán)交易制度中的政府責(zé)任

姜 瀟

排污權(quán)交易制度中的政府責(zé)任

姜 瀟

排污權(quán)交易制度牽涉的主體主要有包括政府環(huán)境保護相關(guān)部門在內(nèi)的國家公權(quán)力、包括國有企業(yè)和私有企業(yè)在內(nèi)的排污企業(yè)，及個人和社會團體，其中公權(quán)力機關(guān)占有舉足輕重的地位。排污權(quán)交易制度中政府的職責(zé)在于創(chuàng)設(shè)制度背景、規(guī)范違法責(zé)任、監(jiān)測排污信息。排污權(quán)交易制度運行需要多個部門協(xié)同合作：財政部門要加大環(huán)境財政監(jiān)管機制建設(shè)、環(huán)保部門要增加執(zhí)法力度、法律部門要建立排污許可監(jiān)管機制。

排污權(quán) 公權(quán)力 交易制度 政府職責(zé)

排污權(quán)交易制度牽涉的主體主要有包括政府環(huán)境保護相關(guān)部門在內(nèi)的國家公權(quán)力、包括國有企業(yè)和私有企業(yè)在內(nèi)的排污企業(yè)，及個人和社會團體。各類主體之間，權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不相同，因此，要分析法律關(guān)系，應(yīng)當從主體范圍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系入手。

一、排污權(quán)交易制度的法律關(guān)系

（一）排污權(quán)交易制度中的主體

為了方便法律關(guān)系的研究，上述排污權(quán)交易制度中的主體，可分為交易主體和參與主體兩大類。其中交易主體又可依據(jù)排污權(quán)交易的不同運行階段，分為一級市場交易主體和二級市場交易主體。一級市場并非真正的排污權(quán)交易市場，它是確認排污權(quán)的初始分配市場，故又稱排污權(quán)初始分配市場。在排污權(quán)交易的一級市場，亦即排污權(quán)的初始分配階段，交易主體由公共資源的所有者國家與排污企業(yè)共同構(gòu)成。國家將一定的環(huán)境資源容量，通過某種方式，按配額分配給需要排污的企業(yè)，而企業(yè)在花錢購買或者免費獲得配額后，以其他方式補償環(huán)境資源，從而完成交易過程。二級市場是真正的排污權(quán)交易市場，即排污權(quán)的買賣市場，主體參與市場活動的目的就是出售或購買作為交易標的排污權(quán)，各主體之間是平等的民事法律關(guān)系。在排污權(quán)交易的二級市場中，排污企業(yè)通過一定的排污權(quán)交易平臺，購買或出售排污權(quán)，以達到各自的利益目標。參與主體是除交易主體之外的利益相關(guān)者，主要包括政府環(huán)境保護主管部門和公眾兩大類，它們不直接參與排污權(quán)的交易活動，但對排污權(quán)的交易產(chǎn)生彌足輕重的影響。為方便討論，本文中作為排污主體的排污企業(yè)，特指排放量達到一定數(shù)額的企業(yè)，其他微量污染貢獻的企業(yè)、組織和個人，本文擬納入公眾之列，成為參與主體。

在成熟的排污權(quán)交易市場中，參與人的作用不可或缺。排污權(quán)交易的經(jīng)濟學(xué)支撐是制度經(jīng)濟學(xué)，其直接理論淵源是科斯定理，即利用市場機制，對環(huán)境容量這種稀缺資源進行最優(yōu)配置，而這種最優(yōu)配置，是被假定為建立在交易成本為零的基礎(chǔ)上的。然而實際上，排污權(quán)交易的一系列行為中，存在著大量成本，例如在排污權(quán)市場中一些組織提供信息的中介成本、交易雙方協(xié)議期間的談判成本等。

這些交易成本的大量存在，對交易主體買賣排污權(quán)會產(chǎn)生一定程度的消極作用。因此，僅僅依賴排污企業(yè)這種買賣主體，不足以構(gòu)建完善且活躍的排污權(quán)交易市場。應(yīng)當鼓勵多元主體參與排污權(quán)交易的市場行為，并盡量減少參與主體帶來的交易成本，為交易主體營造良好的排污權(quán)交易環(huán)境。

（二）排污權(quán)交易制度中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

排污權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利來源是行政許可，它天然具有公權(quán)力色彩；而排污權(quán)之所以得到法律的確認，是為了確保排污權(quán)交易的進行，從而解決人類生產(chǎn)生活與環(huán)境保護的沖突，其保護環(huán)境及提高人類生活福祉的價值目標具有明顯的公益性質(zhì)，因而排污權(quán)負有較多公法上的義務(wù)。

排污權(quán)作為準物權(quán)，其所作用的對象呈現(xiàn)出相對復(fù)雜的構(gòu)成。由排污權(quán)的一級市場、二級市場形態(tài)及主體多樣性可見，其所追求的價值目標具有層次性，實現(xiàn)這些目標需要若干權(quán)利的綜合運行。合理的制度應(yīng)該賦予其復(fù)合性的權(quán)利結(jié)構(gòu)，這是因為，首先，排污權(quán)的客體具有特殊性，環(huán)境容量負載于自然界的水體、土壤、大氣和森林等復(fù)合的自然資源之中，其客體具有復(fù)合性；其次，環(huán)境資源屬于公共物品，這令排污權(quán)交易同時關(guān)涉私益和公益的價值目標；其三，排污權(quán)的實現(xiàn)方式也具備復(fù)合性，一方面與其母權(quán)，即環(huán)境容量資源所有權(quán)共存，這使它在物權(quán)效力上不具有完整的排他性，但另方面排污權(quán)的行使要經(jīng)過有權(quán)機關(guān)的初始分配，這使其行使具有了一定的排他性；最后，排污權(quán)的取得需經(jīng)過公權(quán)力機關(guān)的許可，排污許可證為其初始權(quán)利來源。

在厘清排污權(quán)的權(quán)力來源和權(quán)利義務(wù)關(guān)系后，不難看出在排污權(quán)交易制度中，公權(quán)力機關(guān)占有舉足輕重的地位。一方面，公權(quán)力機關(guān)的賦權(quán)行為是排污權(quán)的權(quán)利來源，環(huán)境容量的配額分配和排污許可證的取得，是排污權(quán)主體進行排污權(quán)交易的保障；另一方面，企業(yè)獲取排污指標后，其排污行為依然會對自然環(huán)境產(chǎn)生負面影響，政府環(huán)境保護主管部門為了保護環(huán)境不受破壞，維護公共利益，應(yīng)當對排污企業(yè)行使監(jiān)督管理職權(quán)，甚至直接對其相關(guān)行為進行政策上的干預(yù)。反觀政府部門本身，為了避免行政權(quán)力擴張而形成權(quán)力尋租，阻礙排污權(quán)交易市場的順暢運行，公權(quán)力有義務(wù)接受監(jiān)管和制衡，以保障權(quán)力的透明。

二、排污權(quán)交易制度中的政府責(zé)任

（一）明確政府責(zé)任的必要性分析

對于排污權(quán)交易市場而言，排污權(quán)的價格應(yīng)該由市場決定，但排污權(quán)市場的交易秩序要由政府來制定和管理。

首先，排污權(quán)交易制度的宗旨就表明了它必然會受到公權(quán)力的影響。排污權(quán)交易的基本內(nèi)容是：在滿足社會公眾對環(huán)境質(zhì)量要求的前提下，確立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利在市場上進行交易，以此來進行污染物排放的總量控制。它的制度設(shè)計是為了控制污染物排放總量，進而實現(xiàn)給予公眾一個健康的環(huán)境的公益目的。在關(guān)乎公共利益的制度設(shè)計中，政府總是享有發(fā)言權(quán)。

其次，排污權(quán)交易市場的“市場”定位就彰顯了它必然會遇到市場失靈的難題，因而需要政府干預(yù)。市場并非十全十美，有一些問題市場也難以有效率地解決，因此會產(chǎn)生市場的失靈。例如，在面對非對稱信息時，信息占有的劣勢方難以根據(jù)自己占有的有限信息，做出自己最理想的選擇，這可能導(dǎo)致原本享有選擇權(quán)的劣勢方喪失選擇權(quán)，而市場也失去了自由選擇的特點，從而變得低效、失靈；又如，產(chǎn)生外部性時，利益或損害并非市場中進行交易的對象，因而難以被市場所控制；再如在面對既非競爭又非排他的公共產(chǎn)品時，市場也無法起到有效的激勵作用。在這些市場失靈的場景下，政府的介入和干涉顯得十分必要。

此外，排污權(quán)交易的權(quán)利來源是政府的許可，這一事實表明，排污權(quán)交易的運行需要政府的參與。如上所述，排污權(quán)交易的運行涉及一個龐大的系統(tǒng)。排污權(quán)交易的運作過程，主要包括確定產(chǎn)權(quán)——總量控制——許可證的初始分配（一級市場的建立）——排污權(quán)交易（二級市場的建立和運作）等環(huán)節(jié)。在一級市場建立之前，確定產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護、總量控制、排污權(quán)的初始分配、排污權(quán)的再分配，凡此種種，都需要政府來制定。

依據(jù)科斯定理建立環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)制度，并明晰排污權(quán)產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，在這之后最重要的工作則是建立排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護。只有政府制定強制性的環(huán)境執(zhí)行標準，才能從實際上給予排污權(quán)產(chǎn)權(quán)法律保護，從而使排污權(quán)交易機制發(fā)揮正常有效的作用。因此，政府具有維持和管理排污權(quán)市場交易秩序的能力（包括防止有關(guān)官員以權(quán)謀私），就成為排污權(quán)交易正常運轉(zhuǎn)的前提（西方經(jīng)濟學(xué)，厲以寧，手賬）。

（二）政府責(zé)任的劃分

政府監(jiān)管可以分為技術(shù)性監(jiān)管和制度性監(jiān)管。技術(shù)性監(jiān)管與排污行為關(guān)系密切，是對排污行為進行各個角度的監(jiān)管，具體可以分為排污總量監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，環(huán)境統(tǒng)計監(jiān)管，網(wǎng)上交易監(jiān)管；制度性監(jiān)管與排污權(quán)交易生長的制度背景緊密相關(guān)，是從行政、財政、法律等社會軟環(huán)境的多方面監(jiān)管，具體可以分為排污許可監(jiān)管，環(huán)境財政監(jiān)管，環(huán)境金融監(jiān)管，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。從上述多方位多角度的監(jiān)管行為可以看出，政府監(jiān)管責(zé)任主要集中于如下幾個方面：

（1）創(chuàng)設(shè)制度背景。如何推進排污權(quán)交易的市場建設(shè)？首先要創(chuàng)設(shè)適宜排污權(quán)交易市場發(fā)展的社會環(huán)境，其中最重要的即是制度環(huán)境。政府應(yīng)當協(xié)同各個相關(guān)部門，從環(huán)境保護、財政支持、法制建設(shè)幾個方面多管齊下，讓排污權(quán)交易市場的運行真正取得有益于公眾生活環(huán)境及自然生態(tài)的效果，讓參與交易的市場主體和交易過程享受到財政支持上的便利，讓排污權(quán)交易的過程獎懲明確，權(quán)責(zé)分明。

（2）監(jiān)測排污信息。在排污權(quán)交易中，政府是否有能力獲得必要的監(jiān)測數(shù)據(jù)，并依據(jù)其所掌握的排污數(shù)據(jù)信息公平、公正地對待參與排污權(quán)交易市場的每一個權(quán)利主體，直接影響著排污企業(yè)參與排污權(quán)交易的積極性。嚴密的監(jiān)測體系既能保證排污信息的精確性，也能增強企業(yè)參與排污權(quán)交易的意愿。

（3）規(guī)范違法責(zé)任。違法責(zé)任包括市場交易主體——排污企業(yè)——的責(zé)任劃分，也包括政府干預(yù)行為本身的責(zé)任劃分。由于排污權(quán)交易制度借助市場的形式，確能以更便捷有效的方式取得成果，因此身處一級市場的政府，為二級市場的搭建提供了很多便利。盡管如此，對于排污主體的違法行為依然應(yīng)當明確，并規(guī)范其制裁方式，使得突破環(huán)境容量標準進行排污的企業(yè)負擔(dān)有效的制裁。這樣，一可防止再次違法的發(fā)生，二可促使企業(yè)研發(fā)新的技術(shù)，以減少排污。而就政府自身的干預(yù)行為，在排污權(quán)交易這樣一個特殊的制度中，政府既是裁判員（規(guī)則制定者），又是運動員（參與主體），制定明確而公平的責(zé)任負擔(dān)方式更為重要。一方面要將政府干預(yù)限制在一定范圍內(nèi)，另方面當政府違背了自身的職責(zé)設(shè)定，它必須負擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、排污權(quán)交易制度中政府責(zé)任的實現(xiàn)

從排污權(quán)的法律性質(zhì)可以看出，排污權(quán)交易制度運行需要多個部門協(xié)同合作，為排污權(quán)市場創(chuàng)設(shè)制度背景。

（1）法律部門要建立排污許可監(jiān)管機制。完善的排污許可證制度，是排污權(quán)交易實現(xiàn)的前提和保障，亦是對排污權(quán)交易進行監(jiān)管的依據(jù)。要充分發(fā)揮排污許可證的監(jiān)管作用，一要完善相關(guān)的排污許可法律規(guī)范，明確總量控制制度和排污權(quán)交易制度的法律地位，明確排污權(quán)交易制度中交易主體和參與主體的權(quán)利和義務(wù)，確定權(quán)益運作方式。二要構(gòu)建一個包括政府、公眾和排污者在內(nèi)的全方位監(jiān)督機制，構(gòu)建多部門聯(lián)動機制，加強排污許可證管理手段的革新。建立通暢的監(jiān)督機制，需要完善信息公開制度和公眾參與制度，讓權(quán)力在陽光下運行，讓多方主體分擔(dān)監(jiān)督排污權(quán)交易的責(zé)任；明確環(huán)保部門及排污許可證持證者信息公開的義務(wù)及相應(yīng)的責(zé)任；建立有效的排污者自我實施機制，需要明確規(guī)定排污者自我檢測、自我報告和記錄維持的義務(wù)，并采取有效措施刺激排污者自我檢測、自我披露和糾正違反許可證的行為。三要增加排污者的違法成本，通過增加違法責(zé)任形式、加大處罰力度來強化排污者的法律責(zé)任。

（2）環(huán)保部門要增加執(zhí)法力度。在實踐中，一些排污企業(yè)將污染整治僅僅當作環(huán)保部門的工作責(zé)任，依賴環(huán)保部門出臺方案、實施驗收、核查等，自身怠于履行義務(wù)，消極等待環(huán)保部門指令，缺乏主體責(zé)任意識，這為環(huán)保執(zhí)法效率帶來了一定程度的滯礙。因此進一步強化排污者的主體責(zé)任，規(guī)定其應(yīng)當承擔(dān)的各項義務(wù)，強調(diào)其改正違法行為的及時性和實施整改措施的主動性能大大增加執(zhí)法效率。就環(huán)保部門本身而言，主管方可以根據(jù)許可證中的排放監(jiān)測、設(shè)施檢查等內(nèi)容進行跟蹤，如果設(shè)施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構(gòu)可以及時發(fā)現(xiàn)，并對違反許可證規(guī)定的行為進行糾正。根據(jù)違法行為的情況，可以追究違法企業(yè)的民事或刑事責(zé)任。民事執(zhí)法包括環(huán)保局采取的行政處罰、司法部門代表環(huán)保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。

（3）財政部門要加大環(huán)境財政監(jiān)管機制建設(shè)。排污權(quán)市場中的財政監(jiān)管主要包括對排污權(quán)的財政性收入的監(jiān)管和排污權(quán)制度實施的財政支出的監(jiān)管。盡量避免“財政收支錯配，事權(quán)財權(quán)錯配”等問題。破解該問題的關(guān)鍵是：理清排污權(quán)交易中心的性質(zhì)定位；加強對排污權(quán)初始定價機制、財政收入來源、財政收入分配、財政支出項目的監(jiān)管，建立“收與支對等”的監(jiān)管體系，遵循“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級權(quán)益”的原則，通過一系列保障機制，構(gòu)建并承擔(dān)主體責(zé)權(quán)一致、激勵相容的運行機制，從而確保財權(quán)和事權(quán)的對等和統(tǒng)一。

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（作者單位：甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院）

本文系“甘肅省循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心科研項目（NCELCS2016016）”的階段性成果之一。

姜瀟（1991-），女，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院研究生。