我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度建設(shè)研究
——基于社會(huì)學(xué)制度主義的分析視角

沈克印，呂萬剛

我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度建設(shè)研究
——基于社會(huì)學(xué)制度主義的分析視角

沈克印1，2，呂萬剛3

政府購(gòu)買公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)制度安排，逐漸拓展到公共體育服務(wù)領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)對(duì)于優(yōu)化體育資源配置、培育體育社會(huì)組織、提高政府工作效率等具有重要意義?；谏鐣?huì)學(xué)制度主義的分析視角，探討我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度建設(shè)問題，從規(guī)制性、規(guī)范性與文化—認(rèn)知三個(gè)層面，分析政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度性要素，針對(duì)法律制度需要完善、制度供給有待提高、政策執(zhí)行難以到位、評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制缺失、體育社會(huì)組織發(fā)展受限等問題，提出加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新、完善相關(guān)法律法規(guī)、明確政府購(gòu)買流程，健全評(píng)價(jià)與監(jiān)管制度、提升體育社會(huì)組織參與實(shí)力等策略。

公共體育服務(wù)；政府購(gòu)買；社會(huì)學(xué)制度主義；制度建設(shè)

制度分析拓寬了社會(huì)科學(xué)的研究對(duì)象，被政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等諸多研究領(lǐng)域所采用。社會(huì)學(xué)制度主義作為一個(gè)重要的新制度主義流派，具有特殊的制度分析范式，可以作為一種理論分析工具運(yùn)用到社會(huì)科學(xué)各個(gè)研究領(lǐng)域。如今，發(fā)端于英美國(guó)家的政府購(gòu)買公共服務(wù)逐漸成為一種世界性的制度安排，成為包括中國(guó)在內(nèi)諸多國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的重要途徑，并成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，很快拓展到公共體育服務(wù)領(lǐng)域之中。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的一種理念和方式，對(duì)于優(yōu)化體育資源配置、提高政府工作質(zhì)量和效率、培育體育社會(huì)組織等方面具有重要意義。運(yùn)用社會(huì)學(xué)制度主義的制度分析方法，研究當(dāng)代我國(guó)政府購(gòu)買公共體育的現(xiàn)實(shí)問題，不僅具有較強(qiáng)的理論生命力，還能取得良好的研究績(jī)效。為此，置于我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與體育治理的宏觀背景之下，基于社會(huì)學(xué)制度主義的分析視角，研究政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度要素與制度困境，并提出一些治理策略。

1 制度分析：對(duì)社會(huì)學(xué)制度主義的一種解讀

早在1984年，美國(guó)學(xué)者詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森發(fā)表了《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文，率先提出用“新制度主義”，復(fù)興了制度分析的作用，成為新制度主義的興起標(biāo)志，為深化制度研究空間奠定了基石[1]。此后，新制度主義作為一個(gè)理論流派得到了快速發(fā)展，收到眾多學(xué)者的廣泛關(guān)注，其演進(jìn)過程也被稱為西方政治科學(xué)的“第三次革命”。新制度主義是從組織環(huán)境的角度進(jìn)行分析，去解釋各種組織行為和組織現(xiàn)象，認(rèn)為組織是一個(gè)開放系統(tǒng)，組織架構(gòu)以及運(yùn)作多會(huì)受到制度環(huán)境的影響，強(qiáng)調(diào)對(duì)組織生存的制度環(huán)境進(jìn)行研究。與傳統(tǒng)的制度主義相比，新制度主義不僅重視正式制度，還關(guān)注非正式制度；不僅重視制度與行為關(guān)系，還探討制度的生存及演進(jìn)；不僅重視宏觀研究，還涉及到中觀乃至微觀領(lǐng)域。新制度主義是一種研究理論的統(tǒng)稱，學(xué)界也劃分為多種流派，其中以霍爾與泰勒的“三分法”最受認(rèn)可，也就是把新制度主義劃分理性選擇制度主義、歷史制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義[2]。

伴隨著韋伯的合法性理論、涂爾干的結(jié)構(gòu)理論等社會(huì)學(xué)組織理論的發(fā)展，社會(huì)學(xué)制度主義逐漸成為一個(gè)非常重要的新制度主義流派。社會(huì)學(xué)制度主義突出了社會(huì)文化對(duì)制度的影響，合法化、制度化等概念成為其分析的基本變量，側(cè)重于從更為廣泛的意義上來界定制度，甚至把文化本身也等同于制度，認(rèn)為制度既包括正式制度、規(guī)范，也包括各種認(rèn)知、道德和符號(hào)系統(tǒng)等方面，這是與理性選擇制度主義和歷史制度主義的主要區(qū)別之處。正如斯科特所說：“制度概括為是由物質(zhì)資源、符號(hào)性要素、社會(huì)活動(dòng)構(gòu)成的持久社會(huì)結(jié)構(gòu)，包括為規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知要素”。[3]可以看出，社會(huì)學(xué)制度主義不僅保留了不同程度的方法論整體主義色彩，還傾向于將偏好的形成理解為受到文化、規(guī)范、認(rèn)知、符號(hào)等因素影響的內(nèi)生性過程，強(qiáng)調(diào)制度對(duì)個(gè)體產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響，突出行動(dòng)者的身份角色對(duì)個(gè)體的塑造作用。[4]同時(shí)，社會(huì)學(xué)制度主義也強(qiáng)調(diào)制度化過程的影響與作用，認(rèn)為由于實(shí)踐理性機(jī)制的復(fù)雜性，新制度產(chǎn)生的必會(huì)受到其他制度的影響，而在這一連續(xù)且復(fù)雜的制度化過程中，制度環(huán)境或文化背景起到重要作用。

制度分析作為社會(huì)科學(xué)中的一種非常重要的研究方法，早被約翰·斯圖亞特·穆勒、亞當(dāng)·斯密等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家所運(yùn)用，后經(jīng)科斯、諾斯、威廉姆森、馬奇等人的拓展和演化，形成了新制度主義的制度分析范式。在解釋邏輯上，社會(huì)學(xué)制度主義的解釋邏輯屬于適宜性邏輯，認(rèn)為制度具有自主性，在集體互動(dòng)過程中，影響到集體或個(gè)體的行為方式。在研究范式上，社會(huì)學(xué)制度主義與新制度主義的其它兩個(gè)流派在制度分析上有所區(qū)別。社會(huì)學(xué)制度分析主要側(cè)重在組織層面，不僅從制度視角，還從文化視角進(jìn)行分析，體現(xiàn)出“背景驅(qū)動(dòng)型”研究范式，研究目的重在制度構(gòu)建。在制度分類上，社會(huì)學(xué)制度主義從強(qiáng)制性制度(法律規(guī)章類)、約束性制度(社會(huì)規(guī)范類)和模仿性制度(文化認(rèn)知類)三個(gè)層面來定義制度的，打破了制度與文化之間的障礙，體現(xiàn)出制度符合社會(huì)所認(rèn)可的文化特性。社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為，在完善的的制度系統(tǒng)中，規(guī)范性要素、規(guī)制性要素、文化—認(rèn)知要素是基礎(chǔ)要素，三者相互作用并促進(jìn)組織穩(wěn)定運(yùn)行。[5]社會(huì)學(xué)制度主義實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)制度主義的批判和超越，其獨(dú)特的制度分析范式，具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和解釋力，可以用來分析當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中的制度要素及制度困境，從而利于制度建設(shè)。

2 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度要素

2.1 規(guī)制性要素

規(guī)制性要素主要包括法律、法規(guī)、政策和條例，具有強(qiáng)制性特征，在購(gòu)買公共體育服務(wù)過程中，政府通過強(qiáng)制性機(jī)制來調(diào)節(jié)或制約購(gòu)買行為和運(yùn)作。在國(guó)家法律層面，與政府購(gòu)買公共服務(wù)直接相關(guān)的法律是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)。《政府采購(gòu)法》明確政府采購(gòu)的主體、對(duì)象、原則、方式及采購(gòu)范圍等，購(gòu)買的內(nèi)容包括了貨物、工程和服務(wù)。為了促使政府采購(gòu)更為規(guī)范化和法制化，更好地助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，根據(jù)《采購(gòu)法》，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)于2015年1月30日簽署國(guó)務(wù)院令，公布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，該條例對(duì)構(gòu)建政府采購(gòu)法律制度體系起著極為重要的作用，提升了政府采購(gòu)工作的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化。為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》制定了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，并于2012年2月1日起施行。按照《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)也屬于政府采購(gòu)的一部分，也就是說政府購(gòu)買公共體育服務(wù)有法可依。2013年9月26日國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度。為加快推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革，財(cái)政部制定了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》，并于2015年1月1日起開始實(shí)施。同時(shí)，許多省份相繼出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作的政策文件，進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。另外，1995年頒布的《中華人民共和國(guó)體育法》是新中國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的一座里程碑，不僅標(biāo)志著體育工作步入依法行政、以法治體的階段，同時(shí)也彌補(bǔ)國(guó)家立法的一項(xiàng)空白。該法明確指出，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)、體育基本建設(shè)資金列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算和基本建設(shè)投資計(jì)劃，并隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加對(duì)體育事業(yè)的投入[6]。

2.2 規(guī)范性要素

規(guī)范性要素主要包括價(jià)值觀和行為規(guī)范，通過期望約束、價(jià)值目標(biāo)、行為規(guī)則、道德規(guī)范、團(tuán)體章程等將各種規(guī)范內(nèi)化到行動(dòng)之中，其擴(kuò)散機(jī)制為規(guī)范性機(jī)制，合法性基礎(chǔ)為道德支配。社會(huì)學(xué)制度主義更為看重規(guī)范性要素，認(rèn)為制度是社會(huì)生活提供道德框架的的準(zhǔn)則結(jié)構(gòu)[7]?；谏鐣?huì)學(xué)制度主義的分析看來，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的規(guī)范性要素主要表現(xiàn)為政府購(gòu)買的價(jià)值取向、社會(huì)期望、購(gòu)買流程、購(gòu)買原則、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，良性的規(guī)范性要素為政府購(gòu)買公共體育服務(wù)提供了一個(gè)健康的制度環(huán)境和條件。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的價(jià)值觀不僅表現(xiàn)為價(jià)值追求和價(jià)值取向，也表現(xiàn)為評(píng)價(jià)購(gòu)買的價(jià)值準(zhǔn)則和尺度。在現(xiàn)代社會(huì)，政府作為人民權(quán)利的代表，為人民群眾提供公共體育服務(wù)是其應(yīng)盡的本職，需要盡可能地提高公共體育服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，滿足人民群眾的最基本的體育需求。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，必須汲取國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)制度化建設(shè)，促使購(gòu)買服務(wù)流程更加科學(xué)和規(guī)范。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的行為規(guī)范是依據(jù)我國(guó)體育事業(yè)基本現(xiàn)狀、人民群眾體育需求、社會(huì)組織期望、購(gòu)買參與者的價(jià)值判斷等基礎(chǔ)上形成的，具有約束、引導(dǎo)和規(guī)范作用。譬如：《政府采購(gòu)法》中的第三條所規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則?！盵8]為了積極有序推進(jìn)和規(guī)范政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》，除了對(duì)購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制等進(jìn)行了說明，還詳細(xì)地闡述了監(jiān)管機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)通過建立“黑名單”和“信用檔案”等方式，完善行政、審計(jì)、社會(huì)、輿論等監(jiān)督制度。

2.3 文化—認(rèn)知要素

文化—認(rèn)知要素位于制度最深層次，通過模仿性機(jī)制在社會(huì)互動(dòng)中建構(gòu)社會(huì)實(shí)在，包括共同的信念、認(rèn)知、符號(hào)系統(tǒng)、意義框架及道德模板等[9]。社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為文化本身也是一種制度，是特定符合、道德模塊及認(rèn)知腳本的集合，通過整合消極或積極的文化，形成組織文化來影響個(gè)人的偏好選擇和價(jià)值選擇，從而影響組織的實(shí)踐活動(dòng)?；谏鐣?huì)學(xué)制度主義所認(rèn)為的文化—認(rèn)知要素，人的價(jià)值觀會(huì)對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)產(chǎn)生影響，因?yàn)檫\(yùn)行過程還是人與人的交易，通過共同的信念和理解，得到認(rèn)可的文化支持[10]。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中所參與的個(gè)人不是單向度的人，不是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下的靜態(tài)地做出選擇的個(gè)體，所涉及的體育社會(huì)組織也不能脫離人價(jià)值而存在，制度和人是互動(dòng)的，都處于動(dòng)態(tài)的文化環(huán)境之中。政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府是推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革的關(guān)鍵，關(guān)系到我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到體育強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。目前，政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)，已經(jīng)成為一種制度安排和治理工具，而體育社會(huì)組織在提供公共體育服務(wù)、促進(jìn)體育治理創(chuàng)新等方面必然更加富有動(dòng)力，這也為建立政府與體育社會(huì)組織之間的新型伙伴關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》，要積極有序推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作，到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)體系[11]。

3 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度困境

3.1 法律制度需要完善，制度供給有待提高

隨著《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》等法律法規(guī)文件的出臺(tái)和實(shí)施，為購(gòu)買公共體育服務(wù)確定了基本的制度框架，但在實(shí)踐中仍處于探索階段，存在較多缺漏，相關(guān)的制度供給仍待提高。從購(gòu)買的主體范圍來看，《政府采購(gòu)法》認(rèn)為政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的主體包括各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，而《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》是將主體范圍劃定為各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理的事業(yè)單位，以及黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，這就縮小了政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的主體范圍[12]。從承接主體來看，盡管《政府采購(gòu)法》和《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》都對(duì)規(guī)定了購(gòu)買服務(wù)的承接主體資格，但過于原則和標(biāo)準(zhǔn)過高，不利于一些非營(yíng)利體育組織的參與。在體育領(lǐng)域，沒有專門的法律涉及政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，在地方政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中，也缺乏相應(yīng)的地方法規(guī)?！吨腥A人民共和國(guó)體育法》《全民健身計(jì)劃綱要》《全民健身計(jì)劃(2011-2015年)》以及《全民健身?xiàng)l例》等法律法規(guī)雖然在宏觀層面給予了指導(dǎo)，但沒有針對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的內(nèi)容、模式、流程、定價(jià)、監(jiān)督、評(píng)估等方面進(jìn)行更為詳細(xì)的說明。可見，我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)仍然還是處于初步階段，法律規(guī)章制度不健全在所難免，雖然部分省份和城市或地區(qū)制定購(gòu)買公共服務(wù)管理辦法，但是沒有專門的法律法規(guī)來解決購(gòu)買公共體育服務(wù)的范圍、程序、資金保障、爭(zhēng)議糾紛等問題，對(duì)于參與政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的體育社會(huì)組織的法律地位、承接權(quán)力、稅收政策優(yōu)惠等政策還不明確。

3.2 制度設(shè)計(jì)不夠標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行難以到位

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)作為一種制度安排，制度設(shè)計(jì)是否標(biāo)準(zhǔn)，直接影響到政策執(zhí)行是否到位。隨著全國(guó)眾多城市和地區(qū)陸續(xù)展開政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的探索實(shí)踐，其購(gòu)買內(nèi)容和范圍逐漸擴(kuò)大，各地也相繼出臺(tái)相關(guān)文件。譬如：江蘇省政府頒布的《江蘇省本級(jí)向社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)暫行辦法》、江蘇常州市政府出臺(tái)的《關(guān)于購(gòu)買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法(暫行)》、江蘇南通市政府出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)體育社團(tuán)積極承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)施意見》《購(gòu)買體育社團(tuán)服務(wù)項(xiàng)目管理辦法》、《購(gòu)買體育社團(tuán)公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估辦法》等一系列規(guī)范性文件。2015年上海市加大對(duì)文化體育領(lǐng)域公共服務(wù)購(gòu)買力度，出臺(tái)了《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購(gòu)買服務(wù)制度的實(shí)施意見》。這些政策文件為政府購(gòu)買公共體育服務(wù)提供了有力的制度保障?？梢?，有些省份和城市或地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)政策，但絕大多數(shù)僅涉及綱領(lǐng)性的制度設(shè)計(jì)和購(gòu)買服務(wù)目錄，還沒有制定出比較細(xì)化的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，更沒有專門的監(jiān)管與評(píng)價(jià)制度。政府購(gòu)買的公共體育服務(wù)與政府采購(gòu)機(jī)器設(shè)備等實(shí)物相比，性質(zhì)上差異很大，因此，在招標(biāo)投標(biāo)、服務(wù)定價(jià)、財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)政給付、過程管理、績(jī)效評(píng)估等方面很難進(jìn)行量化，這就造成購(gòu)買隨意性較大，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政策難以落實(shí)等問題?？傊?，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)在我國(guó)尚處在起步發(fā)展階段，相應(yīng)的政策法規(guī)不完善，政策執(zhí)行難到位。

3.3 購(gòu)買操作不規(guī)范，評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制缺失

政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)，也就是要確立政府與體育社會(huì)組織之間的委托——代理關(guān)系，政府成為授權(quán)者和監(jiān)管者，規(guī)范政府購(gòu)買操作是建設(shè)廉潔政府和法治政府的必然要求。我國(guó)各級(jí)政府試圖通過購(gòu)買公共體育服務(wù)這種方式，整合社會(huì)各類體育資源，推動(dòng)公共體育服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化，提高資金使用效率和公共體育服務(wù)質(zhì)量，但在實(shí)際購(gòu)買操作中非常不規(guī)范，績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)督管理機(jī)制缺失[13]。從主管部門行為上來講，主管部門對(duì)所要購(gòu)買的公共體育服務(wù)界定不清，個(gè)人干涉投招標(biāo)結(jié)果，沒有簽到合同或不注重合同管理。各地政府所指定的購(gòu)買公共體育服務(wù)的目錄相差很大，購(gòu)買的范圍界定不清晰，項(xiàng)目的選擇也太隨意，有的地方政府根本就沒有出臺(tái)專門的公共體育服務(wù)購(gòu)買目錄，或者是出臺(tái)的購(gòu)買目錄中還沒有涉及到公共體育服務(wù)。從購(gòu)買方式來講，盡管政府購(gòu)買公共體育服務(wù)有競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和形式購(gòu)買三種模式，但在實(shí)踐中，主要是采用形式性購(gòu)買，這就缺乏競(jìng)爭(zhēng)，不利于對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，極易產(chǎn)生政府“尋租”形象。 從購(gòu)買程序上來講，由于公共體育服務(wù)是一種特殊的購(gòu)買對(duì)象，購(gòu)買者和使用者分離，數(shù)量和要求也難以確定，再加上購(gòu)買信息不夠透明，這些都在一定程度上造成了購(gòu)買程序的不規(guī)范。在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，從全國(guó)來看，絕大多數(shù)地方政府并未出臺(tái)購(gòu)買公共體育服務(wù)的評(píng)價(jià)制度，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也尚未建立。在監(jiān)督機(jī)制方面，針對(duì)體育社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的監(jiān)督方式和監(jiān)督主體單一，無法有效地對(duì)購(gòu)買價(jià)格、資金使用、服務(wù)水平等進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管，這就需要盡快構(gòu)建多元主體參與的互動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。

3.4 供給體制有待改革，社會(huì)組織發(fā)展受限

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本改變，體育領(lǐng)域內(nèi)的資源配置方式也發(fā)生了很大改變，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)已成為當(dāng)代體育體制改革與發(fā)展的主要趨勢(shì)，特別是中共中央作出了“政企分開”和“政社分開”的重大決策之后，政府所承擔(dān)的公共體育服務(wù)職能會(huì)逐步通過購(gòu)買形式向體育社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。多元治理背景下，政府不是唯一的公共體育服務(wù)提供者，公共體育服務(wù)供給方式由原先政府單一供給向多元化方式轉(zhuǎn)變。但在實(shí)際操作過程中，某些地方政府行政部門仍對(duì)固有的體育管理權(quán)利不愿下放，不愿意把公共體育服務(wù)這項(xiàng)職能交給體育社會(huì)組織來承接，擔(dān)心體育社會(huì)組織無法提供高質(zhì)量的服務(wù)，害怕毀壞政府形象。另外，政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移缺乏配套的法律規(guī)章制度約束，使轉(zhuǎn)移處于一個(gè)無法可依狀態(tài)[14]。體育社會(huì)組織作為社會(huì)組織的重要組成部分，對(duì)于承接政府職能、提高政府供給公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效率、滿足人民群眾的體育需求都具有重要意義。目前，政府購(gòu)買公共服務(wù)多集中在養(yǎng)老、文化、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)方興未艾，多數(shù)的體育社會(huì)組織仍未得到政府購(gòu)買服務(wù)，大部分草根體育組織存在“登記難”“生存難”“承接難”“發(fā)展難”等問題。我國(guó)的體育社會(huì)組織總體上仍處發(fā)育階段，其內(nèi)部機(jī)制和外部發(fā)展環(huán)境需要進(jìn)一步提高。我國(guó)盡管也出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)政策，但需要進(jìn)一步修改和完善，特別要改變由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位形成的“雙重管理”制度。

4 構(gòu)建政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度的路徑選擇

4.1 加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新，界定服務(wù)政府的職責(zé)與范圍

在我國(guó)“強(qiáng)政府”和“弱社會(huì)”情景之下，體育管理體制的行政化特征突出，政府對(duì)體育資源配置擁有壟斷性的權(quán)力。由于政府的缺位、越位或不到位，再加上政府與社會(huì)爭(zhēng)利的問題比較突出，這就制約著公共體育服務(wù)供給。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)，確定了“市場(chǎng)起決定作用”“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”等新時(shí)期深化改革的基本內(nèi)容和方向，為中國(guó)體育治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了可靠的指導(dǎo)思想。中國(guó)特色社會(huì)主義的體育治理模式是政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者形成一種共生與互補(bǔ)的整體性制度結(jié)構(gòu)模式，即多中心治理模式。加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。首先，在理念上，政府管理理念創(chuàng)新一定要由“政府本位、權(quán)力本位、官本位”向“社會(huì)本位、權(quán)利本位、民本位”轉(zhuǎn)變。在政府層面上，要形成體育制度體系、體育法治體系、公共體育服務(wù)體系相統(tǒng)一的政府治理模式。其次，在管理方式上，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共體育管理，通過政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，來提高供給效率，構(gòu)建一個(gè)公開與透明、高效與法治的民生型和服務(wù)型政府。再次，打造有為政府，強(qiáng)化在公共體育服務(wù)供給中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)[15]。政府在公共體育服務(wù)供給中要體現(xiàn)服務(wù)意識(shí)，承擔(dān)好服務(wù)職能，通過實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)契約化，從供給主體向體育社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，建立“小政府，大社會(huì)”的組織形態(tài)。最后，發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步培養(yǎng)體育社會(huì)組織?！靶≌?，大社會(huì)”這種組織形態(tài)的構(gòu)建，離不開政府作用，體育社會(huì)組織需要政府在產(chǎn)權(quán)、經(jīng)費(fèi)、編制、社保和人員等方面給予政策支持。

4.2 完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范公共體育服務(wù)購(gòu)買行為

《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》是我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的直接相關(guān)的法律，但是這兩個(gè)法律文件在有些條款設(shè)計(jì)上存在一些紕漏。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》等法規(guī)文件盡管對(duì)以上進(jìn)行了補(bǔ)充和解釋，但是由于各省或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和體育發(fā)展現(xiàn)狀不盡相同，政策落實(shí)時(shí)無法與地方政府的實(shí)際狀況相結(jié)合，這就造成了各個(gè)地方政府在購(gòu)買公共體育服務(wù)的時(shí)候，只能依靠出臺(tái)的地方性法規(guī)來進(jìn)行。在這種情況下，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)行為就會(huì)出現(xiàn)隨意性，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，浪費(fèi)體育資源。《政府采購(gòu)法》的修改已迫在眉睫，需要明確界定購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。[16]地方政府也要盡快出臺(tái)《政府購(gòu)買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄》，對(duì)公共體育服務(wù)的購(gòu)買范圍進(jìn)行詳細(xì)說明。地方政府也應(yīng)盡快出臺(tái)購(gòu)買公共體育服務(wù)的實(shí)施意見和配套制度，建立完善的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)法律體系。同時(shí)建議制定《社會(huì)組織管理法》，明確體育社會(huì)組織的法律地位，對(duì)體育社會(huì)組織準(zhǔn)入資質(zhì)、服務(wù)準(zhǔn)則、經(jīng)費(fèi)來源等問題進(jìn)行詳細(xì)說明，為體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供法律保障。同時(shí)，在《憲法》的基礎(chǔ)上不斷完善《中華人民共和國(guó)體育法》，建立權(quán)威性規(guī)范性的法規(guī)體系，要明確各級(jí)各類組織的公共體育服務(wù)職能和界限，依靠法律制度的約束力來行使職能。要整合現(xiàn)有法規(guī)，提升法規(guī)層次，可以通過公共服務(wù)責(zé)任法和地方分權(quán)法等形式，嚴(yán)格界定公共體育服務(wù)中各級(jí)政府部門的法律責(zé)任[17]。

4.3 明確政府購(gòu)買流程，建立和完善評(píng)價(jià)和監(jiān)管制度

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，首先要通過調(diào)查，了解社會(huì)公共需要什么樣的公共體育服務(wù)，政府要明確購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目，明白“買什么”；其次，需要根據(jù)各個(gè)地方政府的財(cái)政狀況和當(dāng)?shù)氐捏w育社會(huì)組織發(fā)展水平，確定“向誰買”；再次，選擇實(shí)施購(gòu)買公共體育服務(wù)的程序，選擇“如何買”；最后，需要對(duì)所購(gòu)買的公共體育服務(wù)的進(jìn)行評(píng)價(jià)，了解政府、社會(huì)組織、人民群眾等各個(gè)利益相關(guān)者是否滿意，即了解“效果怎樣”。在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中，要規(guī)范政府購(gòu)買公共體育服務(wù)行為，可以從以下幾個(gè)方面考慮。第一，構(gòu)建陽光政府，建立購(gòu)買公共體育服務(wù)的信息公開制度。通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等渠道對(duì)社會(huì)公告，讓社會(huì)公眾或社會(huì)組織知道購(gòu)買目錄、購(gòu)買價(jià)格、體育社會(huì)組織遴選、購(gòu)買及中標(biāo)程序、資金預(yù)算、滿意度等信息。政府要加大宣傳和調(diào)查力度，力爭(zhēng)讓社會(huì)公眾參與其中，為人民群眾提供真正所需要的公共體育服務(wù)。第二，加強(qiáng)購(gòu)買公共體育服務(wù)的合同管理。政府與體育社會(huì)組織或供應(yīng)商簽定合同，不僅作為政府財(cái)政預(yù)算和實(shí)施管理的依據(jù)，也是與體育社會(huì)組織或供應(yīng)商進(jìn)行收費(fèi)的憑證。加強(qiáng)合同管理，可根據(jù)公共體育服務(wù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，選擇靈活多樣的購(gòu)買合同類型，規(guī)范合同的簽訂，不能隨意更改。第三，出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。政府作為購(gòu)買方，向市場(chǎng)或社會(huì)組織購(gòu)買后，仍要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，要對(duì)承接主體服務(wù)和財(cái)政資金等績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。第四，建立健全監(jiān)管體系。為確保政府購(gòu)買公共體育服務(wù)更加公平、公正、高效，需要建立健全社會(huì)監(jiān)督與政府內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。要增強(qiáng)政府官員的責(zé)任心，杜絕出現(xiàn)政府“尋租”現(xiàn)象，建立科學(xué)的問責(zé)制度。引入第三方專業(yè)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或建立專家監(jiān)督機(jī)制，也可以組成由消費(fèi)者、提供者、購(gòu)買者共同組成的內(nèi)部互動(dòng)監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

4.4 建立信任文化機(jī)制，提升體育社會(huì)組織參與實(shí)力

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出：“要轉(zhuǎn)變政府職能，培育扶持和依法管理社會(huì)組織，支持和引導(dǎo)其參與社會(huì)管理和服務(wù)”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》，特別強(qiáng)調(diào)，要把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和中介組織?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買[18]?！?015年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》指出，要積極有序推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作。體育社會(huì)組織參與政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，利于在公共體育服務(wù)供給和消費(fèi)過程中建構(gòu)起基于市場(chǎng)規(guī)則理性的契約和責(zé)任關(guān)系，從而置換了作為公共體育服務(wù)出資者和供給者的政府與作為生產(chǎn)者的社會(huì)力量之間的政治權(quán)力關(guān)系，建構(gòu)起理性的社會(huì)信用和法定責(zé)任制度[19]。從文化的視野來看，政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)也是一種文化行動(dòng)，通過購(gòu)買這種形式的文化行動(dòng)，培養(yǎng)公共理性與建立信任文化，體現(xiàn)出社會(huì)公益心、慈善和利他精神。政府是公共體育服務(wù)的最終責(zé)任承擔(dān)者，體育行政部門應(yīng)該整合現(xiàn)有法規(guī)，出臺(tái)較為細(xì)致的法律制度，理清各級(jí)政府與體育社團(tuán)之間的法律責(zé)任，保證體育社團(tuán)的獨(dú)立性和自主性[20]。體育社會(huì)組織有著政府和市場(chǎng)所不具有的社會(huì)管理功能，政府可以充分發(fā)揮體育社會(huì)組織這種獨(dú)特作用，為社會(huì)提供更多的公共體育服務(wù)產(chǎn)品[21]。政府與體育社會(huì)組織都應(yīng)樹立官民合作共治理念，通過財(cái)政稅收上的落實(shí)優(yōu)惠政策、建立體育社會(huì)組織的社會(huì)保障制度等多種方法和渠道來扶持體育社會(huì)組織，從而提升體育社會(huì)組織的承接能力。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功做法，完善體育社團(tuán)的審批登記制度，降低體育社會(huì)組織的登記門檻，加強(qiáng)對(duì)體育社會(huì)組織的有效監(jiān)督。

5 結(jié)束語

發(fā)端于英美國(guó)家的政府購(gòu)買公共服務(wù)逐漸成為一種世界性的制度安排，成為包括中國(guó)在內(nèi)諸多國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的重要途徑。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的一種理念和方式，利于優(yōu)化體育資源配置、提高政府工作質(zhì)量和效率和培育體育社會(huì)組織，有助于發(fā)展社會(huì)體育事業(yè)和促進(jìn)社會(huì)和諧。政府要充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置的作用，遵守公平、公正、公開的原則，形成公平競(jìng)爭(zhēng)氛圍，接受公平的規(guī)則約束，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。政府作為公共體育服務(wù)的提供者，與體育社會(huì)組織應(yīng)該是一種平等、自愿、互利的契約關(guān)系，而不是行政管理關(guān)系，政府只有增強(qiáng)對(duì)體育社會(huì)組織的信任和認(rèn)同，與體育社會(huì)組織形成合力，才能實(shí)現(xiàn)體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化。

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(編輯 任丹)

Research on the System Construction of Chinese Government Purchase of Public Sports Services──Base on the Analysis Perspective of Sociological Institutionalism

SHEN Keyin1，2, LV Wangang3

Government purchase of public services is a system arrangement to change government function, and has gradually expanded to the field of public sports services. Practices at home and abroad have proved that government purchase of public sports services is significant to optimize allocation of sports resources, cultivate sports social organizations and improve government’s efficiency of operations. Base on the analysis perspective of sociological institutionalism, the paper discusses the system construction of Chinese government purchase of public sports services by analyzing the institutional factors influencing government purchase of public sports services from the 3 aspects of regulation, standardization and culture-cognition, and puts forward the strategies of strengthening government management innovation, perfecting relevant laws and regulations, clarifying the process of government purchase, improving the system of evaluation and supervision, and improving the ability of sports social organizations to participate to tackle the existing problems including imperfect legal system, shortage of institutional supply, unthorough implementation of policy, lack of evaluation and supervision mechanism, limited development of social organization.

publicsportsservices；governmentpurchase；sociologicalinstitutionalism;systemconstruction

G80-053 Document code：A Article ID：1001-9154(2017)01-0037-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府職能轉(zhuǎn)變視角下我國(guó)體育社會(huì)組織建設(shè)研究”(15ATY003)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中國(guó)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的制度保障機(jī)制研究”(14CTY010)；武漢體育學(xué)院“互聯(lián)網(wǎng)+體育”學(xué)科群資助項(xiàng)目。

沈克印，博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：體育人文社會(huì)學(xué)，E-mail:shenkeyin001@126.com

1.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學(xué) 博士后流動(dòng)站，湖北 武漢 430079；3.武漢體育學(xué)院 院辦公室，湖北 武漢 430079 1. School of Economics & Management, Wuhan Sports University, Wuhan Hubei 430079; 2. Post-doctoral Research Station, Central China Normal University, Wuhan Hubei 430079;3. Wuhan Sports University, School Office, Wuhan Hubei 430079

2016-08-21

2016-11-18

G80-053

A

1001-9154(2017)01-0037-07