鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題與對(duì)策

郁萬(wàn)青

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家行政權(quán)力的終端，是聯(lián)系服務(wù)群眾的最后一公里，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，對(duì)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。2017年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，通過(guò)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提高服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必要要求，也是黨的執(zhí)政目的所在。但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論研究的不足，服務(wù)理念的缺失以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不明確、管理體制不順、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配、人才隊(duì)伍不合理等制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的發(fā)揮。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高服務(wù)能力提出了一些對(duì)策建議，希望能夠?qū)Ξ?dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的建設(shè)提供一些借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能轉(zhuǎn)變；財(cái)權(quán)與事權(quán)

一、 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題

（一）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的理論及理念認(rèn)識(shí)不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家權(quán)力的末端，是承接所有任務(wù)的終端，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的理論研究是指導(dǎo)實(shí)踐工作的重要依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)的理論學(xué)術(shù)界關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究層出不窮，但是大多集中在頂層設(shè)計(jì)層面，以中央及省級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變研究較多，而且研究成果高度抽象，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)該管什么，怎么管，卻存在著明顯的理論不足。由于各級(jí)政府所擁有的權(quán)限、資源不一樣，適合于高層級(jí)政府的職能在基層政府往往難以落實(shí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)理念還不到位。服務(wù)理念的確立，需要問(wèn)計(jì)于民，問(wèn)需于民。中國(guó)傳統(tǒng)的管理理念是管控思維，通過(guò)自上而下的組織、控制實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的動(dòng)員，命令性指導(dǎo)，對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，在這種理念下，“官”在“民”先，群眾是作為政府的管理對(duì)象而存在的。而隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、利益格局的調(diào)整、群眾觀念的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的命令型、控制型的管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展的需要，服務(wù)型政府的建立可以說(shuō)是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)“民本思維”，“民”先“官”后，以改善民生為重點(diǎn)，群眾是作為最終的服務(wù)對(duì)象，政府的施政的落腳點(diǎn)是要以群眾的滿意為落腳點(diǎn)的。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不明確，公共服務(wù)職能不突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)，主要精力仍然放在招商引資、信訪維穩(wěn)、征地拆遷等事項(xiàng)上，公共服務(wù)沒(méi)有成為工作的重點(diǎn)。由于教育、衛(wèi)生等部門實(shí)行垂直管理，人、財(cái)、事權(quán)由上級(jí)部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能事實(shí)上很難發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政權(quán)，上級(jí)政府和幾乎所有職能部門都可以對(duì)其發(fā)號(hào)施令，當(dāng)前基層已經(jīng)成為各種利益的集聚點(diǎn)和各類矛盾的匯結(jié)處，突發(fā)性、應(yīng)急性的事務(wù)非常多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常疲于應(yīng)付各種檢查評(píng)比，而沒(méi)有足夠的時(shí)間謀劃本地區(qū)的發(fā)展。而且，由于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理模式的慣性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了大量不該管、管不了、管不好的事情，隨意替農(nóng)民做決策，干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，做群眾工作習(xí)慣于強(qiáng)制性命令性手段，也出現(xiàn)了“老辦法不管用，新辦法不會(huì)用”的問(wèn)題。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層干部對(duì)本身的職責(zé)職能出現(xiàn)迷茫，不知道自己到底該干什么，怎么干，基本上是上級(jí)政府讓干什么就干什么，而很少有精力和能力考慮自己本地區(qū)的事務(wù)。

（三）管理體制不順暢，不科學(xué)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)部門設(shè)置不合理。我國(guó)是條條體制，要求上下對(duì)等，上級(jí)政府設(shè)置部門要求下級(jí)也要具有相應(yīng)的部門進(jìn)行承接，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府個(gè)別部門職責(zé)不多、業(yè)務(wù)量不大，但按照上級(jí)要求必須配人，形成“閑崗”。很多基站所，屬于上級(jí)部門直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有管轄權(quán)，由于工作體制不順，造成這些站所對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務(wù)參與度較低。

二是管理體系不順，“縣鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不對(duì)等”。近些年來(lái)的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，都是加強(qiáng)縣直部門權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力不斷被削弱，比如工商、稅收、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、國(guó)土部門管理體制的調(diào)整，這些職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，派駐站所，他們代表各自部門行使職能，人、財(cái)、事權(quán)都?xì)w屬于上級(jí)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)他們的管理權(quán)名存實(shí)亡，但是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些考核指標(biāo)卻沒(méi)有少，也導(dǎo)致出現(xiàn)“看見的管不著、管的著的看不見”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的發(fā)揮。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)著權(quán)小責(zé)任大，事多財(cái)政少的特點(diǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入來(lái)源一般包括三個(gè)部分：一是財(cái)政部門收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅；三是國(guó)稅收入（增值稅）的部分。在以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是財(cái)政收入的主要來(lái)源，工商稅收來(lái)源非常少，幾乎是空白，取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來(lái)源銳減，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)巨大虧空，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)舉債來(lái)維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更難以拿出充裕的資金來(lái)改善民生。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共事務(wù)卻更多，“上級(jí)點(diǎn)菜，基層買單”，上級(jí)政府制定的很多民生項(xiàng)目、公共服務(wù)事項(xiàng)基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算開支中，很多惠民項(xiàng)目要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予一定的配套資金，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力，但是不完成又難以在年終考核中過(guò)關(guān)，這也使得很多民生項(xiàng)目在執(zhí)行中打了折扣，流于形式?？梢哉f(shuō)財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能難以轉(zhuǎn)變的根本原因。

（五）人才隊(duì)伍不合理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件艱苦，待遇低，條件比較差，人才流失嚴(yán)重，很多年輕人不愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，許多通過(guò)公務(wù)員招靠走進(jìn)基層一線的青年人才，在工作一段時(shí)間后，要么被縣直部門借用，要么通過(guò)招考，被上級(jí)部門選調(diào)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕人員流失比較嚴(yán)重。干部隊(duì)伍不夠合理，事務(wù)型干部多，經(jīng)濟(jì)型干部少；行政管理型干部多，技術(shù)服務(wù)型干部少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)多從上級(jí)機(jī)關(guān)下派，大多基層工作經(jīng)驗(yàn)不足，而很多基層的工作人員，雖然經(jīng)驗(yàn)豐富，業(yè)務(wù)熟悉，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，不少中層干部自感晉升無(wú)望，政治上沒(méi)有出路，影響了工作積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)亟待提高，無(wú)論是法治政府的建設(shè)，還是服務(wù)型政府的建設(shè)，都要求有一批懂法律、會(huì)管理，懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)發(fā)展的行家里手，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要具備較高的協(xié)調(diào)利益沖突能力、資源汲取及調(diào)配能力、提供公共服務(wù)能力以及較高的執(zhí)行能力。endprint

二、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的理論研究，增強(qiáng)服務(wù)理念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應(yīng)該管什么，怎么管，條條塊塊之間的關(guān)系如何處理，如何統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理，如何創(chuàng)新基層治理創(chuàng)新模式，如何建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府，如何充分發(fā)揮黨在基層治理創(chuàng)新中的作用等等，這些都需要理論上的進(jìn)一步解決。當(dāng)前沒(méi)有現(xiàn)成的理論和經(jīng)驗(yàn)可以照搬，只有不斷的加強(qiáng)理論上的創(chuàng)新，不斷強(qiáng)化理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用，才能為下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力的提高提供一定的參考經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)還要增強(qiáng)服務(wù)理念，加強(qiáng)為民服務(wù)的宗旨意識(shí)，牢固樹立正確的“政績(jī)觀”，“發(fā)展觀”，加強(qiáng)群眾路線教育，通過(guò)長(zhǎng)期教育和短期培訓(xùn)，多種培訓(xùn)方式相結(jié)合，將基層領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念切實(shí)轉(zhuǎn)變到服務(wù)型政府的建設(shè)中來(lái)。

（二）以清單管理方式加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能清單，明確上級(jí)部門向基層轉(zhuǎn)化任務(wù)時(shí)所應(yīng)該配備的人財(cái)物以及相應(yīng)地權(quán)力。從當(dāng)前的行政體制改革來(lái)看，權(quán)力上移是必然趨勢(shì)，所以對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任，其應(yīng)該所具備哪些權(quán)力必須進(jìn)一步的予以明確，對(duì)于能夠下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事項(xiàng)，將站所的管理權(quán)力部分交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)于不能夠下放的事項(xiàng)，建議成立縣級(jí)部門的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（三）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力

《意見》提出，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、該服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)信貸資金投向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)；對(duì)縣級(jí)以上政府及其部門安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他建設(shè)項(xiàng)目，屬于縣級(jí)以上政府事權(quán)的，應(yīng)足額安排資金，不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排項(xiàng)目配套資金；縣級(jí)政府要強(qiáng)化統(tǒng)籌所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展責(zé)任，幫助彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力缺口。這事實(shí)上通過(guò)事權(quán)的進(jìn)一步確認(rèn)，在很大程度上擴(kuò)充了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“錢袋子”。當(dāng)前還需要進(jìn)一步改革當(dāng)前的財(cái)政制度，加大中央政府對(duì)下級(jí)政府尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般轉(zhuǎn)移性支付，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些稅收分成比例，建立“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”“事隨人轉(zhuǎn)”的財(cái)政項(xiàng)目管理制度。同時(shí)創(chuàng)新公共產(chǎn)品服務(wù)供給方式，

（四）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革

《意見》提出，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，著力強(qiáng)化公共服務(wù)職能；擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限，對(duì)直接面向群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項(xiàng)依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的有效形式，開展綜合執(zhí)法工作；統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和站所管理體制改革，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所管理體制。當(dāng)前重要的是要理順縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有垂直部門管理體制進(jìn)行改革，工商、質(zhì)檢等部門應(yīng)逐步歸位到各級(jí)政府。對(duì)目前派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政、事業(yè)單位，其黨組織也必須實(shí)行屬地管理。

（五）加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)

人員隊(duì)伍是決定事業(yè)成敗與否的關(guān)鍵，沒(méi)有一支良好的基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，再好的方針政策也難以落到實(shí)處。《意見》之處，要要改善基層工作人員的待遇條件，實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行的人事制度。完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)制度，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，將新形勢(shì)、新理念、新思維、新方法不斷灌輸?shù)焦ぷ魅藛T的頭腦中，將事務(wù)型干部轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)型干部，將管理型干部轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型干部。優(yōu)化績(jī)效考核制度，設(shè)立科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)，使基層領(lǐng)導(dǎo)干部看得見，夠得著，增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的信心和動(dòng)力。endprint