我國中央銀行獨(dú)立性問題研究

楊敏

【摘 要】 在金融危機(jī)的影響并未消除的情況下，隨著通貨膨脹的壓力逐日加大，要想增加我國中央銀行的獨(dú)立性，就必須從幣值穩(wěn)定、治理通貨膨脹的角度出發(fā)。這樣才能保證國民經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行及健康發(fā)展。本文從中央銀行的獨(dú)立性存在的問題進(jìn)行了研究，并針對如何增強(qiáng)獨(dú)立性提出了建議。

【關(guān)鍵詞】 獨(dú)立性 中央銀行 金融環(huán)境 貨幣需求

一、引言

目前金融危機(jī)的影響仍未消除，仍然存在內(nèi)需不足的矛盾，而且經(jīng)濟(jì)的增長力也不夠。在未來一兩年內(nèi)，中國仍舊面臨著較嚴(yán)重的通脹壓力。通貨膨脹形成的原因是貨幣供需之前存在缺口，而我國目前貨幣的投放最具有調(diào)節(jié)性的渠道有兩種：一是銀行貸款，這是貨幣投放中最主要的一種辦法；二是各個銀行在購買國債后通過財政開支來投放貨幣給社會。國債對于貨幣的供需量有著不可小覷的影響，從而對于通貨膨脹率產(chǎn)生了影響?，F(xiàn)在中央銀行的基本任務(wù)就是治理通貨膨脹，并注重幣值的穩(wěn)定發(fā)展，而國債發(fā)行的重要因素與財政的政策指導(dǎo)有關(guān)。當(dāng)下我們應(yīng)該做的是認(rèn)清經(jīng)濟(jì)形勢，找出國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的方法，在根本上協(xié)調(diào)好財政政策和貨幣政策。很重要的一點(diǎn)就是要正確的認(rèn)識到我國中央銀行的獨(dú)立性問題。

在各個國家中，中央銀行是在信用關(guān)系和貨幣關(guān)系廣泛存在于社會中，商業(yè)銀行普遍建立的條件下建成的。它的產(chǎn)生是為了解決商業(yè)銀行無法解決的問題，例如發(fā)行貨幣，進(jìn)行票據(jù)清算和交換，金融監(jiān)督，支付能力的保證，政府融資的問題。其中中央銀行具有“銀行的銀行”“政府的銀行”“發(fā)行的銀行”三個特性。而中央銀行具有獨(dú)立性，是指中央銀行在國民經(jīng)濟(jì)中可以宏觀的調(diào)控貨幣政策、進(jìn)行金融監(jiān)管。其中的內(nèi)容主要由兩部分組成，一是中央銀行自主權(quán)的立法界定；二是中央銀行在使用自主權(quán)時被其他的法律主體所限制的程度，所以還要處理好中央銀行與其他法律主體間的關(guān)系。中央銀行的獨(dú)立性問題實(shí)質(zhì)上就是怎樣處理政府和中央銀行之間的關(guān)系，它的獨(dú)立性問題可以說是經(jīng)歷了各種情況，從中央銀行高度獨(dú)立到中央銀行不獨(dú)立，再到中央銀行相對獨(dú)立。

從中央銀行的產(chǎn)生到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束的時間里，中央銀行是一個高度獨(dú)立的階段。在第一次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)爭期間，由于政府需要籌集經(jīng)費(fèi)，戰(zhàn)后需要經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，政府加大了對于中央銀行的控制，因此擴(kuò)大了貨幣的發(fā)行量，以此來刺激經(jīng)濟(jì)增長。這段時間中央銀行是基本不獨(dú)立的，只是作為政府的一個職能部門、調(diào)控手段而已。這就使許多國家出現(xiàn)了通貨膨脹，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在上個世紀(jì)就有哈佛大學(xué)的學(xué)者證明過這件事，對于中央銀行的獨(dú)立性程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系進(jìn)行研究，做出了哈佛報告。報告指出，中央銀行的獨(dú)立性程度和經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展存在一定的相關(guān)性，只要保持中央銀行的高度獨(dú)立性，才能使低通貨膨脹的情況下，有適度的經(jīng)濟(jì)增長和較低的失業(yè)率。

針對如何衡量中央銀行獨(dú)立性也有不同的方法。之前北京舉行國際中央銀行的研討會時就指出：“中央銀行的獨(dú)立性具體體現(xiàn)在獨(dú)享貨幣的發(fā)行權(quán)，發(fā)行貨幣不受財政透支的干擾，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)客觀需求而定；重大的決策不是由某部門或者某個個人決定，而是中央銀行的理事會決定的；擁有資金的來源及支配權(quán)而不是依賴于財政撥款?！?/p>

在1994年時，美聯(lián)儲的銀行行長就提出過標(biāo)準(zhǔn)：一是中央銀行在制定政策時相對于政府享有的自由程度；二是在任命或撤銷中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)人時應(yīng)履行的程序；三是中央銀行在籌措資金時是否依賴于政策的撥款。

總的來說，中央銀行的獨(dú)立性有四個衡量標(biāo)準(zhǔn)：其一是職能的獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，中央銀行能否獨(dú)立的制定貨幣政策，能否獨(dú)立的實(shí)施貨幣政策，如何解決好貨幣政策和政府其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策間的沖突和矛盾，能否抵制其他不合理的融資要求，能否獨(dú)立的進(jìn)行金融監(jiān)管。其二是組織的獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，中央銀行是否隸屬于政府或者隸屬于政府的相關(guān)部門，和其內(nèi)外組織的關(guān)聯(lián)程度如何，或者和政府及政府有關(guān)部門的關(guān)聯(lián)程度都是判斷其獨(dú)立性的標(biāo)準(zhǔn)。其三是人事方面的獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，中央銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)人任期時長、任命、組成情況以及罷免是否是由政府來批準(zhǔn)和決定的，有沒有政府人員兼職和滲透的情況。最后是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，中央銀行的資金來源是否依賴于財政撥款，有沒有可供支配的經(jīng)濟(jì)來源。

二、我國目前中央銀行獨(dú)立性現(xiàn)狀及其存在問題

（一）中央銀行的獨(dú)立性表現(xiàn)

我國中央銀行在法律和組織上都存在一定的獨(dú)立性，并且在改革開放不斷增強(qiáng)的情況下，獨(dú)立性也在不斷增強(qiáng)。1983年時，國務(wù)院授予央行履行職責(zé)時的權(quán)利和相對獨(dú)立性。1995年時法律上肯定了央行的權(quán)限、地位和職責(zé)，明確指出央行獨(dú)立于財政和政府，并且規(guī)定不許財政透支。1998年國務(wù)院對央行的管理體系進(jìn)行改革，撤銷了省級分行，從措施上肯定了我國央行的獨(dú)立性。2003年時，全國人大會議通過了成立了銀監(jiān)會的提議。銀監(jiān)會分擔(dān)了央行原本承擔(dān)的金融監(jiān)管的責(zé)任，使得央行不用再分心去考慮銀行的安全問題以及自身的監(jiān)管責(zé)任，可以一心一意的履行貨幣職責(zé)，并且可以根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)需要來制定貨幣政策，決定貨幣供應(yīng)量，對于央行的獨(dú)立性進(jìn)步增強(qiáng)。

（二）中央銀行獨(dú)立性不足的表現(xiàn)及存在問題

1、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性不足

根據(jù)規(guī)定，央行的財務(wù)和資金要求獨(dú)立分開，不對政府部門、財政部門進(jìn)行融資，也不受地方政府的干預(yù)，但是沒有規(guī)定該履行行為的法律責(zé)任，因此不能完全切斷央行和各個政府部門間的資金關(guān)系，因此其獨(dú)立性也常常受到地方政府、財政甚至商業(yè)銀行的干涉和影響，所以急切的需要增強(qiáng)央行獨(dú)立性。

2、人事的獨(dú)立性不夠

金融機(jī)關(guān)、政府部門在央行的政策機(jī)構(gòu)中人事參與過多，使得央行產(chǎn)生了行政的依賴性。貨幣政策委員會一共有11名成員，主要由銀行行長、證監(jiān)會主席、一名經(jīng)貿(mào)委副主任、兩名副行長、國有獨(dú)資商業(yè)銀行兩名行長、外匯管理局局長、一名金融、一名計(jì)委副主任構(gòu)成的。其中除了一名金融專家之外，其余的十名在某種程度上都算是政府官員，二千貨幣政策委員會在制定貨幣政策時采取了一人一票的形式，只要有三分之二以上的代表通過就可以通過決議。人事的問題使得中央銀行在很多方面都帶有強(qiáng)烈主觀色彩，體現(xiàn)了很強(qiáng)的政府性。endprint

3、組織的獨(dú)立性不足

央行的法律地位很低，在組織是屬于國務(wù)院，《中國人民銀行法》中規(guī)定：要求賦予中國人民銀行獨(dú)立的制定貨幣政策并執(zhí)行貨幣政策的自主性。在其他規(guī)定中也提到過：中國人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策時，對金融業(yè)要想實(shí)施監(jiān)管，要在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下；人民銀行只在一般貨幣政策的事項(xiàng)上享有決定權(quán)，對于利率及匯率、貨幣供應(yīng)量等重大事項(xiàng)上只有執(zhí)行權(quán)，卻沒有最終的決策權(quán)力。

三、如何增強(qiáng)我國中央銀行的獨(dú)立性

在我國，長遠(yuǎn)的總體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是不存在分歧的。然而這兩者任務(wù)卻是各有側(cè)重的，這樣就使得政府和中央銀行在進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的選擇時不一定要在任何時期、任何情況都保持一致。由于政府還有自己的職責(zé)并受到政治因素的影響，政府在做出決定時的出發(fā)點(diǎn)往往是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而這樣很可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹的現(xiàn)象。然而央行的主要目標(biāo)是遵循貨幣運(yùn)行的基本定律來保持本國的貨幣穩(wěn)定。而這正是通過央行的幣值穩(wěn)定的功能來實(shí)現(xiàn)的，還能在一定程度上制約政府的經(jīng)濟(jì)決策行為，起到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用。而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都是以中央銀行相比于政府有較強(qiáng)的獨(dú)立性而為前提的。

有學(xué)者在調(diào)查報告中提出，中央銀行的獨(dú)立程度和經(jīng)濟(jì)是否能良性發(fā)展是有聯(lián)系的。而我國在經(jīng)歷幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，中央銀行的獨(dú)立性必然要順應(yīng)發(fā)展潮流，逐漸地增強(qiáng)自身獨(dú)立性，發(fā)揮出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定幣值的作用。

（一）增強(qiáng)央行在經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性最主要的問題就是如何處理央行和財政的資金關(guān)系，這就是央行獨(dú)立性的本質(zhì)。所以在工作流程中人民銀行一定要認(rèn)真負(fù)責(zé)，堅(jiān)決不向財政透支或者無條件借款。

（二）加強(qiáng)政府的財政能力。我國的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段是靠貨幣政策和財政政策互相配合來實(shí)現(xiàn)的。如果政府的財政能力變強(qiáng)，則有助于中央銀行根據(jù)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況來制定并實(shí)施貨幣政策。

（三）加強(qiáng)央行在制定政策時的獨(dú)立性。中央銀行在制定貨幣政策時，中央銀行貨幣政策的決策權(quán)獨(dú)立性是指能自由地運(yùn)用貨幣政策工具并制定貨幣政策目標(biāo)。

（四）加強(qiáng)央行業(yè)務(wù)獨(dú)立性。為了確保獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的效果，并且確立監(jiān)管金融業(yè)的公正性，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定業(yè)務(wù)活動的范圍。中央銀行在進(jìn)行買買國債、公開市場業(yè)務(wù)等活動時，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立的進(jìn)行操作，不應(yīng)當(dāng)受任何人或者任何部門干擾。

只有獨(dú)立的中央銀行才能制止不合理的融資要求，并且能使用穩(wěn)定的貨幣政策進(jìn)行防范。從這一點(diǎn)來看，當(dāng)下的目標(biāo)應(yīng)該是追求中央銀行的完全獨(dú)立性，這才是避免通貨膨脹和幣值不穩(wěn)的必然選擇。

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