土地違法行為是一種“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的策略嗎？
——基于審批約束與效率損失的研究視角

張耀宇， 陳會(huì)廣， 林奕冉

（1. 南京郵電大學(xué) 人口研究院，江蘇 南京 210042； 2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

土地違法行為是一種“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的策略嗎？
——基于審批約束與效率損失的研究視角

張耀宇1， 陳會(huì)廣2， 林奕冉2

（1. 南京郵電大學(xué) 人口研究院，江蘇 南京 210042； 2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

基于審批約束與效率損失的研究視角，文章剖析了以未經(jīng)批準(zhǔn)占地為主要案由的土地違法成因，并運(yùn)用1999–2013年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)和隨機(jī)邊界模型完成了實(shí)證檢驗(yàn)，證明了工作假說(shuō)。研究發(fā)現(xiàn)，在審批制度過(guò)于繁瑣耗時(shí)的情況下，建設(shè)項(xiàng)目以未批先占的方式突破審批制度，居然能夠部分彌補(bǔ)由于過(guò)強(qiáng)審批約束帶來(lái)的效率損失，從而導(dǎo)致了以違法手段拉升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率這一有悖常理的情況出現(xiàn)。正是因?yàn)榇嬖谶@樣的土地違法收益，才導(dǎo)致了該類土地違法行為屢禁不止?？梢?jiàn),已有的建設(shè)項(xiàng)目審批制度既造成了效率損失，也有著催生土地違法行為的負(fù)向作用，審批制度已經(jīng)處于“制度危機(jī)”之中。所以，無(wú)論從效率層面還是法治層面，都有必要深入推進(jìn)相關(guān)的審批制度改革，一方面繼續(xù)推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，減少不必要的審批項(xiàng)目；另一方面，對(duì)于確有必要的審批項(xiàng)目，應(yīng)積極探索制度創(chuàng)新，避免僵硬的審批管理方式。

審批；效率；土地違法；未經(jīng)批準(zhǔn)占地；隨機(jī)邊界模型

一、問(wèn)題提出

難以遏止的土地違法問(wèn)題一直是中國(guó)土地管理工作中的痼疾。1999年至2005年，全國(guó)共有土地違法100多萬(wàn)件，涉案土地近500萬(wàn)畝（孟祥舟，2009）。近十年來(lái)，土地違法案件宗數(shù)雖然呈現(xiàn)三階段的波浪式下降態(tài)勢(shì)，但涉案面積并未得到有效控制（王良健等，2014）。對(duì)于土地違法的成因，學(xué)者們（李全慶等，2009；梁若冰，2010；張莉等，2011；龍開(kāi)勝和陳利根，2011a；龍開(kāi)勝和陳利根，2011b；陳志剛和王青，2013；龍開(kāi)勝，2013；李尚蒲等，2013）主要從地方政府發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)行為出發(fā)進(jìn)行解釋，并通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)證明了以下情況的發(fā)生：土地違法有著與地方經(jīng)濟(jì)總量、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重之間同方向增長(zhǎng)的趨勢(shì)（龍開(kāi)勝和陳利根，2011b），在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度加快的背景下，政府和企業(yè)的土地違法面積均顯著增加（陳志剛和王青，2013）。在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)下，地方政府自身有著土地違法的沖動(dòng)，而且還對(duì)其他主體的土地違法行為采取了默許與縱容的態(tài)度（梁若冰，2010）。

同時(shí)，從土地違法具體的案由①依據(jù)是《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，土地違法案件的案由可細(xì)分為買賣和非法轉(zhuǎn)讓土地、未經(jīng)批準(zhǔn)占地、破壞耕地、非法批地、低價(jià)出讓及其他。來(lái)看（見(jiàn)表1），未經(jīng)批準(zhǔn)占地類案件無(wú)論是案件數(shù)目還是涉案土地面積都占?xì)v年的絕大多數(shù)，且占比逐年遞增。未經(jīng)批準(zhǔn)占地的定義為：?jiǎn)挝换騻€(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地、采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)占用土地以及超過(guò)批準(zhǔn)數(shù)量多占土地的行為②未經(jīng)批準(zhǔn)占地的定義源自《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。在《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》的統(tǒng)計(jì)中，2011年之后統(tǒng)計(jì)條目中將“未經(jīng)批準(zhǔn)占地（用地）”改為“非法占地”，但定義卻沒(méi)有變化。本文中統(tǒng)一稱為未經(jīng)批準(zhǔn)占地。。在現(xiàn)實(shí)中，一般表現(xiàn)為建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有完成齊全的審批手續(xù)，就已經(jīng)拿地占地甚至開(kāi)始施工，即未批先占。那么，土地違法為何主要以未批先占的形式爆發(fā)出來(lái)？面對(duì)審批制度，為何相當(dāng)比重的用地項(xiàng)目選擇了“先上車后買票”③根據(jù)中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)成交的土地交易件數(shù)為179 766 件，2011年為203 502件，2012年為195 505件，2013年為228 389件。而當(dāng)年發(fā)生當(dāng)年立案的未經(jīng)批準(zhǔn)占地案件數(shù)目為26 015件、23 903件、22 198件、17 944件。據(jù)此可以算出，2010—2013年，采取未批先占方式獲取土地的占比均值約為10%。？對(duì)于這些問(wèn)題的回答，應(yīng)從當(dāng)下中國(guó)建設(shè)項(xiàng)目審批制度的過(guò)強(qiáng)約束作用著手，即建設(shè)項(xiàng)目落地開(kāi)工前要經(jīng)歷繁瑣耗時(shí)的審批程序，審批事項(xiàng)多、時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)繁雜，是企業(yè)和社會(huì)反映強(qiáng)烈的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題（吳香國(guó)，2011）。由于審批制度的過(guò)強(qiáng)約束造成的建設(shè)項(xiàng)目在時(shí)機(jī)和時(shí)間上的延誤，以及對(duì)地方招商引資環(huán)境的負(fù)面影響，將會(huì)導(dǎo)致地方整體上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率損失。這一情況自然會(huì)同地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)行為之間產(chǎn)生抵牾沖突。所以，中國(guó)土地違法問(wèn)題的成因，可以由服務(wù)于政府間發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的初步結(jié)論，進(jìn)一步聚焦到政府推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目落地與審批制度間的沖突之上，而這種沖突則以未批先占為主要表現(xiàn)形式。

表1 本年發(fā)生本年立案的土地違法案件中未經(jīng)批準(zhǔn)占地的比重④ 單位：%

有鑒于此，本文在論述已有的建設(shè)項(xiàng)目審批制度為何對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著過(guò)強(qiáng)的約束作用的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)證研究來(lái)檢驗(yàn)突破審批制度約束的未批先占行為，以及其是否能夠滿足各相關(guān)利益主體的需要并拉升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，由此揭示土地違法的成因。本文的主要貢獻(xiàn)有二：一是從審批約束與經(jīng)濟(jì)效率損失之間的關(guān)系出發(fā)來(lái)解釋土地違法的成因，提供了一個(gè)土地違法的新的研究視角；二是不同于既有研究以理論分析為主、缺乏定量分析，本文在論述中國(guó)審批制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的約束作用時(shí)，運(yùn)用隨機(jī)邊界模型對(duì)土地違法行為與經(jīng)濟(jì)效率之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，提供了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

二、理論框架：審批約束、效率損失與土地違法

20世紀(jì)初，在加入WTO的大背景下，中國(guó)開(kāi)始了行政審批制度改革（王保成，2003）。僅前六次審批制度改革，中央部門取消的審批事項(xiàng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)已達(dá)到69.3%，但公眾感受與這一比例之間存在著巨大的落差，社會(huì)普遍感覺(jué)改革的效果和管制放松的程度非常有限（王克穩(wěn)，2014）。審批改革呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)化、形式化，審批項(xiàng)目邊減邊增、明減暗增問(wèn)題嚴(yán)重（沈巋，2014）。所以，長(zhǎng)期以來(lái)審批制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)約束力度過(guò)強(qiáng)的問(wèn)題始終存在。

本文所研究的建設(shè)項(xiàng)目審批制度，從審批流程上來(lái)看，從開(kāi)始申請(qǐng)立項(xiàng)到拿到土地①事實(shí)上，在通過(guò)用地審批、獲取土地之后，仍需要繼續(xù)辦理其他多項(xiàng)的審批手續(xù)，如需要辦理施工許可證，否則算是違章建筑，又如建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收。在本研究中，針對(duì)的是未批先占行為，因此對(duì)用地審批之后的問(wèn)題暫不討論。，可以分為投資項(xiàng)目審批和建設(shè)用地審批兩個(gè)主要環(huán)節(jié)。前者為投資項(xiàng)目通過(guò)審批，允許立項(xiàng)的審批環(huán)節(jié)；后者為用地者提出用地申請(qǐng)，由政府各部門層層審批并最終允許拿地用地的審批環(huán)節(jié)，審批工作多集中在允許立項(xiàng)之后。二者間雖有部分審批項(xiàng)目交叉，但整體上可以看作是一前一后兩個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)，因此，本文下面也將分別針對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)分析。

（一）中國(guó)的投資項(xiàng)目審批制度：目錄管理，多部門、多層級(jí)的審批設(shè)置

2004年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《決定》）和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》）基本奠定了延續(xù)至今的投資項(xiàng)目審批制度。同年生效的《中華人民共和國(guó)行政許可法》②《行政許可法》規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”，屬于政府機(jī)關(guān)許可社會(huì)各界某種行為的行政審批。在定義上，“行政許可”屬于“行政審批”，但是“行政審批”則無(wú)論是在法律文本上還是在實(shí)踐中，都是一個(gè)內(nèi)涵外延寬于但又涵蓋“行政許可”的術(shù)語(yǔ)（沈巋，2014）。行政審批中還包含了非行政許可審批?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕62號(hào)）中保留了211項(xiàng)“主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)，不屬于行政許可”的非行政許可審批項(xiàng)目，但其中很多項(xiàng)目并非是純粹的政府內(nèi)部事務(wù)，該類審批項(xiàng)目被認(rèn)為是政府權(quán)力不斷膨脹的灰色地帶。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào)）廢除了非行政許可審批，并將其許多項(xiàng)目轉(zhuǎn)為政府內(nèi)部審批（如政府出資的投資項(xiàng)目審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查、土地征收審查）。此后政府的行政審批行為僅包含行政許可和政府內(nèi)部審批。（以下簡(jiǎn)稱“行政許可法”）則為政府的審批制度提供了法律依據(jù)。

從整體上來(lái)看，中國(guó)已有的投資項(xiàng)目審批管理制度可以歸納為三個(gè)方面：

第一，目錄管理，分類對(duì)待。根據(jù)《決定》，政府投資或使用政府資金的投資項(xiàng)目依然受到“審批”③注意，《決定》中的“審批”這一詞匯，與學(xué)術(shù)意義上的、代表了政府管制行為的審批二者不相同，是指具體的一套辦事程序，本文中加上雙引號(hào)以示區(qū)別?！皩徟?、“核準(zhǔn)”、“備案”這三個(gè)管理方式、辦事流程，都是由一系列的審批手續(xù)組成，只是流程順序不同、手續(xù)多寡不同。管理；非政府投資項(xiàng)目實(shí)行目錄管理，目錄內(nèi)外的項(xiàng)目分別采取“核準(zhǔn)”制和“備案”制，這種目錄管理的制度成為我國(guó)非政府投資項(xiàng)目審批制度改革的方向（王克穩(wěn)，2015）。在三種方式中，“審批”最為嚴(yán)格和復(fù)雜，“核準(zhǔn)”比“審批”簡(jiǎn)單，但程序依然復(fù)雜，與“審批”并無(wú)質(zhì)的不同；“備案”則與“審批”、“核準(zhǔn)”有質(zhì)的差別④根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開(kāi)工項(xiàng)目管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕64號(hào)），審批流程分別是：“審批”上，（1）發(fā)展改革等項(xiàng)目審批部門報(bào)送項(xiàng)目建議書(shū)；（2）依據(jù)項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源和環(huán)境保護(hù)部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)；（3）發(fā)展改革等項(xiàng)目審批部門報(bào)送可行性研究報(bào)告，并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評(píng)審批文件；（4）依據(jù)可行性研究報(bào)告批復(fù)文件向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃許可手續(xù)，向國(guó)土資源部門申請(qǐng)辦理正式用地手續(xù)。“核準(zhǔn)”上，辦事程序?yàn)椋?）—（4），不需要發(fā)改委批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告，但需要在環(huán)節(jié)（3）提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告?！皞浒浮鄙希瑑H需向發(fā)展改革等備案管理部門辦理備案手續(xù)，然后向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源和環(huán)境保護(hù)部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址、用地和環(huán)評(píng)審批手續(xù)。，它更為簡(jiǎn)潔，可看做是市場(chǎng)進(jìn)入類審批的一個(gè)替代制度（王克穩(wěn)，2015）。根據(jù)《目錄》（2014版），核準(zhǔn)的范圍包括了農(nóng)業(yè)水利、能源、交通、信息、機(jī)械制造、輕工、城建等12大類，范圍很寬。根據(jù)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，管制是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的普遍現(xiàn)象，是重要的政府職能（王俊豪，2007）。管制的范圍應(yīng)集中于容易存在市場(chǎng)失靈和壟斷的領(lǐng)域（約瑟夫·斯蒂格利茨，1988；小賈爾斯·伯吉斯，2003；Robert和Martin，1999）。《目錄》中很多行業(yè)則不存在這些問(wèn)題，以此標(biāo)準(zhǔn)判斷，中國(guó)政府核準(zhǔn)的適用范圍有過(guò)寬過(guò)廣之嫌（王克穩(wěn)，2015）。過(guò)寬的核準(zhǔn)范圍使得很多企業(yè)投資項(xiàng)目被迫要走一個(gè)較為復(fù)雜的審批流程，使得一般的民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍受到較強(qiáng)的審批約束。

第二，多部門審批。根據(jù)《決定》，企業(yè)拿到地方機(jī)關(guān)或中央發(fā)改委頒發(fā)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)或項(xiàng)目核準(zhǔn)文件，要使投資項(xiàng)目最終通過(guò)“審批”和“核準(zhǔn)”并得以立項(xiàng)，需要先“依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)”，完成多項(xiàng)前置性審批，如用地預(yù)審、環(huán)境影響審批、節(jié)能審批等。且不同部門之間互不共享審批結(jié)果，每個(gè)部門都有一套自己的流程，每個(gè)流程都必須走一遍。有的部門在審查時(shí)需要其他部門給出意見(jiàn)或進(jìn)行協(xié)調(diào)的時(shí)候，部門間公文往來(lái)可能就要耗時(shí)一周①見(jiàn)新聞《799個(gè)審批工作日縮短為30個(gè):“萬(wàn)里審批圖”成歷史》，http://news.163.com/17/0227/21/CEAGSH73000189FH.html。。

第三，多層級(jí)審批權(quán)限設(shè)置。項(xiàng)目投資規(guī)模越大、影響越大，則具有批準(zhǔn)權(quán)限的政府級(jí)別越高。如在《目錄》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》（2009）中，將審批權(quán)限分為地方、省級(jí)、中央三級(jí)，且很多情況下需要逐級(jí)上報(bào)審批，如上報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目需要省級(jí)政府先初審。根據(jù)Oates（1972）的分權(quán)定理：為了提高供給效率，地方性公共產(chǎn)品只要不存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其決策權(quán)和供給權(quán)都應(yīng)歸屬地方政府。所以，在項(xiàng)目不存在跨區(qū)域影響的情況下，多個(gè)層級(jí)的審批設(shè)置將會(huì)造成效率損失，杭州的地鐵就是一個(gè)典型的例子。1993年啟動(dòng)地鐵建設(shè)報(bào)批程序，2005年6月獲得建設(shè)地鐵的授權(quán)，2006年國(guó)家發(fā)改委才下文同意建設(shè)，2012年地鐵通車，等待上級(jí)審批耗時(shí)13年之多（曹正漢等，2014）。

（二）中國(guó)建設(shè)用地審批制度：耕保目標(biāo)下的層層審批約束

中國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目用地審批制度，主體框架形成于1998年前后。1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中明確提出“必須認(rèn)真貫徹‘十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地’的基本國(guó)策”，嚴(yán)格把關(guān)農(nóng)地占用和新增建設(shè)項(xiàng)目的用地申請(qǐng)。次年《土地管理法》修訂完成，構(gòu)建了號(hào)稱“世界上最嚴(yán)格”的耕地保護(hù)制度，其后該制度不斷完善，最終形成了一套層層審批、程序繁復(fù)的建設(shè)用地申請(qǐng)審批制度。

具體而言，中國(guó)的建設(shè)用地申請(qǐng)審批制度可以歸納為如下四個(gè)方面：

第一，用地預(yù)審制度。用地預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)是項(xiàng)目得以立項(xiàng)的基本條件。1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中提出了“在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告評(píng)審階段，土地管理部門就要對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行預(yù)審”，預(yù)審中發(fā)現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等情況，“都不得批準(zhǔn)用地，項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)”。2001年正式出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》。2004年項(xiàng)目審批制度改革，同年修訂的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》中也詳述了“審批”、“核準(zhǔn)”、“備案”三類審批方式所對(duì)應(yīng)的用地預(yù)審辦理要求。

第二，兩級(jí)征地批準(zhǔn)權(quán)限。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)需要大量的新增建設(shè)用地，而在我國(guó)的二元土地制度框架下，新增建設(shè)用地主要源自對(duì)集體農(nóng)地的征收。1998年《土地管理法》修訂之后，批準(zhǔn)征地的權(quán)利被設(shè)置為兩級(jí)：基本農(nóng)田，以及基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的、其他土地超過(guò)七十公頃的，需要由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。除此之外的新增建設(shè)用地由省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院備案。相對(duì)于1988年版本的《土地管理法》，原來(lái)地級(jí)、縣級(jí)政府也擁有的征地批準(zhǔn)權(quán)上收到國(guó)家和省級(jí)政府，且省級(jí)能夠批準(zhǔn)的征地面積也大大縮小。

第三，層層上報(bào)的政府內(nèi)部審查審核。項(xiàng)目通過(guò)審批、立項(xiàng)后，用地單位可以向地方政府提出正式的用地申請(qǐng)，地方政府受理后擬定征轉(zhuǎn)等方案上報(bào)，逐級(jí)進(jìn)行政府內(nèi)部審批，即土地主管部門審查、人民政府審核。1999年出臺(tái)的《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》規(guī)定“市、縣人民政府土地行政主管部門對(duì)材料齊全、符合條件的建設(shè)用地申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)受理，并在收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意報(bào)上一級(jí)土地行政主管部門審查”，“有關(guān)土地行政主管部門收到上報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)和有關(guān)方案后，對(duì)材料齊全、符合條件的，應(yīng)當(dāng)在 5日內(nèi)報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府審核。同級(jí)人民政府審核同意后，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，并將審查所需的材料及時(shí)送該級(jí)土地行政主管部門審查”，“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到上報(bào)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案并按規(guī)定征求有關(guān)方面意見(jiàn)后30日內(nèi)審查完畢。建設(shè)用地審查應(yīng)當(dāng)實(shí)行土地行政主管部門內(nèi)部會(huì)審制度”。在上報(bào)的各方案獲得批準(zhǔn)后，所制定的實(shí)施方案仍然需要審批。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）規(guī)定，“省級(jí)國(guó)土資源管理部門按照有關(guān)規(guī)定和省級(jí)人民政府要求，負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案的審查匯總上報(bào)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案的審核、實(shí)施、監(jiān)督檢查和報(bào)國(guó)土資源部備案等工作”。

第四，用地申請(qǐng)?zhí)峤粐?guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“班車”制?！蛾P(guān)于報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕201號(hào)）規(guī)定了“需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的城市分批次建設(shè)用地?cái)M開(kāi)發(fā)地塊中，涉及使用國(guó)有建設(shè)用地、未利用地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有建設(shè)用地、未利用地的，一同報(bào)批”、“每個(gè)城市每年度申請(qǐng)分批次建設(shè)用地一般不超過(guò)3個(gè)批次”。即意味著各城市的建設(shè)用地申請(qǐng)需要提交國(guó)務(wù)院審批時(shí)，必須要合并分批上報(bào)，統(tǒng)一坐“班車”而不能零星自由申報(bào)。在2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）中進(jìn)一步提出“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國(guó)務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)”，將上報(bào)到國(guó)務(wù)院審批的許可次數(shù)再次收窄到了一年一次。

在這層層審批、程序繁復(fù)的用地審批制度下，建設(shè)用地從批準(zhǔn)到供應(yīng)環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)（田志強(qiáng)等，2012）。從開(kāi)始準(zhǔn)備預(yù)審到國(guó)土資源部批復(fù)完成，一般需要半年以上，完成項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)之后，組織用地報(bào)批也至少需要半年或一年以上時(shí)間?？偟膩?lái)看，從準(zhǔn)備用地預(yù)審材料到獲得預(yù)審批復(fù)，再到建設(shè)項(xiàng)目組卷報(bào)批、完成供地，沒(méi)有一兩年時(shí)間，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目很難獲得批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)（劉振國(guó)，2016）。

（三）制度危機(jī)中的未批先占行為：效率損失與“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”

建設(shè)項(xiàng)目最終落地之前，要經(jīng)歷多個(gè)部門、多個(gè)層級(jí)的審批流程，其中既包含行政許可審批，如用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批、節(jié)能評(píng)估和審查、發(fā)改委最終核準(zhǔn)；也包括政府內(nèi)部審批（非行政許可審批），如上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府提交的征地方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案等方案的審批①現(xiàn)實(shí)中，存在有的地方將該類審批作為行政許可審批，有的地方將其列為非行政許可審批，并不一致。本文基于《行政許可法》的定義，將該項(xiàng)審批定義為政府內(nèi)部審批（非行政許可審批）。。審批手續(xù)繁瑣復(fù)雜、費(fèi)時(shí)費(fèi)力，乃至于被戲稱為“萬(wàn)里長(zhǎng)征”。而過(guò)寬、過(guò)多、過(guò)嚴(yán)的審批約束必然會(huì)帶來(lái)效率損失。以杭州市為例，多次被世界銀行評(píng)為“中國(guó)城市總體投資環(huán)境最佳城市”第一名，政府的服務(wù)效率相對(duì)較高，但即便如此，一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到開(kāi)工，仍需辦理各種手續(xù)40多道，涉及部門30多個(gè)，順利的情況下，仍需要10–11個(gè)月左右（袁涌波，2009）。2015年一季度審計(jì)部門抽查了600個(gè)項(xiàng)目，到2015年3月底，有43個(gè)項(xiàng)目向中央主管部門申報(bào)超過(guò)半年未獲批復(fù)，最長(zhǎng)4年零7個(gè)月；有557個(gè)已批準(zhǔn)項(xiàng)目未能按計(jì)劃開(kāi)工，其中56個(gè)是2013年及以前批準(zhǔn)的②參見(jiàn)新聞《投資項(xiàng)目審批周期有多長(zhǎng)：最長(zhǎng)超期4年7個(gè)月》，網(wǎng)址：http://finance.sina.com.cn/china/20150629/075222540114.shtml.。

在地方政府間發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的背景下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)處于“晉升錦標(biāo)賽”之中的政府官員而言是頭等大事（周黎安，2007）。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其微觀基礎(chǔ)則為吸引并推動(dòng)企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目落地，完成招商引資。而且，推動(dòng)項(xiàng)目落地帶來(lái)的巨額土地出讓收入，也是地方政府發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的重要支撐（李勇剛等，2013）。所以，審批的繁復(fù)耗時(shí)與地方政府官員推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)、任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大化的目標(biāo)之間產(chǎn)生了不可避免的沖突。致力于推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府官員和追求效益的用地企業(yè)，面對(duì)這種由于行政審批過(guò)強(qiáng)約束帶來(lái)的效率損失，自然而然地會(huì)想辦法進(jìn)行突破。同時(shí)，企業(yè)往往和政府存在某種千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，政企間的利益聯(lián)盟關(guān)系一直存在于中國(guó)市場(chǎng)之中（孫早和劉坤，2012）。政企二者在面對(duì)審批制度約束過(guò)強(qiáng)所導(dǎo)致的項(xiàng)目延誤、效率損失時(shí)，存在著一致的利益導(dǎo)向。

政企二者之間具備了“合謀”的基礎(chǔ)之后，考慮到審批制度的剛性、中央權(quán)威，政府各部門出于自身利益考慮有著對(duì)更多審批權(quán)力的謀求（布坎南，1989），以及現(xiàn)實(shí)中地方政府官員縱容、默許土地違法行為并非是毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)①2000年到2006年，全國(guó)因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的有8 698人。有1 221人被追究刑事責(zé)任，其中包括國(guó)土資源部部長(zhǎng)田鳳山。2006年的一年中，受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的有3 094人，其中501人被追究刑事責(zé)任。參見(jiàn)政府官網(wǎng)新聞《前8月893人因土地違法受到黨紀(jì)政紀(jì)處分245人被追究刑責(zé)》。，因此，用地單位和地方政府為了抵消審批約束帶來(lái)的效率損失，并不會(huì)硬性對(duì)抗審批制度，地方政府部門也不會(huì)主動(dòng)自減審批權(quán)，往往采取打“擦邊球”的方式來(lái)突破審批約束：面對(duì)繁瑣耗時(shí)的審批制度，對(duì)一些具備相關(guān)條件、未來(lái)肯定能通過(guò)審批的項(xiàng)目，直接越過(guò)多重審批手續(xù)，在多項(xiàng)前置性審批沒(méi)有辦理或辦結(jié)的情況下，直接跳到用地環(huán)節(jié)，采取先占地開(kāi)工、邊建設(shè)邊審批的方式來(lái)提升效率。這種情況下的土地違法，成為一種獨(dú)特的“過(guò)程性違法”，即該違法案件隨時(shí)間推移、手續(xù)完善，會(huì)實(shí)現(xiàn)從“違法”向“合法”的轉(zhuǎn)變。面對(duì)這種類型的違法案件，地方國(guó)土資源管理部門，出于職責(zé)所在和維護(hù)地方發(fā)展大局的考慮，以及考慮到這種案件“過(guò)程性違法”的特征，往往選擇“程序性執(zhí)法”的方式來(lái)處理，即不斷地走執(zhí)法程序但盡量不采取強(qiáng)制措施，催促相關(guān)單位盡快完成審批程序②“過(guò)程性違法”和“程序性執(zhí)法”，是筆者在對(duì)東部某市的調(diào)研中，從基層工作者中了解到的一種普遍存在的情況。。通過(guò)這種邊建設(shè)邊報(bào)批、“過(guò)程性違法”的方式，既能夠滿足效率要求，同時(shí)通過(guò)這種打“擦邊球”式的“過(guò)程性違法”，也最大限度地降低了違法成本③筆者在這里做了一個(gè)簡(jiǎn)單的計(jì)算，以2000–2013年土地違法案件查處結(jié)果中“收回土地”的總面積與“本年發(fā)生本年立案的非法占地涉案土地總規(guī)?！焙汀氨灸臧l(fā)生本年立案的違法用地案件涉案土地總規(guī)?！?，其占比分別為23.07%和19.42%，可以粗略看出，得到嚴(yán)厲懲處、被收回的土地面積僅占四分之一不到，大多數(shù)（未批先占）違法用地案件并沒(méi)有得到真正意義上的懲罰，大部分未批先占行為最終都會(huì)隨著手續(xù)的完善而被“追認(rèn)”為合法用地。。由此可見(jiàn)，選擇未批先占，可以視為是地方政府、用地單位在審批制度約束過(guò)強(qiáng)、帶來(lái)效率損失的情況下，一種“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的權(quán)宜之計(jì)：以打“擦邊球”式的“過(guò)程性違法”作為對(duì)策，在法律之堤內(nèi)外雙管齊下，邊建設(shè)邊辦理審批手續(xù)。部分突破審批制度、以土地違法帶來(lái)的效率提升沖抵依法審批帶來(lái)的效率損失。此時(shí)的未批先占行為，以打“擦邊球”式的違法行為拉升了地方經(jīng)濟(jì)效率，使得政企雙方各得其利。不難看出，正是有著這樣的違法成因和違法收益，才使得未批先占這類土地違法行為始終難以被遏制。

在這里提出有待下文實(shí)證檢驗(yàn)的工作假說(shuō)：突破審批制度的未批先占行為，能夠以違法收益來(lái)沖抵審批制度約束帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效率損失，從而產(chǎn)生了一種“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的彌補(bǔ)作用。下文將通過(guò)模型對(duì)工作假說(shuō)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，若實(shí)證檢驗(yàn)證明工作假說(shuō)成立，則可認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中存在的以未經(jīng)批準(zhǔn)占地為成因、規(guī)模龐大的違法用地，是各利益主體面對(duì)過(guò)強(qiáng)過(guò)嚴(yán)的審批制度約束而采取的打“擦邊球”的突破方式。由此可見(jiàn)，復(fù)雜繁瑣的審批制度不僅未能阻止土地違法，反而起到了反作用，表明我國(guó)已有的建設(shè)項(xiàng)目審批管理制度陷入了“制度危機(jī)”中：一旦許多參與人開(kāi)始同時(shí)修改其決策啟用集，系統(tǒng)實(shí)施新決策，那么，現(xiàn)存制度在新出現(xiàn)的決策組合下就不再是有效的概要表征，因而，不再有助于降低參與人預(yù)期的不確定性，也就不再成為有用的指導(dǎo)和約束了（青木昌彥，2001）。這亟待改革以實(shí)現(xiàn)整體上的帕累托改進(jìn)。

三、實(shí)證設(shè)計(jì)

實(shí)證設(shè)計(jì)中，由于各地方審批制度安排不一致，且相關(guān)政策文件的繁冗復(fù)雜，很難給出統(tǒng)一的規(guī)范，將各地方的審批制度做定量化處理①各地方的審批制度設(shè)置明顯不同：分類（行政許可和非行政許可）不一致；項(xiàng)目多寡不一致：同樣的審批項(xiàng)目，有的省份還會(huì)將其細(xì)分為若干個(gè)子類；各級(jí)政府間的制度設(shè)計(jì)也不同。因此僅僅從政策文件的角度來(lái)看，各地方的審批制度設(shè)置大不相同，在具體的執(zhí)行中更是千差萬(wàn)別，因此很難將審批約束定量化處理。，所以也很難定量化審批約束與效率損失之間的關(guān)系。而從上文分析可知，突破審批制度的未批先占的違法行為若是能使效率提升，則說(shuō)明未批先占能夠彌補(bǔ)效率損失，也能間接證明審批制度會(huì)導(dǎo)致效率損失。因此，本文選擇對(duì)突破審批制度的未批先占的用地面積與經(jīng)濟(jì)效率之間的影響關(guān)系進(jìn)行定量分析，并將其作為審批約束導(dǎo)致效率損失的“鏡像”，來(lái)側(cè)面證明審批約束導(dǎo)致的效率損失。在方法選擇上，參考已有研究（Wang，2007；連玉君和蘇治，2009；白俊紅等，2009；顧乃華，2010）。本文選擇異質(zhì)性隨機(jī)邊界模型（Heteroscedastic Stochastic Frontier Model）進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

（一）模型設(shè)計(jì)

在隨機(jī)邊界模型（Stochastic Frontier Model）中，將理論產(chǎn)出邊界與實(shí)際產(chǎn)出二者之間的“差距”分解為兩個(gè)彼此獨(dú)立的方面：一個(gè)是不可控因素決定的隨機(jī)損失（如天氣因素），另一個(gè)則是由可控因素（如激勵(lì)機(jī)制、管理制度）決定的效率水平TEit，在模型中分別表示為和（0＜TEit≤1），如式（1）所示。等式兩邊取對(duì)數(shù)后如式（2）所示，其中為無(wú)效率項(xiàng)（inefficiency term），且有≥0。在SFA模型中，首要關(guān)注的問(wèn)題是TEit，而則處于次要地位。

下面本文選擇更為復(fù)雜的異質(zhì)性隨機(jī)邊界模型來(lái)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。如式（3）所示，模型設(shè)定為經(jīng)典的C-D生產(chǎn)函數(shù)，包含了非農(nóng)GDP、非農(nóng)建設(shè)用地（land）、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)（laobur）、資本投入（capital）；表示隨機(jī)干擾，服從正態(tài)分布；為無(wú)效率項(xiàng)，服從指數(shù)分布②服從單邊分布(one-side distribution)的u可以選擇多種分布形式：半正態(tài)分布（hnormal）、截?cái)嗾龖B(tài)分布（tnormal）、指數(shù)分布（exp）等多種形式，根據(jù)已有研究，采用不同的分布假設(shè)對(duì)結(jié)果并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響（Kumbhakar和Lovell，2000），所以本文采用形式較為簡(jiǎn)單的指數(shù)分布。。根據(jù)指數(shù)函的變量（Belotti等，2013）。所以，本文在中放入取對(duì)數(shù)后的未經(jīng)批準(zhǔn)占地的土地面積，如果該變量的系數(shù)為負(fù)，根據(jù)指數(shù)函數(shù)的單調(diào)性，則未批先占的土地面積增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致取值變小，即導(dǎo)致無(wú)效率項(xiàng)的均值和標(biāo)準(zhǔn)差減小、乃至趨近于零，也就表示可能的效率損失減少。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取省級(jí)行政單元③不含港澳臺(tái)地區(qū)。同時(shí)，由于重慶市于1997年才設(shè)立，所以存量資本的數(shù)據(jù)計(jì)算無(wú)法將四川和重慶分開(kāi)計(jì)算，我們?cè)谀Ｐ凸烙?jì)中將二者合并為一個(gè)單元。、時(shí)間跨度為1999–2013年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。其中，土地違法的相關(guān)數(shù)據(jù)源自《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，城市建成區(qū)的面積源自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)和中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，二三產(chǎn)業(yè)GDP源自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)目源自中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。各省存量資本的數(shù)據(jù)來(lái)自張軍等（2004）提供的數(shù)據(jù)，并根據(jù)張軍等（2004）的方法對(duì)缺失年份的數(shù)據(jù)進(jìn)行了計(jì)算以補(bǔ)充完整?？鄢龜?shù)據(jù)不全的樣本后，形成有效樣本440個(gè)，并以1999年為基期進(jìn)行定基處理。

（三）變量設(shè)置

被解釋變量為當(dāng)年非農(nóng)GDP，即當(dāng)年二三產(chǎn)業(yè)GDP加總后所得，單位為億元。解釋變量有：（1）非農(nóng)從業(yè)人數(shù)，各省年度二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)目加總后求得，單位為萬(wàn)人。（2）資本投入，為各省份存量資本數(shù)據(jù)，單位為億元。（3）建設(shè)用地規(guī)模，為各省城市建成區(qū)面積，單位為平方公里。（4）未經(jīng)批準(zhǔn)占地面積，當(dāng)年發(fā)生當(dāng)年立案的未經(jīng)批準(zhǔn)占地案件所涉案的土地規(guī)模，單位為畝。對(duì)全部變量取自然對(duì)數(shù)后進(jìn)行模型估計(jì)。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

我們運(yùn)用軟件STATA 13.1完成了模型估計(jì)。如表2所示，本文同時(shí)計(jì)算了固定效應(yīng)（FE）和隨機(jī)效應(yīng)（RE）的異質(zhì)性隨機(jī)邊界模型①使用Greene（2005a、2005b）提出的“真正的固定效應(yīng)模型”（True Fixed Effect Model，TFE）和“ 真正的隨機(jī)效應(yīng)模型”（True Radome Effect Model，TFE）進(jìn)行估計(jì)。估計(jì)結(jié)果，并將其分別列示出來(lái)。從模型估計(jì)結(jié)果可知，在FE和RE兩個(gè)估計(jì)結(jié)果中，所有變量均通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，其中變量資本投入的彈性系數(shù)明顯相對(duì)較高，說(shuō)明在1999–2013年這一階段，資本投入是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，考慮到學(xué)術(shù)界普遍將中國(guó)已有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式歸納為投資驅(qū)動(dòng)型，所以這一結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況是吻合的。而在本文最為關(guān)注的無(wú)效率項(xiàng)中，在FE和RE兩個(gè)估計(jì)結(jié)果中，未批先占的土地面積均對(duì)無(wú)效率項(xiàng)的起到了一個(gè)顯著的負(fù)向作用，說(shuō)明未批先占的土地面積增加，能夠降低無(wú)效率項(xiàng)分布中的，即能夠降低無(wú)效率項(xiàng)的均值和方差，使其分布圍繞著零收窄。即未批先占的土地違法行為能夠顯著抑制效率損失，降低生產(chǎn)函數(shù)中實(shí)際產(chǎn)出值對(duì)理論最優(yōu)值的向下偏離程度。

進(jìn)一步，在SFA模型中可以求解出效率水平TE，并繪制出直方圖，從而能夠更直觀地進(jìn)行觀察。在FE和RE兩個(gè)估計(jì)結(jié)果中，固定效應(yīng)模型的對(duì)數(shù)似然值相對(duì)較高，且似然比檢驗(yàn)表明固定效應(yīng)的結(jié)果要顯著優(yōu)于隨機(jī)效應(yīng)的結(jié)果（Prob＞chi2=0.000）。因此，本文下面的分析將從異質(zhì)性SFA的FE結(jié)果展開(kāi)討論。效率水平TE的基本統(tǒng)計(jì)量如表3和圖1所示。從中可以看出，TE的均值為0.931，說(shuō)明整體上的效率損失約為7%。從分布上看，效率水平分布處于一個(gè)較為集中的狀態(tài)，TE在0.8–1的頻數(shù)大概占了94%的比重。同時(shí)，憑借計(jì)算出的效率項(xiàng)TEit，可以更為直觀地觀察未批先占用地面積與效率水平之間的互動(dòng)關(guān)系。使用Stata指令center將效率水平（TEit）和未批先占用地的面積進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化整理，轉(zhuǎn)化為均值為0、方差為1的標(biāo)準(zhǔn)形式，然后繪制圖2。如圖2所示，可以發(fā)現(xiàn)在大多數(shù)情況下，二者之間存在著較為明顯的同步波動(dòng)趨勢(shì)，有著明顯的同增同減關(guān)系，但是也有部分情況下二者的波動(dòng)方向相反。所以，為了更明確地定義二者的關(guān)系，本文對(duì)二者進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)，計(jì)算出相關(guān)性系數(shù)為0.239，且在1%的水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率水平與未批先占行為之間有著明確的正向相關(guān)關(guān)系。

表2 估計(jì)結(jié)果

表3 效率項(xiàng)基本統(tǒng)計(jì)量

圖1 效率水平TE的分布

圖2 效率水平與未批先占用地之間的關(guān)系

綜上，根據(jù)異質(zhì)性隨機(jī)邊界模型的實(shí)證結(jié)果，本文所提出的工作假說(shuō)得以驗(yàn)證。

五、結(jié)論與討論

本文針對(duì)現(xiàn)階段的土地違法成因以未經(jīng)批準(zhǔn)占地為主這一基本特征，結(jié)合已有研究中所提出的地方政府發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)行為導(dǎo)致了土地違法頻繁發(fā)生、難以根治這一初步判斷，進(jìn)一步從一個(gè)審批約束、效率損失的研究視角出發(fā)，剖析了已有建設(shè)項(xiàng)目審批制度，解析其為何對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有著過(guò)強(qiáng)的約束作用，以及突破審批制度的未批先占行為受到怎樣的利益驅(qū)動(dòng)；從而對(duì)以未經(jīng)批準(zhǔn)占地為主的土地違法的成因進(jìn)行了深入挖掘。研究發(fā)現(xiàn)，由于已有的審批制度程序繁瑣、周期過(guò)長(zhǎng)，對(duì)地方建設(shè)項(xiàng)目的約束作用過(guò)強(qiáng)，從而造成了一定程度的效率損失。而為了彌補(bǔ)這種效率損失，具有一致利益導(dǎo)向、希望項(xiàng)目盡快落地開(kāi)工的用地單位和地方政府會(huì)采取“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的策略，即在審批手續(xù)尚未辦理或辦結(jié)的情況下先行占地開(kāi)工，邊建設(shè)邊等待審批結(jié)果，采取一種“過(guò)程性違法”的方式來(lái)彌補(bǔ)審批程序帶來(lái)的效率損失。這種情況下的未批先占行為，對(duì)由審批制度過(guò)強(qiáng)約束造成的效率損失可能有著彌補(bǔ)作用，即以打“擦邊球”式的違規(guī)違法手段來(lái)彌補(bǔ)合法渠道（審批）帶來(lái)的效率損失。這一假說(shuō)在實(shí)證檢驗(yàn)中得到了證明：異質(zhì)性隨機(jī)邊界模型的估計(jì)結(jié)果表明，未批先占的土地面積增加能夠顯著降低效率損失，說(shuō)明未批先占行為確實(shí)能夠彌補(bǔ)審批制度過(guò)強(qiáng)約束帶給地方經(jīng)濟(jì)的效率損失。正是由于這種違法收益的存在，才導(dǎo)致了土地違法行為的屢禁不止。

當(dāng)然，本文的主旨不是強(qiáng)調(diào)“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的彌補(bǔ)作用，而是更多地聚焦于過(guò)強(qiáng)過(guò)嚴(yán)的審批制度及過(guò)度約束下的效率損失。土地違法固然能夠化解部分效率損失，但是違法的方式并不可取，也明顯不符合依法治國(guó)的基本理念。所以，應(yīng)采取的對(duì)策是繼續(xù)深化和推進(jìn)我國(guó)當(dāng)前的行政審批制度改革，從根本上改革不合理的制度設(shè)計(jì)，從這一點(diǎn)出發(fā)，本文的結(jié)論就具有了極強(qiáng)的政策意義，對(duì)我國(guó)的行政審批制度深化改革提供了有力的支撐。在當(dāng)下的行政審批改革中，既提出了“以部門規(guī)章、規(guī)范性文件等形式設(shè)定的，原則上2015年底前全部取消”①中華人民共和國(guó)中央政府官網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/14/content_2946874.htm.這樣大刀闊斧的改革措施，又較為謹(jǐn)慎地提出了“以法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的，加快研究論證，成熟一批取消一批”②中華人民共和國(guó)中央政府官網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/14/content_2946874.htm.。而本文研究所涉及的對(duì)于投資項(xiàng)目的審批制度和土地資源管理中的審批制度，則恰恰有著正式法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院及其部門文件的支撐；所以這兩類審批項(xiàng)目都屬于需要謹(jǐn)慎“研究論證”的改革項(xiàng)目，本研究的結(jié)論則為對(duì)這兩類審批項(xiàng)目進(jìn)行深入改革的必要性給出了論證和說(shuō)明，即突破審批制度的土地違法行為能夠提升經(jīng)濟(jì)效率，從側(cè)面證明了審批制度確實(shí)會(huì)造成效率損失。這一發(fā)現(xiàn)則進(jìn)一步說(shuō)明了現(xiàn)階段繁雜嚴(yán)苛的審批制度不但未能有效抑制違法現(xiàn)象，反而迫使被約束的各行為主體采取違法的方式來(lái)彌補(bǔ)審批制度約束所導(dǎo)致的效率損失，從而滿足其利益需求。因此，無(wú)論是從效率層面還是法治層面，都有必要對(duì)現(xiàn)行的建設(shè)項(xiàng)目審批管理制度進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，加快相關(guān)審批制度改革的步伐。一方面，繼續(xù)推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，縮小審批范圍、縮減審批手續(xù)、縮減審批流程、縮減審批部門；另一方面，對(duì)確有必要的審批項(xiàng)目，積極探索制度創(chuàng)新以增強(qiáng)審批制度的彈性柔性，構(gòu)建差別化、多樣化的審批管理體系，避免僵硬的審批管理方式。例如《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》在2016年修訂之后，新增了“國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的控制工期的單體工程和因工期緊或者受季節(jié)影響急需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可以由省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源主管部門向國(guó)土資源部申請(qǐng)先行用地”，就是一個(gè)值得推廣的制度創(chuàng)新。

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Summary: Violation of land laws has been a repeated emergence problem in China for a long time. From the perspective of efficiency losses resulting from the constraint of examination and approval，this paper analyzes the cause of violation of land laws which is named as encroachment of land without approval. Through the theoretical analysis，we analyze the system of investment project examination and approval，amp; the system of land use，and conclude the unreasonableness in the system design. Then we review the linkage between the constraint of examination and approval，efficiency losses and violation of land laws，and infer that violation of land laws can be considered as a strategy by hook or by crook to offset the efficiency losses. On this basis，we raise the working hypothesis：the behavior encroachment of land without approval，which breaks through the examination and approval system，can make up the efficiency losses because of the constraint of the examination and approval system. So the behavior encroachment of land without approval can be described as a strategy by hook or by crook to offset the efficiency losses. In the empirical part，this paper uses the panel data from 1999 to 2013 at provincial level and stochastic frontier model to complete the empirical test. And the result of the stochastic frontier model shows that the size of the encroachment of land without approval is negatively correlated with efficiency losses，which is significant at the 1% level. It means the size of the encroachment of land without approval can reduce efficiency losses. So we can confirm the working hypothesis. Then we can draw the conclusion：at the situation that the examination and approval procedures about the construction project are too tedious and time-consuming，a breakthrough in the overly strict examination and approval system by the encroachment of land without approval，can make up efficiency losses resulting from the examination and approval system. Because of the existence of this kind of the earnings from the violation of land laws，we can understand why the behaviors of the violation of land laws are so hard to be wiped out.Therefore，current examination and approval system not only harms the efficiency，but also promotes the behaviors of the violation of land laws. What’s the most important，we should declare that the purpose of this paper is，of course，not to defend behaviors of the violation of land laws. The key point of this paper focuses on the excessive and strict examination and approval system and the efficiency losses because of the examination and approval system. The behaviors of the violation of land laws can solve the efficiency losses partly，but illegal way is not an option，and they obviously do not obey the basic idea of “l(fā)aw-based governance”. Therefore，countermeasures should be taken to continue to push forward current administrative examination and approval system reform in China，and reform the unreasonable system design. So the conclusions of this paper have the powerful policy meanings：as we can see，China’s examination and approval system is facing the institutional crisis. Whether at efficiency level or at the rule-oflaw level，we must persist in the relevant reformation of the examination and approval system. On the one hand，we should advance the streamline administration and delegate power to the lower levels; on the other hand，we should aim at the examination and approval procedures which are necessary，and the institutional innovation which can make the whole procedure become more flexible.

Can Violation of Land Laws Be Considered as a Strategy by Hook or by Crook to Offset Efficiency Losses? From the Perspectives of Approval Constraint and Efficiency Losses

Zhang Yaoyu1, Chen Huiguang2, Lin Yiran2
( 1. Institute of Population Research，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Jiangsu Nanjing 210042，China;2. College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Jiangsu Nanjing 210095，China )

examination and approval；efficiency；violation of land laws；encroachment of land without approval；stochastic frontier model

F203.9

A

1009-0150(2017)06-0060-12

10.16538/j.cnki.jsufe.2017.06.005

2017-03-27

南京郵電大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究基金引進(jìn)人才項(xiàng)目（NYY217003）；江蘇教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2017SJB0078）；中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年度部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)課題（CLS2016B02）。

張耀宇（1987－），男，黑龍江哈爾濱人，南京郵電大學(xué)人口研究院講師；

陳會(huì)廣（1972－），男，山東莒南人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；

林奕冉（1987－），男，浙江桐廬人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院。

（責(zé)任編輯：喜 雯）