深化農(nóng)村土地制度改革的思考與建議

陸 雷

深化農(nóng)村土地制度改革的思考與建議

陸 雷

中國的改革開放始于土地承包責任制在廣大農(nóng)村地區(qū)的推廣。土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。在中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進入新時代的今天，農(nóng)村土地制度承載著新的目標和任務，需要進一步深化改革。

深化農(nóng)村土地制度改革的主要任務

十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。對于農(nóng)村土地制度提出要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”。這里的核心是穩(wěn)定土地承包制度，完善承包地“三權(quán)”分置制度。這一任務是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。

1.提升農(nóng)業(yè)競爭力、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要深化土地制度改革。目前中國主要農(nóng)產(chǎn)品價格已全面高于國際市場，農(nóng)業(yè)的國際競爭力明顯落后于我國目前的總體國際競爭能力。這是我國提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的主要原因。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的目標是提質(zhì)增效，在我國目前這種土地細碎化、經(jīng)營者多為“老弱病殘”的情況下，是不可能完成供給側(cè)改革的任務的。改變這種情況的前提條件是深化土地制度改革，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使土地資源集中到更有效率的經(jīng)營者手中。

2.保護農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民收入需要深化土地制度改革。經(jīng)過近40年的改革開放，農(nóng)民的收入水平和生活水平已經(jīng)大為提高，但是，農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的所有者和農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營者，來自土地和農(nóng)業(yè)的收入份額在不斷減少，近年來農(nóng)民增收越來越依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)收入，即外出打工的工資性收入。2014年到2016年，一產(chǎn)凈收入對農(nóng)民增收的貢獻只有14.7%。在中國經(jīng)濟進入新常態(tài)、經(jīng)濟全球化面臨新挑戰(zhàn)的今天，農(nóng)民的非農(nóng)工資性收入的增長潛力也面臨著前所未有的約束。因此需要深化農(nóng)村土地制度改革，活化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村各種生產(chǎn)要素，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村重新激發(fā)農(nóng)民增收的動力。

3.培育新的經(jīng)營主體、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體需要深化土地改革。2017年10月13日，農(nóng)業(yè)部等六部委發(fā)布的《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導意見》，明確提出“要探索發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體”，并指出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體是龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以分工協(xié)作為前提，以規(guī)模經(jīng)營為依托，以利益聯(lián)結(jié)為紐帶的一體化農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織聯(lián)盟”，這一意見明確了小農(nóng)戶不再是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的主體，而龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作化和家庭農(nóng)場等是新型主體。小農(nóng)戶的退出和新型經(jīng)營主體的發(fā)展需要深化土地制度改革，不然這些發(fā)展目標就是緣木求魚。

4.實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接需要深化土地制度改革，實現(xiàn)“三權(quán)分置”。在培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，小農(nóng)戶必然面臨退出的任務。退出的方向有二：一是成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，（這應該是絕大多數(shù)小農(nóng)戶的選擇），二是成為家庭農(nóng)場主。如果沒有土地制度的改革，小農(nóng)戶會面臨破產(chǎn)的命運，新型經(jīng)營主體也無從發(fā)展。通過“三權(quán)分置”改革，保證農(nóng)民的地權(quán)收益，并隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)保值增值，從而增加小農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的小農(nóng)戶也會進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體獲得工資性收入。財產(chǎn)性收入和工資性收入成為小農(nóng)戶的收入主體，就是實現(xiàn)了十九大報告提出的“小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。

目前農(nóng)村土地制度存在的問題

對比這一目標，我國目前農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的保護還是存在很多問題的。農(nóng)村土地制度存在的問題主要是土地流轉(zhuǎn)不暢。目前農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積達到4.79億畝。但這些流轉(zhuǎn)多是農(nóng)民私下的短期流轉(zhuǎn)，較少有規(guī)范化的、在政府登記過的長期流轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民怕變，相對于土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用的補償性收入，農(nóng)地的租賃收入太低。一旦土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用，其增值部分的歸屬難以界定。因此各地不同程度地出現(xiàn)寧可拋荒也不愿流轉(zhuǎn)的情況，或采取私下在親戚朋友鄰居之間流轉(zhuǎn)，而不愿意流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)戶的情況。二是新型經(jīng)營主體擔心合同的履約問題。新型經(jīng)營主體最擔心農(nóng)戶的投機行為，經(jīng)營好了，怕承包戶要求提高租金；經(jīng)營年景不好，又由于租金剛性，虧損甚至倒閉的情況也經(jīng)常發(fā)生。三是還有一些不法勢力勾結(jié)地方政府，大面積承租農(nóng)（林）地、荒坡卻不開發(fā)利用，囤積以期未來遇國家征用時牟利。這些都限制了土地的流轉(zhuǎn)。

圖/中新社

但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢的深層次的原因還在于以下幾點：

1.承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)在的不穩(wěn)定性抑制流轉(zhuǎn)。從全國的情況看，集體所有制下的承包經(jīng)營制度在實現(xiàn)上存在巨大的地區(qū)差距，承包到戶還是統(tǒng)一經(jīng)營、承包到戶后是否有過調(diào)整、調(diào)整頻率等都因村而異。多樣化為承包經(jīng)營制度提供了足夠的適應性，但也導致了權(quán)利的不確定性。在法律上，集體對承包土地掌握發(fā)包權(quán)，使得承包經(jīng)營權(quán)成為不穩(wěn)定、缺乏長期預期的產(chǎn)權(quán)形式，承包戶直接占有和經(jīng)營成為權(quán)利保護的手段。

2.土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的價格高企抑制流轉(zhuǎn)。農(nóng)地轉(zhuǎn)國有非農(nóng)用地時的征用補償通常為承包農(nóng)戶所得，或者為承包戶與村集體分享。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進階段，土地升值潛力對農(nóng)民來說是難以預見的。這一現(xiàn)實使農(nóng)戶更想獲取土地非農(nóng)化的高額收益而不愿意得到土地流轉(zhuǎn)的當下收益。這是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢的主要原因。

3.承包經(jīng)營權(quán)的期限問題抑制流轉(zhuǎn)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有投資大、回收周期長等特征，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)會顯著增加農(nóng)業(yè)投資的風險，進而抑制投資，還可能導致經(jīng)營者對耕地采取短視的、破壞性利用行為。但是，在現(xiàn)有制度框架下，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限與流轉(zhuǎn)方式都受到限制。因為承包期的存在，承包經(jīng)營權(quán)是有時效的，超過承包期流轉(zhuǎn)土地受到法律限制。

4.土地集體所有制的內(nèi)在矛盾抑制流轉(zhuǎn)。近十年來，在全國開展的農(nóng)地確權(quán)的初衷是希望將農(nóng)民的土地承包權(quán)徹底物權(quán)化，促進土地流轉(zhuǎn)并在其過程中保護農(nóng)民的利益，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。但是，土地集體所有制的內(nèi)在矛盾限制了土地的流轉(zhuǎn)。因為農(nóng)地確權(quán)希望確立的是農(nóng)民對土地的用益物權(quán)，是一種財產(chǎn)權(quán)，一種經(jīng)濟權(quán)利。而現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制保護的是農(nóng)民的集體成員權(quán)，是一種社會政治權(quán)利。這兩種權(quán)利在性質(zhì)上截然不同。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)是農(nóng)民與生俱來的權(quán)利。每一個農(nóng)民因其成員權(quán)而取得農(nóng)村土地承包權(quán)和分享因集體土地所產(chǎn)生利益的觀念已經(jīng)深入人心。農(nóng)村土地集體所有制所確立的天賦地權(quán)原則和土地確權(quán)希望確立的“生不增死不減”的產(chǎn)權(quán)原則是不相容的。在未來，隨著新成員在農(nóng)村集體中占比的不斷增加和土地價值的增長，這些矛盾會日益積累，日趨尖銳。

深化農(nóng)村土地制度改革的建議

自2008年10月中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會首次明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”以來，各地對土地確權(quán)和推進土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)做了很多工作，根據(jù)十九大報告提出的新戰(zhàn)略和新任務，深化土地制度改革、完善承包地“三權(quán)”分置制度還需要從以下幾個方面努力：

1.“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”需要做出明確的解釋。長期以來，各地對“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”有不同的解讀。一端意見認為是指集體和農(nóng)民的土地發(fā)包和承包的關(guān)系不變，另一端則認為是農(nóng)戶具體承包的地塊不變。這樣導致在土地確權(quán)中，有兩種情況，一種是明確集體與農(nóng)戶之間的關(guān)系不變，將農(nóng)戶的土地權(quán)利股份化，使農(nóng)戶土地的收益權(quán)穩(wěn)定而經(jīng)營權(quán)活化；另一種是明確農(nóng)戶承包的地塊不變，通過測量，確定農(nóng)戶土地的“四至”邊界，即經(jīng)營權(quán)不變。深化農(nóng)村土地改革，國家首先要對“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”做出明確的說明，建議中央出臺正式文件，而非僅以權(quán)威人士解讀的方式為之。

2.對土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)和集體成員的繼承權(quán)做出明確的法律規(guī)定。

建議土地經(jīng)營權(quán)在物權(quán)法中單列，并明確表述其權(quán)利屬性僅限于農(nóng)地農(nóng)用，而一旦發(fā)生土地轉(zhuǎn)用的情況，產(chǎn)生的利益歸土地所有者和承包者。此外，在土地管理法、土地承包法等相關(guān)法律中明確具體的保障措施。同時，承包經(jīng)營權(quán)分列，必須明確所有權(quán)人的角色。是否明確集體的發(fā)包權(quán)在法律規(guī)定許可的承包經(jīng)營合同期限內(nèi)暫停行使，也是值得考慮的問題。這樣，在法律層面解決了承包戶和經(jīng)營戶的后顧之憂，才能更好地激發(fā)流轉(zhuǎn)土地的積極性。流轉(zhuǎn)率提高了、穩(wěn)定了，才能更好地保證從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者的權(quán)利。對農(nóng)民來說，既實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的當期收益，也保護了承包地未來可能升值的或然收益。這樣有助于提高農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3.深化“三權(quán)分置”改革。應進一步明確三項產(chǎn)權(quán)的權(quán)益內(nèi)涵、權(quán)利邊界和權(quán)利期限。具體來說，所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)應具有獨立的價值與價值基礎(chǔ)，其中：經(jīng)營權(quán)的價值基礎(chǔ)是農(nóng)地農(nóng)用基礎(chǔ)上的使用收益，承包權(quán)的價值基礎(chǔ)包括經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金收入和征地等情況下產(chǎn)生的資產(chǎn)性收入；承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以具有各自獨立的權(quán)利人；經(jīng)營權(quán)人具有完全處置權(quán)能，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)處置權(quán)能相互獨立?！叭龣?quán)分置”明確和穩(wěn)定了以后，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，改革滿足了他們獲得穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)的要求；對村級集體經(jīng)濟組織而言，土地經(jīng)營權(quán)的分立，夯實了發(fā)展集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)；對傳統(tǒng)小農(nóng)戶而言，在財產(chǎn)權(quán)利得到保證的前提下，可以依據(jù)自身條件自由地進行各種選擇，去追求更加美好的生活；對政府來說，可以破解保護農(nóng)民利益與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的兩難處境。從而通過規(guī)模經(jīng)營，提高中國農(nóng)業(yè)競爭力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。

作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所