檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立與實(shí)現(xiàn)

文/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 尚子明

檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立與實(shí)現(xiàn)

文/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 尚子明

檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制是一種對(duì)檔案行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的機(jī)制，完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)檔案機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起著積極的作用。本文闡述了檔案機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)的主體、客體與內(nèi)容，對(duì)“誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)”“問(wèn)誰(shuí)的責(zé)”“問(wèn)什么責(zé)”的概念進(jìn)行解釋，同時(shí)立足于社會(huì)實(shí)踐，從規(guī)范問(wèn)責(zé)程序、提高素質(zhì)能力、拓寬公開(kāi)渠道三個(gè)方面解決“如何問(wèn)責(zé)”的問(wèn)題。

檔案機(jī)構(gòu)；問(wèn)責(zé)機(jī)制；問(wèn)責(zé)主體；問(wèn)責(zé)客體

一、引言

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入飛速發(fā)展階段，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位的內(nèi)在矛盾與制度缺陷不同程度地暴露出來(lái)，部分問(wèn)題演變?yōu)樯鐣?huì)問(wèn)題，引發(fā)社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注與討論。在解決問(wèn)題的過(guò)程中，我國(guó)法律法規(guī)體系得以進(jìn)一步地完善，與之相適應(yīng)是政府的各項(xiàng)機(jī)制也在不斷地發(fā)展與完善。檔案機(jī)構(gòu)作為政府職能部門(mén)，其運(yùn)行機(jī)制不斷成熟，在政府決策、公民服務(wù)方面發(fā)揮著愈加重要的作用。然而，隨著檔案事業(yè)的不斷發(fā)展，檔案機(jī)構(gòu)人浮于事、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題愈演愈烈?！伴T(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦”的情況屢見(jiàn)不鮮，屢禁不止。《人民日?qǐng)?bào)》刊載的“如何證明我媽是我媽”事件、湖北檔案執(zhí)法人員在檔案行政執(zhí)法過(guò)程中傷人事件，都表明我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)還存在著諸多的問(wèn)題與缺陷。而檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制作為解決檔案機(jī)構(gòu)不作為、濫作為問(wèn)題的有效措施，是日后檔案工作的重點(diǎn)，理應(yīng)受到檔案學(xué)者與檔案工作者的關(guān)注。

二、檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制的概念

“問(wèn)責(zé)制度是政府或行政官員因未能履行其職責(zé)，或在履職過(guò)程中濫用行政權(quán)力，抑或因行政不作為而違反法定義務(wù)，以致影響行政秩序和行政效率，或者損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，給政府造成不良影響和后果時(shí)，由特定主體追究其責(zé)任，責(zé)令其承擔(dān)某種否定性后果的規(guī)范性制度設(shè)計(jì)?！睓n案問(wèn)責(zé)機(jī)制就是指特定主體對(duì)檔案機(jī)構(gòu)法定的管轄職權(quán)范圍內(nèi)各層組織和成員的義務(wù)、職責(zé)履行情況進(jìn)行查明、追究，并要求責(zé)任人承擔(dān)其職責(zé)范疇內(nèi)法定后果的一種責(zé)任追溯制度。

要實(shí)現(xiàn)檔案機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必需建立科學(xué)、合理的問(wèn)責(zé)機(jī)制，設(shè)立檔案工作紅線，使檔案工作者更加認(rèn)真地完成日常工作，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，更好地發(fā)揮檔案機(jī)構(gòu)本身的職責(zé)。良好的問(wèn)責(zé)機(jī)制，可以使檔案工作者認(rèn)識(shí)到自己失職所面臨的后果，打消自己的僥幸心理，認(rèn)真做好本職工作。也可以使檔案機(jī)構(gòu)明確責(zé)任歸屬，杜絕事故發(fā)生后的相互推諉現(xiàn)象，使得事故發(fā)生后檔案部門(mén)可以在第一時(shí)間做出有效反應(yīng)，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化，對(duì)檔案機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)把控有著不可替代的作用。

三、檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制的基本框架

（一）問(wèn)責(zé)的主體。檔案機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)主體是多元化的，既有同體的問(wèn)責(zé)，也有異體的問(wèn)責(zé)。所謂的同體問(wèn)責(zé)，主要指執(zhí)政黨內(nèi)部對(duì)其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，或者行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其行政官員的問(wèn)責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》等檔案法律法規(guī)的規(guī)定，同體問(wèn)責(zé)的主體是中央和地方各級(jí)人民政府。檔案機(jī)構(gòu)的異體問(wèn)責(zé)是指人大、政協(xié)和民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、民眾對(duì)檔案機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)。與同體問(wèn)責(zé)不同的是，新聞媒體、社會(huì)公眾、各民主黨派等主體，更多的是作為“問(wèn)”的主體，而不是“責(zé)”的主體?！皢?wèn)”和“責(zé)”是問(wèn)責(zé)制的有機(jī)統(tǒng)一，“問(wèn)”是前提，沒(méi)有“問(wèn)”就沒(méi)有“責(zé)”。但并非所有“問(wèn)”的主體都具有“責(zé)”的權(quán)力，社會(huì)公眾和新聞媒體更多的是起“問(wèn)”的作用，即對(duì)檔案機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)檔案機(jī)構(gòu)追“責(zé)”的權(quán)力多掌握在各級(jí)人民政府和上級(jí)主管機(jī)關(guān)的手中。

（二）問(wèn)責(zé)的客體。問(wèn)責(zé)客體是問(wèn)責(zé)制度構(gòu)成的重要因素，即“問(wèn)誰(shuí)的責(zé)”。理清檔案部門(mén)問(wèn)責(zé)的指向?qū)ο螅兄谠趯?shí)際操作中充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)的功能，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的意義。需要注意的是，對(duì)檔案工作中的失職行為，不僅需要追究其直接負(fù)責(zé)人的責(zé)任，還要追究第一負(fù)責(zé)人的責(zé)任。也就是說(shuō)，檔案部門(mén)的問(wèn)責(zé)客體應(yīng)包括直接負(fù)責(zé)人與第一負(fù)責(zé)人兩個(gè)部分。以高校檔案館為例，當(dāng)高校檔案館遭遇火災(zāi)、失竊等問(wèn)題時(shí)，檔案工作人員是直接負(fù)責(zé)人，檔案館館長(zhǎng)為主要負(fù)責(zé)人，而校長(zhǎng)作為法人代表，是第一負(fù)責(zé)人。傳統(tǒng)的問(wèn)責(zé)制度主要是對(duì)直接負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)，屬于“亡羊補(bǔ)牢”，盡管可以挽回一定損失，但治標(biāo)不治本，難以杜絕此類現(xiàn)象再次發(fā)生。而對(duì)第一負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)，則可以引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)重視檔案日常防護(hù)工作的開(kāi)展，組織人員制定學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)定，對(duì)檔案機(jī)構(gòu)引進(jìn)技術(shù)設(shè)備與防護(hù)系統(tǒng)提供財(cái)力支持，實(shí)現(xiàn)檔案機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為更好地開(kāi)展檔案工作提供政策支持與物質(zhì)保障。

（三）問(wèn)責(zé)的內(nèi)容。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容即檔案機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)范圍。對(duì)檔案機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)范圍進(jìn)行劃分有助于檔案機(jī)構(gòu)及其工作人員更加深刻地認(rèn)識(shí)問(wèn)責(zé)內(nèi)容，加深其對(duì)本職工作與責(zé)任的理解。高秦偉認(rèn)為“政府問(wèn)責(zé)范圍包含三方面內(nèi)容，即政治責(zé)任、行政法律責(zé)任與道德責(zé)任”。蔡放波認(rèn)為“憲法責(zé)任、政治責(zé)任、行政法律責(zé)任和行政道德責(zé)任是政府問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容”。因此筆者認(rèn)為，檔案機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)范圍包括檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任、政治責(zé)任與道德責(zé)任。檔案機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任要求檔案工作人員要依據(jù)檔案法律法規(guī)開(kāi)展檔案日常工作，不得違背憲法和其他法律法規(guī)的規(guī)定，樹(shù)立法律意識(shí)，更好地開(kāi)展檔案法治工作?！罢呜?zé)任是政府官員履行特定符合民意的公共政策，推動(dòng)符合民意的公共政策的執(zhí)行的職責(zé)，以及沒(méi)有履行好這些職責(zé)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁。”在過(guò)去，檔案館局限于對(duì)黨政管理性、文書(shū)性檔案的收集，其服務(wù)對(duì)象主要是黨和政府。隨著法治社會(huì)進(jìn)程不斷加快，公民權(quán)利意識(shí)的提高，檔案館不應(yīng)只為黨和政府服務(wù)，也應(yīng)該為人民服務(wù)。“為黨管檔”“為國(guó)守史”“為民服務(wù)”是當(dāng)前檔案機(jī)構(gòu)的主要政治責(zé)任?！暗赖仑?zé)任是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的工作于生活的基本原則必須符合公民及社會(huì)所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，道德責(zé)任是政府統(tǒng)治正當(dāng)性與合法性的基礎(chǔ)。”檔案工作者應(yīng)具備強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，遵紀(jì)守法、嚴(yán)守機(jī)密既是檔案工作者職業(yè)道德規(guī)范的重要原則，是檔案機(jī)構(gòu)開(kāi)展各項(xiàng)檔案工作的前提，也是《檔案法》的法律要求。目前，由于缺乏制度規(guī)范，我國(guó)檔案工作人員道德責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，主要依靠檔案工作者的內(nèi)在自我約束與社會(huì)公眾的外部輿論監(jiān)督，我們對(duì)檔案機(jī)構(gòu)工作人員違反道德規(guī)范的行為更多的只能進(jìn)行道義上的譴責(zé)。但檔案工作者的道德責(zé)任僅通過(guò)自律和道德譴責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要將道德責(zé)任納入檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制的體系中，制定最低道德標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范檔案工作者的行為。

四、檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立與實(shí)現(xiàn)

（一）規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)機(jī)制的制度化建設(shè)。由于國(guó)家尚未出臺(tái)關(guān)于行政問(wèn)責(zé)方面的法律法規(guī)，因此地方檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)《檔案法》及其他檔案法律法規(guī)中有關(guān)問(wèn)責(zé)的法律條款，制定符合本機(jī)構(gòu)工作實(shí)際的規(guī)章辦法，將問(wèn)責(zé)機(jī)制納入本機(jī)構(gòu)的檔案規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)機(jī)制的制度化。問(wèn)責(zé)機(jī)制的制度化保證了問(wèn)責(zé)者行為的合理性和公正性。問(wèn)責(zé)機(jī)制的制度化首先在于問(wèn)責(zé)程序的制度化，程序正當(dāng)是建立問(wèn)責(zé)制度的重要原則。規(guī)范的問(wèn)責(zé)程序體現(xiàn)了問(wèn)責(zé)過(guò)程與結(jié)果的公正性，使問(wèn)責(zé)更具有說(shuō)服力。

（二）提高責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)檔案人員的培訓(xùn)教育。檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立需要單位領(lǐng)導(dǎo)的重視。檔案機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)定期召開(kāi)檔案工作研討會(huì)，召集本地區(qū)高校檔案專業(yè)、法律專業(yè)的專家學(xué)者與檔案部門(mén)的實(shí)際工作者，結(jié)合部門(mén)實(shí)際，建立科學(xué)、合理、合法的檔案問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，單位負(fù)責(zé)人還要加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)人員的培訓(xùn)教育，使其熟練掌握檔案法律法規(guī)以及檔案部門(mén)問(wèn)責(zé)的有關(guān)規(guī)定，文明執(zhí)法，依法執(zhí)政，采取合法方式對(duì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行批評(píng)教育，從而改進(jìn)其檔案工作。此外，檔案館“門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦”問(wèn)題反映的是檔案工作人員自身業(yè)務(wù)水平與個(gè)人素質(zhì)的缺失，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)定期展開(kāi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)內(nèi)容，提高責(zé)任意識(shí)，防微杜漸，從根源上杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）拓寬公開(kāi)渠道，采取多種方式進(jìn)行問(wèn)責(zé)。檔案機(jī)構(gòu)面對(duì)的不僅是黨和政府，還包括社會(huì)公眾。因此，問(wèn)責(zé)結(jié)果與問(wèn)責(zé)過(guò)程不應(yīng)只在單位或部門(mén)內(nèi)部公開(kāi)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)檔案政務(wù)網(wǎng)站等傳統(tǒng)公開(kāi)渠道，微博、微信等新媒體渠道進(jìn)行公開(kāi)，提高問(wèn)責(zé)過(guò)程與結(jié)果的透明度，接受人民監(jiān)督。此外，問(wèn)責(zé)方式不一定要拘泥于一種形式，也可以采取其他方式來(lái)進(jìn)行。問(wèn)責(zé)不是目的，而是手段。其目的不是為了問(wèn)責(zé)而問(wèn)責(zé)，而是通過(guò)問(wèn)責(zé)這一手段加強(qiáng)對(duì)被問(wèn)責(zé)者的管理，端正其工作態(tài)度并提高被問(wèn)責(zé)者的業(yè)務(wù)水平。因此對(duì)于一些非原則性的錯(cuò)誤，可以采取批評(píng)教育的方式而不是一味的經(jīng)濟(jì)性處罰，這樣可以形成一個(gè)良性的循環(huán)。而這也是問(wèn)責(zé)機(jī)制自身的目的所在。

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