政府協(xié)商是推進(jìn)政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

林 燕

政府協(xié)商是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度的構(gòu)成部分之一，它是指政府及政府部門在研究涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題時(shí)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，廣納群言，廣集民智，從而有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和提高政府治理能力水平的一種決策模式。政府協(xié)商是我國(guó)政治體制改革的重要舉措，也是行政管理體制改革的關(guān)鍵。

一、建立和深化政府協(xié)商的必要性

（一）政府協(xié)商是我國(guó)協(xié)商民主制度的組成部分

政府協(xié)商是黨的十八屆三中全會(huì)全面深化政治體制改革的重要內(nèi)容之一。2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵，闡述了加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序，對(duì)新形勢(shì)下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等作出全面部署，是指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

政府協(xié)商在眾多協(xié)商中之所以具有重要意義，在于政府協(xié)商制度的建立和發(fā)展，與其他改革事業(yè)產(chǎn)生高度的關(guān)聯(lián)性：一是政府協(xié)商既緊密聯(lián)系著政治制度的改革，同時(shí)也緊密聯(lián)系著政府行政體制改革，既涉及制度的根本性，同時(shí)也涉及體制機(jī)制的關(guān)鍵性。二是政府協(xié)商所面對(duì)的對(duì)象十分廣泛，超越了其他的如政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商等所限定的特定范圍，更能體現(xiàn)協(xié)商民主本身的內(nèi)在要求。三是政府協(xié)商已經(jīng)有了一定范圍的實(shí)踐基礎(chǔ)，協(xié)商的行為和理念等因素，已經(jīng)在一定程度和一定范圍內(nèi)，嵌入了政府的體制機(jī)制，具有自然銜接和比較可行的操作性。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型和調(diào)整時(shí)期，發(fā)展階段的變化，相應(yīng)地要求政府具有現(xiàn)代國(guó)家治理能力和治理體系。建立政府協(xié)商制度和體制機(jī)制，是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的手段和內(nèi)容之一，是發(fā)達(dá)國(guó)家在現(xiàn)代化發(fā)展條件下政府治理的經(jīng)驗(yàn)之一。這些經(jīng)驗(yàn)，大大提升了我國(guó)建立政府協(xié)商制度和機(jī)制的必要性和可行性。

（二）政府協(xié)商有利于推進(jìn)服務(wù)型政府的建立，促進(jìn)行政體制的改革

一直以來，我國(guó)實(shí)行的是政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略模式，政府在事實(shí)上充當(dāng)著家長(zhǎng)的角色，擔(dān)負(fù)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化等各個(gè)方面全面發(fā)展的職能。但是，在我國(guó)進(jìn)入新常態(tài)以來，以下幾個(gè)因素促進(jìn)和倒逼政府角色轉(zhuǎn)變和職能轉(zhuǎn)變，從管理型政府向著服務(wù)型政府方向發(fā)展。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和模式陷入困境，政府主導(dǎo)的模式正在面臨挑戰(zhàn)，客觀上要求減少政府干預(yù)，讓政府調(diào)節(jié)更多地回歸到市場(chǎng)調(diào)節(jié)。二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量巨大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體和其他社會(huì)主體增多，各種關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，有限的政府難以面對(duì)無限的問題，必須把對(duì)一部分對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理權(quán)，下放給各個(gè)主體自我管理。三是現(xiàn)代社會(huì)政府管理規(guī)律發(fā)展的總體趨勢(shì)，是政府從守夜者———管理者——服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府的管理職能也不能不順應(yīng)這一總體趨勢(shì)。政府職能的轉(zhuǎn)變，無論是主動(dòng)的，還是被動(dòng)倒逼的，究其實(shí)質(zhì)而言，都是減少行政干預(yù)，把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源配置的權(quán)力回歸到市場(chǎng)決定的過程。從政府體制改革的視覺看，政府減少行政審批的過程，也正是政府與社會(huì)建立協(xié)商制度與機(jī)制的過程，兩者行為不同，但性質(zhì)統(tǒng)一，前者是后者的前提和基礎(chǔ)。

（三）政府協(xié)商大大增強(qiáng)了執(zhí)政黨執(zhí)政和政府行為的合法性，是構(gòu)建我國(guó)新的政治合法性的重要內(nèi)容和途徑

從政治學(xué)的角度來說，一個(gè)制度的合法性是指是否獲得被統(tǒng)治者們的普遍認(rèn)同。我國(guó)執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)來自于歷史上人民的選擇，這是歷史的合法性。但是，隨著社會(huì)的進(jìn)步，這種歷史的合法性需要增加新的內(nèi)容、新的依據(jù)。構(gòu)建新的合法性，不能將人民群眾排除在外。黨的方針政策，政府的決策和行政，都要充分的體現(xiàn)民意，回歸民本。如果政府在決策中排除了社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，勢(shì)必使決策脫離人民，使得執(zhí)政黨和政府的合法性逐步流失直至喪權(quán)。建立政府協(xié)商制度，將大大增加社會(huì)公眾參與政治生活，形成社會(huì)與政府之間的良性互動(dòng)，從而大大增加社會(huì)公眾的認(rèn)可度，增強(qiáng)合法性。

（四）建立政府協(xié)商制度，有利于官員廉潔從政，同時(shí)也有利于社會(huì)公眾的公民素養(yǎng)得到有效提高

我國(guó)政府官員貪腐案件得以發(fā)生，主要原因來自于政府部門決策的封閉運(yùn)行和缺少社會(huì)公眾的監(jiān)督。政府協(xié)商機(jī)制，使得決策過程運(yùn)行于社會(huì)公眾的視覺之下，避免了黑箱操作帶來的權(quán)力尋租，是有效治理腐敗問題的手段。另外，在政治參與問題上，除了人大代表和政協(xié)委員，我國(guó)其他部門的社會(huì)公眾缺少參與政府決策的渠道，既無法表達(dá)自己的訴求，更無法通過參與提升自身作為主人的意識(shí)和能動(dòng)性，政府和社會(huì)公眾之間缺少溝通和互動(dòng)，使得社會(huì)監(jiān)督變?yōu)榭斩?。一方面，政府并不能通過外部的監(jiān)督改善自身體系內(nèi)在的問題，另一方面，監(jiān)督者本身監(jiān)督意識(shí)和能力弱化，形式上就表現(xiàn)為政治素養(yǎng)和政治參與的能力不足。因此，建立政府協(xié)商，將通過公民參與來逐步提升公民的政治素質(zhì)，建立公民社會(huì)，提高公民參與度。

二、建立和深化政府協(xié)商面臨的問題

西方協(xié)商民主理論引進(jìn)中國(guó)，在理論和實(shí)踐上都有一定程度的運(yùn)用和發(fā)展，產(chǎn)生了很多經(jīng)驗(yàn)，但也面對(duì)許多問題。在政府協(xié)商在實(shí)踐過程中，面臨許多問題。

（一）從傳統(tǒng)的集權(quán)模式向放權(quán)模式的轉(zhuǎn)型，存在著巨大的體制慣性和權(quán)力慣性的阻礙

我國(guó)的政治決策體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)的集體決策體制，決策過程中，實(shí)行必要的民主討論，最終決策權(quán)集中在主要負(fù)責(zé)人身上，這是這一體制最重要的因素。圍繞這一體制所形成的行政運(yùn)行系統(tǒng)，其大大小小的部門，都實(shí)行相同的決策制度。經(jīng)過多年的運(yùn)行，這種制度和體制早已經(jīng)形成了慣性。決策的效率追求和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，促使決策集中越來越強(qiáng)，民主討論的成分越來越少，演變成為形式化、程序化的過程，并產(chǎn)生兩種結(jié)果：一方面是主要負(fù)責(zé)人的權(quán)力過大，個(gè)人權(quán)力感增強(qiáng)，官僚主義的主觀臆斷現(xiàn)象較多；另一方面，體制運(yùn)行默認(rèn)這種決策體制模式，長(zhǎng)久以往，體制中的民主協(xié)商因素逐漸消失，以至于難以容納外部因素對(duì)決策的任何影響和干預(yù)。由于協(xié)商民主理論在實(shí)質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)有決策體制和運(yùn)行機(jī)制的滲入性要求，是一種分權(quán)要求，即社會(huì)公眾對(duì)決策過程的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，是對(duì)現(xiàn)行權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制的挑戰(zhàn)。因此，必然帶來普遍的權(quán)力阻撓和體制障礙。有如政務(wù)信息公開、官員財(cái)產(chǎn)公示、聽證會(huì)咨詢會(huì)等，都是現(xiàn)行決策體制封閉性所導(dǎo)致的改革要求的結(jié)果。

（二）政府協(xié)商面臨著從理論到實(shí)踐，從實(shí)踐到政策，從政策到制度措施轉(zhuǎn)化的困難

協(xié)商民主的實(shí)踐，在我國(guó)個(gè)別地方已經(jīng)開展多年，比如浙江、成都等地的實(shí)踐，總結(jié)不少，但上升為理論總結(jié)并轉(zhuǎn)化為普遍推行的經(jīng)驗(yàn)和政策精神，一直未能進(jìn)行。在2015年《意見》出臺(tái)之前，對(duì)于如何推動(dòng)協(xié)商民主制度在實(shí)踐中的具體運(yùn)用，尤其是政府協(xié)商的具體操作，缺乏統(tǒng)一的政策精神和可行的操作規(guī)范和要求，各地政府難以把握，只能按照原有的體制運(yùn)行。

2015年2月，《意見》的出臺(tái)，明確了政府協(xié)商的形式和內(nèi)容。要求探索并公布政府協(xié)商事項(xiàng)目錄、增強(qiáng)協(xié)商的廣泛性針對(duì)性、完善政府協(xié)商機(jī)制。這些都僅僅是作為黨的方針政策所提出的要求。實(shí)踐中，對(duì)于確定哪些政府事項(xiàng)應(yīng)該納入?yún)f(xié)商范圍，如何增強(qiáng)和完善政府協(xié)商中的各項(xiàng)要求和工作機(jī)制，使政策向具體制度轉(zhuǎn)化，即如何將協(xié)商民主制度嵌入到現(xiàn)行體制機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、常態(tài)化等，這些都是正在摸索中的新問題，既需要時(shí)間更需要制度創(chuàng)新。

（三）協(xié)商民主理論和實(shí)踐中所固有的缺陷，也令政府協(xié)商的建立和推進(jìn)陷入很大困境

協(xié)商民主理論在實(shí)踐中的主要困境在于：

一是協(xié)商主體的地位平等問題。協(xié)商主體在決策協(xié)商中完全平等的溝通和對(duì)話，是西方協(xié)商民主的理論前提。但是在我國(guó)的國(guó)情下，具有不同的特點(diǎn)。由于政府主導(dǎo)的國(guó)家發(fā)展模式，政府在事實(shí)上占據(jù)著資源和社會(huì)關(guān)系的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，相應(yīng)地在政府協(xié)商中占據(jù)著主動(dòng)的地位，當(dāng)然，這也對(duì)應(yīng)著政府在國(guó)家發(fā)展中的重要角色。如果遵循西方協(xié)商民主理論的平等原則，在政府協(xié)商中完全還原政府和其他協(xié)商主體之間的政治上法律上的平等地位，那么有可能出現(xiàn)弱化政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)地位的情況，反之，又會(huì)背離協(xié)商平等的原則。這種兩難困境，令許多地方政府的協(xié)商動(dòng)力大為減弱。

二是協(xié)商中的復(fù)雜程序與巨大的行政成本支出。協(xié)商民主在操作過程中，需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。協(xié)商規(guī)模的確定，協(xié)商次數(shù)的反復(fù)，協(xié)商過程的規(guī)則和公開，協(xié)商共識(shí)的達(dá)成等等，都不是一次可以完成的。這種包含著多種不確定因素的決策模式，與服務(wù)型政府所追求的工作效率的要求，有一定的矛盾，因此，也成為制約政府協(xié)商開展的因素之一。

政府協(xié)商在實(shí)踐運(yùn)作中，所出現(xiàn)的以上問題，在本質(zhì)上就是協(xié)商民主在理論上與實(shí)踐上的差距。反映出在中國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體國(guó)情下，政府協(xié)商在起步階段的不成熟性。它表現(xiàn)為作為協(xié)商一方的政府，在協(xié)商中的具有利益性、主導(dǎo)型、制約性、形式性，而作為協(xié)商另一方的主體，則表現(xiàn)為被動(dòng)型、盲目性和不對(duì)稱性。尤其是在涉及公共領(lǐng)域決策的政府協(xié)商活動(dòng)中，一方是政府以及由政府聘請(qǐng)的論證專家，另一方是分散的、不完全具備公共理性精神和思維，同時(shí)也缺乏專業(yè)指導(dǎo)的其他社會(huì)主體，這種情況下建構(gòu)的政府協(xié)商框架，必然產(chǎn)生出許多不成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

三、完善和發(fā)展政府協(xié)商的思路

政府協(xié)商是一種自上而下的改革目標(biāo)，同時(shí)也是一種自下而上的改革訴求。因此，完善和發(fā)展政府協(xié)商，需要上下結(jié)合，一方面要結(jié)合各地政府工作，深入研究改革《意見》的內(nèi)在精神，另一方面更要深入社會(huì)做足調(diào)研工作。

（一）應(yīng)充分研究政府協(xié)商所需要的政策和法律支撐，以尋求政府協(xié)商制度以及體制機(jī)制建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之上

以國(guó)內(nèi)既有的政治體制運(yùn)行系統(tǒng)，政府協(xié)商一方面運(yùn)行在以執(zhí)政黨為核心的政策制定系統(tǒng)里，同時(shí)也運(yùn)行在以國(guó)家法律授權(quán)的政府行政運(yùn)行系統(tǒng)中。因此，政府協(xié)商制度和機(jī)制的建立，作為政治體制改革的內(nèi)容之一，既要符合黨的方針政策，也要依法進(jìn)行。由于政府協(xié)商畢竟是新的改革事業(yè)，因此十分需要政策的強(qiáng)力支持和法律的支撐。有如社會(huì)主義協(xié)商民主制度廣泛多層和多樣化的政策含義和范圍，政府協(xié)商事項(xiàng)目錄的具體指向等等，都需要在具體的政策指引中得到體現(xiàn)，也要在行政法規(guī)里加以明確。既要有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，也要有詳細(xì)的運(yùn)作流程和相應(yīng)的責(zé)任主體，同時(shí)也要配套對(duì)應(yīng)的監(jiān)督系統(tǒng)。政府協(xié)商的基礎(chǔ)性工作建立在堅(jiān)實(shí)的政策和法律基礎(chǔ)上，工作才有可能進(jìn)入制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的軌道，而不至于流于一時(shí)之需、一刻之要。

（二）全民培育協(xié)商民主文化和意識(shí)

無論是哪一種形式的協(xié)商民主，都需要協(xié)商主體具有協(xié)商意識(shí)。西方協(xié)商理論十分強(qiáng)調(diào)協(xié)商中的社會(huì)公共理性和平等、公開透明的原則，原因正在于協(xié)商民主是在零和博弈的境況下追求共贏，它需要個(gè)人、組織、團(tuán)體等都要為了共贏而選擇放棄一部分利益，如果沒有公共理性，是難以達(dá)成協(xié)商效果的。在政府協(xié)商中，政府需要放棄權(quán)力思維，放棄一些原有的體制利益，改變?cè)畜w制機(jī)制的運(yùn)行模式，行為習(xí)慣等等，這需要意識(shí)的轉(zhuǎn)變。社會(huì)公眾也需要放棄個(gè)人意識(shí)和部分個(gè)人利益，放棄部分小團(tuán)體利益等等，這也需要轉(zhuǎn)變意識(shí)，而意識(shí)的形成與文化的形成，是同軌運(yùn)行的，它不但需要現(xiàn)有的宣傳、教育和社會(huì)媒體共同出力，更需要從改變行為習(xí)慣。而政府及其主要負(fù)責(zé)人帶頭垂范，將具有更好的培育效果。

（三）注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的作用

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，改變了中國(guó)的社會(huì)生活模式。當(dāng)下，國(guó)內(nèi)通過各種途徑上網(wǎng)交流和活動(dòng)的用戶已經(jīng)達(dá)到五億左右的規(guī)模。網(wǎng)絡(luò)人群的基本的特征是富有一定的知識(shí)水平和理性思維，是中國(guó)中產(chǎn)階級(jí)云集的平臺(tái)。因此，政府協(xié)商中充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，會(huì)獲得更加真實(shí)客觀的民意表達(dá)和建言獻(xiàn)策，對(duì)實(shí)際工作中的政府協(xié)商，會(huì)具有更好的促進(jìn)效果。

（四）健全政府協(xié)商的監(jiān)督系統(tǒng)

政府協(xié)商主要運(yùn)行在系統(tǒng)之內(nèi)，其監(jiān)督系統(tǒng)主要來自內(nèi)部監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。尤其是要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。通過媒體監(jiān)督，促使政府協(xié)商的公正公開性得到驗(yàn)證，也保障社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利在陽(yáng)光下得到體現(xiàn)，消除暗箱操作，重建政府公信力，促使政府協(xié)商事業(yè)得到有效推進(jìn)。

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