政策工具視角下的我國(guó)礦業(yè)政策分析

陳曉春，蘇美權(quán)

（湖南大學(xué)，湖南…410082）

礦產(chǎn)資源是整個(gè)工業(yè)發(fā)展的“糧食”，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“血脈”，是社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采和加工利用形成的產(chǎn)業(yè)稱(chēng)為礦業(yè)。礦業(yè)政策是指導(dǎo)人們合理、科學(xué)、有序開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的指揮棒。

1 已有研究綜述

我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的研究者著眼于從不同的層面對(duì)礦業(yè)政策進(jìn)行研究。從礦業(yè)政策界定的角度來(lái)看，楊樹(shù)旺等（2012）認(rèn)為礦業(yè)政策是政府調(diào)整礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的一系列政策、措施、指令的綜合。中國(guó)的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)政策由礦業(yè)產(chǎn)業(yè)組織政策、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)布局政策、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，以及礦業(yè)產(chǎn)權(quán)政策組成。從礦業(yè)政策的內(nèi)容研究來(lái)看，曹愛(ài)紅等（2011）運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源稅的政策進(jìn)行了分析；馮春梅等（2014）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度剖析和構(gòu)建了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)鼓勵(lì)政策；曹學(xué)謙（2016）對(duì)中國(guó)和贊比亞礦業(yè)政策以及相關(guān)的法律法規(guī)作了對(duì)比研究。從礦業(yè)政策的效用研究來(lái)看，張紹朋等（2008）曾分析了我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)稅收政策的運(yùn)行過(guò)程及其存在的不足；王甲山等（2013）評(píng)估了現(xiàn)行稅費(fèi)政策在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)及環(huán)境治理上的作用；李奇明等（2015）考察了我國(guó)綠色礦山鼓勵(lì)政策的內(nèi)容體系，并從引導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和稅收優(yōu)惠政策方面提出了推進(jìn)綠色礦山建設(shè)的政策建議；鄧曉蘭等（2015）剖析了現(xiàn)行財(cái)政體制和資源稅費(fèi)體系，并提出了促進(jìn)資源生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)稅政策調(diào)整思路。

現(xiàn)有的研究成果大都從較宏觀的層面對(duì)我國(guó)的某一礦業(yè)政策進(jìn)行內(nèi)容分析、作用評(píng)價(jià)和改進(jìn)設(shè)計(jì)，方法層面主要采用文獻(xiàn)研究、案例研究、比較研究等。這些研究注重對(duì)礦業(yè)政策的闡釋、規(guī)劃和構(gòu)建，在研究方法上更多表現(xiàn)為一種靜態(tài)的定性研究，缺乏對(duì)既有的礦業(yè)政策文本的內(nèi)容分析和定量分析，在政策結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的把握上都顯得不夠準(zhǔn)確；在研究視角上，鮮有學(xué)者從政策工具的角度對(duì)礦業(yè)政策工具的設(shè)計(jì)、選擇和實(shí)施進(jìn)行考察，已有的定性研究難以為礦業(yè)政策研究打開(kāi)新思路。因此，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的礦業(yè)政策的完善和創(chuàng)新，需要進(jìn)一步明確研究對(duì)象，創(chuàng)新研究方法，理清研究脈絡(luò)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

內(nèi)容分析方法是一種對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行量化分析的研究方法[1]，本文基于政策工具的視角，采用內(nèi)容分析法和定量分析方法，以2015年頒布的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》（下文稱(chēng)《規(guī)劃》）作為分析樣本?！兑?guī)劃》“以2015年為基期，以2020年為目標(biāo)年，展望到2025年”，在我國(guó)當(dāng)前礦業(yè)政策體系中具有指導(dǎo)性地位，是進(jìn)一步制定相關(guān)礦業(yè)管理政策的基礎(chǔ)和依據(jù)，因此從政策工具視角對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行量化分析，有助于了解礦業(yè)政策工具的屬性特征、選擇偏好、現(xiàn)存問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)礦業(yè)政策顯然具有現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，這也是政策工具理論在礦業(yè)政策研究中的一次有益嘗試，具有一定的理論價(jià)值。

2 政策工具視角下的政策分析框架

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體手段和中間橋梁，但是又不僅僅是純粹的技術(shù)行為，它更多的是政策主體在工具理性層面的政策分析，它的設(shè)計(jì)、選擇和實(shí)施都反映了不同利益主體之間的博弈。歐文·E·休斯認(rèn)為，政策工具是“政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”[2]。奧斯本和蓋布在其著作《改革政府》中，更是形象地將政策工具比喻為“政府箭袋里的箭”，政策目標(biāo)就是箭靶，這充分肯定了政策工具的重要作用[3]。國(guó)內(nèi)陳振明將政策工具定義為人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式[4]。而在政策工具研究中，分類(lèi)研究的成果是最豐碩的。施耐德和英格拉姆按照政策目標(biāo)的行為邏輯假設(shè)，將政策工具分為權(quán)威工具、能力工具、符號(hào)和規(guī)勸工具、象征工具和學(xué)習(xí)工具[5]。按照政府介入程度的由高到低，加拿大公共政策學(xué)者豪利特和拉米什將政策工具分為強(qiáng)制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具[6]。顧建光和吳明華從政策工具的使用方式上，將政策工具分為管制類(lèi)政策工具、激勵(lì)類(lèi)政策工具和信息傳遞類(lèi)政策工具[7]。綜合上述研究成果，本研究將礦業(yè)政策工具定義為政府為了實(shí)現(xiàn)提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用等礦業(yè)政策目標(biāo)而采用的方法方式和技術(shù)手段。

2.1 X維度：基本政策工具維度

本文選擇政府干預(yù)程度高低的角度，按照調(diào)整機(jī)制的不同將礦業(yè)政策工具分為規(guī)制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)型政策工具三類(lèi)，并以此作為政策分析的X維度[8]。

規(guī)制型政策工具是以政府權(quán)威為基礎(chǔ)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章條例，以強(qiáng)制力為保障對(duì)政策目標(biāo)群體的行為進(jìn)行控制和指導(dǎo)，以達(dá)到礦業(yè)政策目標(biāo)的管理手段的總稱(chēng)。其核心在于依靠政府科層制治理結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性[9]，主要包括立法、目標(biāo)規(guī)劃、督查監(jiān)管機(jī)制、示范及模式推廣、礦產(chǎn)能源基地建設(shè)等子工具。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具是指政府部門(mén)通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，旨在引導(dǎo)政策目標(biāo)群體在礦業(yè)生產(chǎn)消費(fèi)過(guò)程中進(jìn)行成本效益評(píng)估，進(jìn)而做出符合礦業(yè)政策導(dǎo)向的行為選擇的管理手段的總和。該工具的作用機(jī)制是基于成本收益分析的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，主要包括有償使用、財(cái)政補(bǔ)貼、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、稅費(fèi)調(diào)整與改革等經(jīng)濟(jì)手段。

社會(huì)型政策工具是指政府部門(mén)通過(guò)廣泛的道德規(guī)勸和輿論影響，將政策價(jià)值觀念滲入到政策目標(biāo)群體的價(jià)值觀中，使其在自愿提供的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)礦業(yè)政策目標(biāo)的手段的總稱(chēng)。其適用的前提是將自愿提供的觀念滲透到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念和個(gè)人的價(jià)值觀中，主要包括信息公開(kāi)、自愿協(xié)議、宣傳教育、人才培養(yǎng)與智庫(kù)發(fā)展等子工具。

2.2 Y維度：礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈維度

利用上述的政策工具劃分方式，只能從工具的角度對(duì)政策內(nèi)容文本進(jìn)行分解，并不能完全描述清楚《規(guī)劃》中礦業(yè)政策的所有特征。若要明確每一種政策工具在不同的政策規(guī)劃中所發(fā)揮的作用，從而進(jìn)一步把握《規(guī)劃》中礦業(yè)政策的總體特征，就要充分考慮礦業(yè)發(fā)展內(nèi)在的活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，這種規(guī)律和特點(diǎn)是制定《規(guī)劃》乃至其他礦業(yè)政策必須要考慮到的重要因素。

礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈可以分為資源勘查、開(kāi)發(fā)、加工、利用和恢復(fù)五個(gè)不同環(huán)節(jié)，不同的政策工具作用于產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生不同的政策效果，這為我們分析《規(guī)劃》的文本內(nèi)容提供了另一個(gè)切入視角。因此，本研究將礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的五個(gè)不同環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化為礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈維度，作為礦業(yè)政策分析框架的Y維度。

2.3 二維分析框架的構(gòu)建

基于上述對(duì)政策工具和礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈的梳理而得到的X維度和Y維度，形成了基于政策工具的我國(guó)礦業(yè)政策二維分析框架（圖1）。

圖1 我國(guó)礦業(yè)政策二維分析框架

3 基于政策工具的《規(guī)劃》內(nèi)容分析

3.1 《規(guī)劃》政策文本內(nèi)容編碼

對(duì)《規(guī)劃》所包含的政策單元進(jìn)行分解和編碼，最終形成表1的編碼表。限于篇幅，政策文本內(nèi)容的編碼情況未能一一羅列，同時(shí)，由于《規(guī)劃》中的“第一章規(guī)劃基礎(chǔ)”總體上未涉及政策規(guī)劃層面，故未列入分析單元。

3.2 《規(guī)劃》的X維度分析

通過(guò)研讀《規(guī)劃》，對(duì)其中與礦業(yè)政策相關(guān)的政策內(nèi)容進(jìn)行了剖析，經(jīng)過(guò)規(guī)范化的統(tǒng)一處理，最終得到了30個(gè)政策子工具，并將其分別歸類(lèi)到規(guī)制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)型政策工具中，這三類(lèi)政策工具分別包括18、8和4個(gè)子工具，然后再分別計(jì)算三類(lèi)政策工具包含的政策條文總數(shù)及其百分比以及子工具平均頻次，最終形成表2。

從《規(guī)劃》條文總數(shù)百分比來(lái)看，運(yùn)用最多的是規(guī)制型政策工具，占政策工具運(yùn)用總體的68.18%；其次是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，占23.86%；最少的是社會(huì)型政策工具，只占7.96%。從子工具平均頻次來(lái)看，規(guī)制型政策工具也高于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型政策工具，三類(lèi)政策工具的子工具平均頻次分別是10、7.88和5.25，而子工具的總平均頻次是8.8。這也說(shuō)明了規(guī)制型政策工具占比之所以超過(guò)三分之，一方面是因?yàn)橐?guī)制型政策工具的子工具數(shù)量達(dá)到18種之多，另一方面也是因?yàn)槠渥庸ぞ叩钠骄l次最高。

表1 《規(guī)劃》政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

表2 《規(guī)劃》X維度政策工具分布

具體來(lái)看，在規(guī)制型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施和勘查開(kāi)發(fā)開(kāi)采制度三個(gè)子工具是運(yùn)用最多的，分別占據(jù)了12.78%、11.11%和11.11%，共占了35%。其次，礦區(qū)劃定與開(kāi)發(fā)布局管理、督查監(jiān)管機(jī)制、示范及模式推廣、礦產(chǎn)資源評(píng)估機(jī)制和礦產(chǎn)能源基地建設(shè)這五個(gè)子工具占比超過(guò)了5.56%，但是仍低于10%。再者，剩下的子工具運(yùn)用較少，占比皆不超過(guò)5%，其中，立法工具運(yùn)用最少，只占了1.11%。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具中突出表現(xiàn)為培育市場(chǎng)和鼓勵(lì)政策，分別占了23.81%和22.22%。而礦業(yè)權(quán)審批、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)和稅費(fèi)調(diào)整與改革分別占據(jù)了9.52%、11.11%和12.7%。其余的保證金制度、有償使用和財(cái)政補(bǔ)貼皆運(yùn)用的較少，占比都在7%以下。在社會(huì)型政策工具中，運(yùn)用最多的是信息公開(kāi)，占據(jù)了47.62%，剩下的3個(gè)子工具所占比例皆維持在19%左右，而宣傳教育和表彰激勵(lì)并沒(méi)有被使用。

3.3 《規(guī)劃》的Y維度分析

在《規(guī)劃》X維度分析的基礎(chǔ)上，引入礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，即Y維度，得到如圖2所示的《規(guī)劃》二維分析結(jié)果。

圖2 《規(guī)劃》政策工具二維分析圖

圖2顯示，264條政策工具中，有關(guān)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利用環(huán)節(jié)的政策工具最多，達(dá)到101條，占據(jù)了政策工具總量的38.26%；其次是開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，政策工具數(shù)為87，占32.95%；其余依次為勘查環(huán)節(jié)（12.12%）、恢復(fù)環(huán)節(jié)（10.99%）、加工環(huán)節(jié)（5.68%）。其中，開(kāi)發(fā)和利用環(huán)節(jié)政策工具數(shù)共占政策工具總量的71.21%。各個(gè)環(huán)節(jié)，運(yùn)用最多的都是規(guī)制型政策工具，其余依次是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型。規(guī)制型政策工具主要被應(yīng)用在開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型政策工具主要在利用環(huán)節(jié)使用較多。

4 政策工具的問(wèn)題與思考

4.1 規(guī)制型政策工具過(guò)溢

規(guī)制型政策工具占政策工具運(yùn)用總體的68.18%，超過(guò)了三分之二；從子工具平均頻次來(lái)看，規(guī)制型政策工具也高于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型政策工具。我國(guó)礦業(yè)發(fā)展曾長(zhǎng)期處于計(jì)劃體制之下，規(guī)制型政策工具是政府歷來(lái)慣用的管制工具。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外資源形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)繁重，礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)和管理改革任務(wù)緊迫，需要政府運(yùn)用控制有力的規(guī)劃型政策工具應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)礦業(yè)發(fā)展和波動(dòng)加劇的國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)。在規(guī)制型政策工具中，又突出表現(xiàn)為目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施和勘查開(kāi)發(fā)開(kāi)采制度。這一方面是《規(guī)劃》作為行動(dòng)綱領(lǐng)的性質(zhì)決定的，另一方面也是因?yàn)榉芍贫鹊娜蔽弧Ｅc西方對(duì)比，我國(guó)并沒(méi)有單獨(dú)的《礦業(yè)法》，指導(dǎo)礦業(yè)發(fā)展的最高法律《礦產(chǎn)資源法》是以保護(hù)礦產(chǎn)資源為主，針對(duì)礦業(yè)的法律關(guān)系調(diào)整還不全面，是造成政府長(zhǎng)期以來(lái)多以行政命令式的規(guī)制手段監(jiān)管礦業(yè)活動(dòng)的主要原因。

4.2 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)型政策工具弱勢(shì)

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)型政策工具分別只占23.86%和7.96%。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具中，培育市場(chǎng)和鼓勵(lì)政策運(yùn)用最多，這說(shuō)明政府健全完善礦業(yè)市場(chǎng)的意識(shí)在增強(qiáng)，然而這兩者往往只能起到指引方向的作用，而對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)能起到很好調(diào)節(jié)作用的礦業(yè)權(quán)類(lèi)工具、財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)調(diào)整與改革處于弱勢(shì)，無(wú)疑削弱了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具在資源配置中的作用。正如稅費(fèi)是礦業(yè)管理的重要工具，礦業(yè)稅費(fèi)的征收保障了礦產(chǎn)資源所有權(quán)益的維護(hù)，也保證了礦產(chǎn)資源的合理利用。但在《規(guī)劃》中，只是簡(jiǎn)單地提到了要建立礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制、實(shí)施礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理等，對(duì)于礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革缺乏系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)和明確的時(shí)間表，同時(shí)對(duì)于詬病已久的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)偏低且不合理的問(wèn)題改革也沒(méi)有涉及。這對(duì)于建立健全現(xiàn)代礦業(yè)市場(chǎng)體系并無(wú)益處，也說(shuō)明我國(guó)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)礦業(yè)活動(dòng)的能力有待加強(qiáng)。在政策效果持續(xù)性的規(guī)范意義上，社會(huì)型政策工具都要優(yōu)于規(guī)制型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型。但是在《規(guī)劃》中社會(huì)型政策工具嚴(yán)重不足，僅僅只占了7.96%，其中偏向運(yùn)用信息公開(kāi)，占據(jù)了47.62%，這說(shuō)明政府在應(yīng)用社會(huì)型政策工具推動(dòng)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，還停留在維度單一、工具簡(jiǎn)單的階段，主要的工作是完善信息公開(kāi)。因此，加強(qiáng)社會(huì)型政策工具的應(yīng)用應(yīng)該是將來(lái)政府礦業(yè)政策的側(cè)重點(diǎn)。

4.3 許多行之有效的政策工具未被充分運(yùn)用

在規(guī)制型政策工具中，環(huán)境評(píng)估、復(fù)墾制度、淘汰落后產(chǎn)能機(jī)制、回收與綜合利用制度以及立法等子工具沒(méi)有得到充分運(yùn)用。研究表明，當(dāng)前全球生態(tài)超載率是50%左右，而我國(guó)生態(tài)超載率接近150%，是世界上生態(tài)超載率最嚴(yán)重的國(guó)家之一[10]。同時(shí)我國(guó)礦產(chǎn)資源總的回采率低于世界平均水平20個(gè)百分點(diǎn)，僅為30%。開(kāi)采回收率與西方礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家選冶綜合回收利用率達(dá)80%以上相比，還有較大的差距[11]。因此，目前政策工具的運(yùn)用與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、礦業(yè)綠色循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求出現(xiàn)了脫節(jié)。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具中，有償使用、財(cái)政補(bǔ)貼、保證金制度以及稅費(fèi)調(diào)整與改革使用頻率低，同時(shí)缺乏切實(shí)可行的針對(duì)礦山礦業(yè)企業(yè)減負(fù)、保障礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的政策措施，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)參與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，采礦業(yè)實(shí)際稅負(fù)對(duì)企業(yè)績(jī)效產(chǎn)生顯著負(fù)向影響，限制企業(yè)盈利能力的發(fā)揮，進(jìn)而降低了其抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力和價(jià)值創(chuàng)造能力[12]。在全球礦業(yè)持續(xù)低迷、礦業(yè)指數(shù)PAI不斷下行的情況下，政府要積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革，充分發(fā)揮財(cái)政的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，增強(qiáng)礦業(yè)企業(yè)能力和積極性，釋放礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活力。

在改變礦山礦業(yè)企業(yè)以及社會(huì)公眾價(jià)值觀念的社會(huì)型政策工具方面，宣傳教育、表彰激勵(lì)以及自愿協(xié)議運(yùn)用缺失或不足。這使得社會(huì)型政策工具沒(méi)有發(fā)揮傳播知識(shí)、引導(dǎo)輿論和價(jià)值的作用。因此在以后的政策優(yōu)化和調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這些政策工具的重視程度。

4.4 缺乏對(duì)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全過(guò)程的系統(tǒng)政策設(shè)計(jì)

礦業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有自身內(nèi)在的活動(dòng)規(guī)律和特征，這是制定礦業(yè)政策、運(yùn)用礦業(yè)政策工具需要充分考慮的重要因素。從Y維度的分析中可知，礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利用和開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的政策工具最多，共占政策工具總量的71.21%，剩余的勘查、開(kāi)發(fā)和加工環(huán)節(jié)沒(méi)有得到足夠的重視。同時(shí)每個(gè)環(huán)節(jié)中政策工具的設(shè)計(jì)和搭配也存在失衡。以利用環(huán)節(jié)為例，共應(yīng)用了101條政策工具，其中規(guī)制型57條，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型29條，社會(huì)型15條，分別占了56.44%、28.71%、14.85%。尤其在恢復(fù)環(huán)節(jié)，盡管政府規(guī)劃和指導(dǎo)的作用十分重要，但是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型政策工具、建立多元化的投資機(jī)制、形成社會(huì)的廣泛參與也同樣不可或缺。礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈分為勘查、開(kāi)發(fā)、加工、利用和恢復(fù)五個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)有其共性也有特性，不同的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)要采用不同的政策工具。但是《規(guī)劃》較少針對(duì)不同的環(huán)節(jié)需要制定系統(tǒng)有針對(duì)性的政策，尤其是在加工和恢復(fù)環(huán)節(jié)缺乏合理系統(tǒng)的政策工具設(shè)計(jì)，這也為礦業(yè)政策工具選擇優(yōu)化指明了方向。

5 政策建議

（1）適度降低規(guī)制型政策工具的使用頻率，加大相關(guān)子工具的實(shí)施力度，提高政策工具的針對(duì)性。我國(guó)礦業(yè)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，但是仍面臨著結(jié)構(gòu)性矛盾和生態(tài)問(wèn)題突出、集約化規(guī)模化程度不高、科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問(wèn)題。首先，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮規(guī)制型政策工具在礦業(yè)發(fā)展中針對(duì)性強(qiáng)、控制有力、執(zhí)行迅速的工具優(yōu)勢(shì)，淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)礦產(chǎn)能源基地集約化生產(chǎn)推進(jìn)，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，強(qiáng)化礦業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程的環(huán)境監(jiān)測(cè)。其次，在資源配置中政府干預(yù)仍然過(guò)多，政府應(yīng)該在健全礦業(yè)市場(chǎng)規(guī)則、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低規(guī)制型政策工具的整體使用頻率，釋放礦業(yè)市場(chǎng)活力；同時(shí)增強(qiáng)目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施等工具的可操作性，提高規(guī)制型政策工具的針對(duì)性和靈活性。再者，要加大立法工具的使用力度，推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等相關(guān)礦業(yè)法律法規(guī)的適時(shí)修改與完善。例如，目前我國(guó)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律制度分散于《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》等不同的法律文本中，造成在礦區(qū)環(huán)境保護(hù)中監(jiān)管主體眾多、職責(zé)交叉以致相互推諉，監(jiān)管效果欠缺。因此要完善礦山環(huán)境保護(hù)法律制度，構(gòu)建一套完備的礦山環(huán)境保護(hù)制度體系。

（2）發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型政策工具的激勵(lì)和帶動(dòng)作用，增強(qiáng)政策工具的實(shí)施效果。目前，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為基于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具比基于強(qiáng)制機(jī)制的規(guī)制型政策工具更具經(jīng)濟(jì)效率[13]。首先，充分發(fā)揮礦業(yè)權(quán)類(lèi)工具的作用，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)制度改革。其一，要理順產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系，為合理收益奠定基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)礦業(yè)權(quán)關(guān)系缺乏明確的界定，以致出現(xiàn)稅費(fèi)調(diào)節(jié)的混亂。例如2014年12月1日就在全國(guó)范圍將煤炭、原油、天然氣的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)降為零，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收基礎(chǔ)是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所享有的所有權(quán)，此舉顯然損害了國(guó)家即全民對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)[14]。因此可效仿世界主流趨勢(shì)將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)更名為權(quán)利金，以免再被“費(fèi)”字掩蓋了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的真實(shí)性質(zhì)。其二，要推進(jìn)礦業(yè)權(quán)價(jià)款和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，依據(jù)1996年的《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，一個(gè)占地200km2的礦區(qū)，依據(jù)最高標(biāo)準(zhǔn)，每年的使用費(fèi)也僅僅是30萬(wàn)，這與礦產(chǎn)資源的巨大收益形成了明顯的反差，無(wú)法起到有效的調(diào)節(jié)作用[15]。

其次，我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)名目較多，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，總體收益水平也偏低。如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，平均費(fèi)率為1.18%，遠(yuǎn)低于國(guó)外相同性質(zhì)收費(fèi)2%～8%的費(fèi)率[16]。因此要推動(dòng)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革，改變資源稅偏高而資源補(bǔ)償費(fèi)偏低，造成礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的不合理現(xiàn)狀；從開(kāi)征礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)稅等新稅費(fèi)和完善現(xiàn)有稅費(fèi)兩方面完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)稅費(fèi)體系，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理[17]。

最后，繼續(xù)加強(qiáng)礦產(chǎn)礦業(yè)信息的公開(kāi)化，著力建設(shè)礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公開(kāi)制度、財(cái)政出資項(xiàng)目信息公開(kāi)制度、礦業(yè)權(quán)出讓信息公開(kāi)制度等，為完善政府服務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，維護(hù)市場(chǎng)秩序提供制度保障；強(qiáng)化宣傳教育、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、公民參與、自愿協(xié)議等子工具的作用，培育礦業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，以促進(jìn)公民和社會(huì)組織在礦產(chǎn)礦業(yè)調(diào)查、立法建議、生產(chǎn)監(jiān)督和宣傳教育方面的作用。

（3）重視各類(lèi)型政策工具的綜合應(yīng)用，發(fā)揮混合型政策工具的政策效果。面對(duì)愈加復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外礦業(yè)市場(chǎng)和艱巨的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展任務(wù)，需要克服單一維度的礦業(yè)政策工具的局限，對(duì)現(xiàn)有的礦業(yè)政策工具進(jìn)行創(chuàng)新：在吸取單一政策工具優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上針對(duì)具體的礦業(yè)問(wèn)題與政策目標(biāo)對(duì)若干工具進(jìn)行組合，從而形成一種“混合型”政策工具，以拓展政策適用范圍，提高政策的有效性[18]。

2015年新修訂實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了人大、環(huán)保部門(mén)、公民、法人、其他組織以及新聞媒體在環(huán)境保護(hù)和治理中的一系列權(quán)利，其實(shí)質(zhì)構(gòu)建了多元共治的環(huán)境治理復(fù)合模式。我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)任務(wù)艱巨，資金供應(yīng)和保障缺口巨大，需要運(yùn)用混合型政策工具改變政府主導(dǎo)投資、治理低效的困境，建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)復(fù)合模式。通過(guò)宣傳教育、表彰激勵(lì)以及自愿協(xié)議等社會(huì)型政策工具調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性；運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段扭轉(zhuǎn)社會(huì)資本的投資偏好，縮小治理恢復(fù)活動(dòng)中的資金缺口；根據(jù)政府資本和民間資本投資的行為指向不同、利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的差異，通過(guò)制度創(chuàng)新手段建立法制化的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理多元投入機(jī)制[19]。通過(guò)多管齊下改變以往的治理困境。

又如淘汰落后產(chǎn)能機(jī)制除了要借助規(guī)制型政策工具的強(qiáng)制性，更要發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具的激勵(lì)作用。再者，礦業(yè)社區(qū)的建設(shè)是人民共享礦業(yè)發(fā)展進(jìn)步成果的保障，應(yīng)將礦業(yè)社區(qū)立法逐步納入礦業(yè)立法的進(jìn)程，以法律強(qiáng)制性和資金支持促進(jìn)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，同時(shí)積極引導(dǎo)礦山企業(yè)與社區(qū)的自主協(xié)商和溝通，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和社區(qū)的共贏發(fā)展。

（4）重視政策工具在礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈中的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)用。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展需要著眼于全產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量提升。我國(guó)建設(shè)綠色礦山，推進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的任務(wù)繁重，政策除了要向開(kāi)發(fā)和利用環(huán)節(jié)傾斜之外，產(chǎn)業(yè)鏈中的加工和恢復(fù)環(huán)節(jié)也是推進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。對(duì)于礦產(chǎn)品綜合回收加工利用效益較好的礦業(yè)企業(yè)要給予一定的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)中要充分調(diào)動(dòng)各個(gè)相關(guān)利益主體的積極性，加強(qiáng)宣傳教育、公民參與以及自愿協(xié)議等社會(huì)型政策工具的應(yīng)用?？傊?，礦業(yè)政策體系的構(gòu)建要著眼于礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，并注意各個(gè)環(huán)節(jié)之間的搭配協(xié)調(diào)，提高礦業(yè)政策的系統(tǒng)性。