澳大利亞水管理法律規(guī)定及啟示：基于《水法》

和夏冰，殷培紅

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京100029）

澳大利亞水管理法律開始時采用河岸權(quán)原則，區(qū)分地表水和地下水，將水權(quán)和對水物質(zhì)的所有權(quán)區(qū)別對待。聯(lián)邦體制下，各州管理轄區(qū)內(nèi)的水資源及相關(guān)事項。但是，河岸權(quán)原則下的水權(quán)缺陷，因水資源的基礎(chǔ)性，人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迫切需要，環(huán)境保護(hù)的日益重要性，國際義務(wù)的承擔(dān)，明顯地表現(xiàn)出來[1]。這需要制定原則上統(tǒng)一的聯(lián)邦層面水管理法律與政策，由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌水資源的利用，以期實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。澳大利亞2007年頒布的聯(lián)邦《水法》對水管理做出了詳細(xì)規(guī)定，將管理權(quán)力賦予了澳大利亞聯(lián)邦，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)邦層面的流域管理。

中國和澳大利亞存在著相似的水管理問題，比如流域上游地區(qū)對水資源的開發(fā)活動會影響下游地區(qū)的水資源供給，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)不同用途之間的用水沖突、管理與協(xié)調(diào)的問題等。本文回顧了澳大利亞水管理法律文件的制定歷程，介紹并分析了澳大利亞聯(lián)邦《水法》對水資源利用與管理的相關(guān)規(guī)定，總結(jié)其依法管水的經(jīng)驗，探討中國如何從澳大利亞的水管理經(jīng)驗中獲得啟示。

1 澳大利亞水管理的法律文件制定歷程

澳大利亞水管理相關(guān)法律文件的制定歷程，反映了水資源管理由各州向聯(lián)邦政府過渡的過程，見表1。

1884年《墨累河河水管理協(xié)議》的簽署，結(jié)束了墨累河完全由南澳大利亞州管理的情況。1915年新的《墨累河河水管理協(xié)議》簽署，并于1924年和1934年進(jìn)行了修訂，把河水和取水權(quán)從州層分配到城鎮(zhèn)、灌區(qū)再到農(nóng)戶[2]。

1987年10月《墨累-達(dá)令流域協(xié)議》誕生，推動以市場機(jī)制來減少各州水資源消費(fèi)帶來的負(fù)外部性，鼓勵公眾參與水資源管理[3]。1992年《新墨累-達(dá)令流域協(xié)議》取代了該協(xié)議，并于1993年成為各締約州的法案。新協(xié)議提出“墨累-達(dá)令流域行動”的概念，希望流域政府間加強(qiáng)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一管理。

表1 澳大利亞水管理法律文件制定歷程

1994年2月澳大利亞政府間理事會批準(zhǔn)了《水改革框架》，通過水價改革、水權(quán)改革和水資源管理體制改革，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一全國范圍內(nèi)的水資源相關(guān)事項的管理。政府有責(zé)任確保以環(huán)境可持續(xù)的方式對水資源進(jìn)行分配與利用[4]。

1996年發(fā)布的《關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)用水供應(yīng)的國家原則》針對如何解決環(huán)境用水這一特別問題提供了政策性指導(dǎo)，指出應(yīng)當(dāng)在法律上承認(rèn)環(huán)境用水。

2004年6月《關(guān)于國家水資源行動計劃的政府間協(xié)議》簽訂，明確提出要解決當(dāng)前水資源超額分配與過度利用的制度問題，及早防范水資源分配制度變化可能帶來的風(fēng)險，對水資源量的管理與風(fēng)險進(jìn)行評估[4, 5]。

2007年聯(lián)邦政府頒布《水法》，規(guī)定了流域規(guī)劃、水市場建立、水信息服務(wù)、水費(fèi)征收等水管理手段，緩解各州間的用水糾紛[6]。2008年3月《墨累-達(dá)令流域改革諒解備忘錄》的簽署，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)邦-州的良好關(guān)系，將流域大尺度的規(guī)劃權(quán)賦予墨累-達(dá)令流域管理局和聯(lián)邦水資源部部長（即農(nóng)業(yè)和水資源部部長，下同），明確了流域內(nèi)各州參與決策、對所轄區(qū)域的水管理的自主權(quán)[7]。7月簽訂了《墨累-達(dá)令流域改革政府間合作協(xié)議》，進(jìn)一步明確了在聯(lián)邦-州伙伴關(guān)系框架下，將流域內(nèi)的水和其他自然資源作為一個整體，進(jìn)行規(guī)劃和管理，規(guī)定了實(shí)現(xiàn)墨累-達(dá)令流域改革的機(jī)制，即流域內(nèi)各州通過立法，使得聯(lián)邦政府能夠修訂《水法》，并于2008年11月1日開始實(shí)施改革[8]。12月聯(lián)邦政府修訂《水法》，基于聯(lián)邦憲法權(quán)力的結(jié)合，將流域所在州的權(quán)力集中到聯(lián)邦層面。

2 澳大利亞《水法》規(guī)定的水資源管理主要內(nèi)容

《水法》于2007年8月17日通過，9月3日獲得國王批準(zhǔn)，于2008年3月生效，最新修訂時間為2017年5月[9]?！端ā肪唧w法律文本框架（表2）。

表2 澳大利亞聯(lián)邦《水法》框架

2.1 立法目的

《水法》的立法目的包括8個方面：①賦予聯(lián)邦權(quán)力，與流域內(nèi)各州一起，管理國家利益下的流域水資源；②實(shí)施與流域水資源利用和管理相關(guān)的國際協(xié)議，應(yīng)對流域水資源受到的威脅；③以一種優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境結(jié)果的方式，促進(jìn)流域水資源的利用和管理；④確保過度分配和濫用的水資源返回到環(huán)境可持續(xù)水平，保護(hù)、恢復(fù)和提供墨累-達(dá)令流域的生態(tài)價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（考慮到取水影響的水道、湖泊、濕地、地下水和依水生態(tài)系統(tǒng)是流域水資源的一部分，與生物多樣性相關(guān)），使得澳大利亞社區(qū)從流域水資源利用和管理中最大限度地提高經(jīng)濟(jì)凈收益；⑤改善流域水資源所有用途的水安全；⑥確保墨累-達(dá)令流域的流域水資源管理考慮到更廣泛的自然資源管理；⑦實(shí)現(xiàn)與流域水資源相關(guān)的有效并有成本效益的水管理與行政實(shí)踐；⑧提供澳大利亞水資源、水利用和管理信息的收集、整理、分析和傳播。

2.2 流域規(guī)劃

流域規(guī)劃的法律性質(zhì)由《水法》直接確認(rèn)。流域規(guī)劃將流域水資源作為一個整體，考慮每個水資源規(guī)劃區(qū)域的水資源，提出水量限制。為滿足要求，流域規(guī)劃為特定水資源規(guī)劃區(qū)域制定水資源規(guī)劃。

流域規(guī)劃為流域綜合管理提供方法，實(shí)現(xiàn)方式包括：①執(zhí)行與流域水資源利用和管理相關(guān)的國際協(xié)議；②制定和執(zhí)行從流域水資源取用的地表水和地下水水量的環(huán)境可持續(xù)限制（包括水資源攔截）；③墨累-達(dá)令流域內(nèi)依水生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境目標(biāo)、水質(zhì)和鹽度目標(biāo)；④以一種優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益的方式管理和使用流域水資源；⑤通過在墨累-達(dá)令流域發(fā)展高效的水權(quán)交易體系，最大化水資源利用效益；⑥水資源規(guī)劃區(qū)域的水資源規(guī)劃必須滿足《水法》中批準(zhǔn)的要求；⑦提升流域水資源所有用途的水安全。

流域規(guī)劃必須包含長期平均可持續(xù)分水限制、影響水資源的風(fēng)險管理、環(huán)境用水規(guī)劃、水質(zhì)與鹽度管理規(guī)劃、水權(quán)交易規(guī)則、監(jiān)測和評估流域規(guī)劃成效的計劃等事項。其中，環(huán)境用水規(guī)劃用來維護(hù)現(xiàn)有的環(huán)境用水，規(guī)劃恢復(fù)額外的環(huán)境用水，并對兩者進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，以保護(hù)和修復(fù)墨累-達(dá)令流域的濕地和其他環(huán)境資產(chǎn)，保護(hù)依賴于流域水資源的生物多樣性，實(shí)現(xiàn)墨累-達(dá)令流域的其他環(huán)境成效。

墨累-達(dá)令流域管理局負(fù)責(zé)編制或修訂流域規(guī)劃，要與流域內(nèi)各州、流域官員委員會、流域社區(qū)委員會進(jìn)行協(xié)商，就流域規(guī)劃草案或修正案征求流域內(nèi)各州和公眾的意見，并請墨累-達(dá)令流域部級理事會評議，最后提交聯(lián)邦水資源部部長批準(zhǔn)。流域規(guī)劃是一個動態(tài)規(guī)劃，將根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行周期性的回顧、評價與修訂。

2.3 水市場規(guī)則

水市場規(guī)則是法律文件。建立流域水市場，是為了在水資源共享或者水文聯(lián)系和供水考慮允許水權(quán)交易的情況下，便于流域內(nèi)各州內(nèi)部或者各州之間進(jìn)行有效的水權(quán)交易機(jī)會的運(yùn)作；通過水市場上良好的信息流動和跨轄區(qū)兼容的授權(quán)、注冊、管理和其他安排，減少水權(quán)交易的交易成本；基于可交易的水獲得權(quán)利，或者通過租賃安排或隨時間推移而演變的其他交易選擇，發(fā)展水產(chǎn)品；同時，認(rèn)識并保護(hù)環(huán)境對水資源的需要，適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)第三方利益。

所有交易在水資源登記系統(tǒng)中進(jìn)行記錄，水資源登記系統(tǒng)根據(jù)《關(guān)于國家水資源行動計劃的政府間協(xié)議》記錄整個流域信息。交易不得導(dǎo)致超過長期年度引水限制，并避免對環(huán)境用水或依水生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不良影響。

聯(lián)邦水資源部長制定水市場規(guī)則，要向澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員征詢關(guān)于水市場規(guī)則制定、修訂或撤銷的建議；澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會提出相關(guān)建議，并監(jiān)督水市場規(guī)則的遵守情況，向聯(lián)邦水資源部部長提交監(jiān)督報告。

2.4 聯(lián)邦環(huán)境用水持有者

作為國家水改革的配套內(nèi)容，澳大利亞設(shè)立了聯(lián)邦環(huán)境用水持有者，代表聯(lián)邦管理聯(lián)邦環(huán)境用水持有權(quán)，以及環(huán)境用水持有者的專用賬戶。其中，聯(lián)邦環(huán)境用水持有權(quán)包括水獲得權(quán)利、水分配權(quán)利、灌溉權(quán)利，以及其他與水相關(guān)的相似權(quán)利和權(quán)益，目的是保護(hù)或恢復(fù)墨累-達(dá)令流域的環(huán)境資產(chǎn)，以及墨累-達(dá)令流域之外的聯(lián)邦持有水域的環(huán)境資產(chǎn)。

墨累-達(dá)令流域內(nèi)屬于聯(lián)邦環(huán)境用水持有權(quán)的水資源，聯(lián)邦環(huán)境持有者要按照環(huán)境用水規(guī)劃的規(guī)定來管理；墨累-達(dá)令流域之外屬于聯(lián)邦環(huán)境用水持有權(quán)的水資源，聯(lián)邦環(huán)境持有者要按照該區(qū)域環(huán)境用水的相關(guān)規(guī)劃來管理。

環(huán)境用水持有者設(shè)有專用賬戶，其款項包括：①國會為該賬戶設(shè)立目的撥付的所有款項；②聯(lián)邦因履行《水法》規(guī)定的聯(lián)邦環(huán)境水持有者的職能而獲得的款項；③流域內(nèi)各州根據(jù)聯(lián)邦與州達(dá)成的協(xié)議支付的款項；④聯(lián)邦獲得的、利用賬戶資金購買的資產(chǎn)的對應(yīng)款項；⑤為該賬戶設(shè)立目的而提供的任何禮物或饋贈的對應(yīng)款項。專用賬戶的款項用于支付或撥付聯(lián)邦環(huán)境用水持有者為履行其職能而產(chǎn)生的成本、費(fèi)用及其他承付款項，支付賬戶管理費(fèi)用。

2.5 水信息

在《水法》中，水信息是指水的可利用性、分配、數(shù)量、質(zhì)量、使用、交易或費(fèi)用，以及水獲得權(quán)利、水分配權(quán)利或灌溉權(quán)利相關(guān)的原始數(shù)據(jù)、增值信息產(chǎn)品和相關(guān)元數(shù)據(jù)。此外，水信息還包括與水相關(guān)的土地利用信息、地理信息和生態(tài)信息。

氣象局長可書面要求任何人在規(guī)定的時間內(nèi)，以特定的形式或方式，按照國家水信息標(biāo)準(zhǔn)，向氣象局提供指定的水信息。聯(lián)邦、州或領(lǐng)土的任何法律中，禁止披露信息在此處不適用。

氣象局長制定國家水信息標(biāo)準(zhǔn)，要與各州進(jìn)行協(xié)商，通過法律文件發(fā)布。國家水信息標(biāo)準(zhǔn)可處理的事項包括：水的測量、監(jiān)測和分析，水信息的收集、傳播、獲得、保存和儲存、報告，水核算，以及在條例中規(guī)定的任何其他與水信息相關(guān)的事項。

3 澳大利亞依法管水的經(jīng)驗

3.1 聯(lián)邦層面立法，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)流域綜合管理

澳大利亞《水法》在流域綜合管理中發(fā)揮了重要作用。通過《水法》，墨累-達(dá)令流域內(nèi)各州和首都地區(qū)實(shí)現(xiàn)了有效的流域綜合管理?！端ā窂?qiáng)調(diào)將流域內(nèi)水資源和依水生態(tài)系統(tǒng)作為一個完整的系統(tǒng)，將管理范疇從流域內(nèi)的水、土、資源要素擴(kuò)展到從流域生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)綜合管理社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境價值，要求以一種優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境結(jié)果的方式使用和利用流域水資源。這與世界自然基金會提出的流域綜合管理的定義一致，即在流域尺度上，通過跨部門與跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理，開發(fā)、利用和保護(hù)水、土、生物等資源，最大限度地適應(yīng)自然規(guī)律，充分利用生態(tài)系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)流域的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境福利的最大化以及流域的可持續(xù)發(fā)展[10]。

3.2 科學(xué)規(guī)劃，動態(tài)監(jiān)測和評估，協(xié)調(diào)平衡各方利益

編制流域規(guī)劃是流域綜合管理的重要手段?！端ā芬罅饔蛞?guī)劃制定長期平均可持續(xù)引水限制，科學(xué)地限制了水資源使用量；要求對流域規(guī)劃效果進(jìn)行年度評估、對流域規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)修訂，體現(xiàn)了適應(yīng)性管理的特點(diǎn)；要求墨累-達(dá)令流域管理局編制流域規(guī)劃，提交聯(lián)邦水資源部部長批準(zhǔn)，明確了流域規(guī)劃編制的主體；要求流域規(guī)劃的編制或修訂，要與流域內(nèi)各州、流域官員委員會、流域社區(qū)委員會進(jìn)行協(xié)商，征求各方意見，通過多元利益相關(guān)方的參與平衡流域管理中的各方利益。

3.3 制定規(guī)則，消除影響水權(quán)市場擴(kuò)張和統(tǒng)一的障礙

《水法》規(guī)定了水市場規(guī)則，力圖進(jìn)一步擴(kuò)大水權(quán)市場的規(guī)模，減少水權(quán)交易的障礙。如，將流域內(nèi)各州政府的水資源管理權(quán)集中到聯(lián)邦層面，為擴(kuò)張和統(tǒng)一流域內(nèi)水權(quán)市場奠定基礎(chǔ)；強(qiáng)化澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會在水市場規(guī)則制定中的作用，促進(jìn)各地區(qū)水市場規(guī)則的一致性；建立國家水市場系統(tǒng)，提供必要的市場信息，減少信息搜集成本，擴(kuò)大交易量；以制度、法律和行政安排來改善水權(quán)交易的效率和范圍，消除可能影響潛在交易的壁壘[11]。

3.4 創(chuàng)新設(shè)立聯(lián)邦環(huán)境用水持有者，保護(hù)或修復(fù)環(huán)境資產(chǎn)

澳大利亞重視環(huán)境用水。《水法》設(shè)立了聯(lián)邦環(huán)境用水持有者，這是獨(dú)立的法定職位，管理由澳大利亞聯(lián)邦政府購買的水資源，以保護(hù)或修復(fù)環(huán)境資產(chǎn)，緩解或解決水資源不合理利用造成的水環(huán)境問題。根據(jù)環(huán)境用水規(guī)劃，所有聯(lián)邦環(huán)境用水必須有助于實(shí)現(xiàn)以下一個或多個目標(biāo)：①保護(hù)和修復(fù)墨累-達(dá)令流域的依水生態(tài)系統(tǒng)；②保護(hù)和修復(fù)依水生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)功能；③確保依水生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化和其他風(fēng)險與威脅[12]。

3.5 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理水信息，保證水信息的一致性和完整性

《水法》賦予了氣象局水信息全過程管理的相關(guān)職能，即制定水信息標(biāo)準(zhǔn)、收集水信息、管理水賬戶、發(fā)布水信息，解決水信息不完整、分散管理的問題；統(tǒng)一水信息標(biāo)準(zhǔn)，并在全國范圍內(nèi)執(zhí)行，標(biāo)準(zhǔn)覆蓋水信息管理過程的各個環(huán)節(jié)，從數(shù)據(jù)測量、收集到報告編寫、出版[13]，保證了水信息的一致性和完整性；建立水信息賬戶，以公眾容易獲取的方式發(fā)布水信息，保證了水信息的可靠性和可獲取性，準(zhǔn)確把握水資源動態(tài)。

4 啟示

借鑒澳大利亞聯(lián)邦層面依法管水的經(jīng)驗，探索適用于中國水管理的方法與手段，啟示如下：

（1）遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，推動流域綜合管理，考慮上下游左右岸的關(guān)聯(lián)與相互影響，由流域內(nèi)單要素管理向經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)變。

（2）流域規(guī)劃要能夠反映該流域內(nèi)的水資源需求，解決流域內(nèi)的水環(huán)境問題。強(qiáng)調(diào)水的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位，賦予流域規(guī)劃法律地位，推動流域內(nèi)“多規(guī)合一”，理順流域管理權(quán)責(zé)，平衡和協(xié)調(diào)流域內(nèi)各利益主體，提高利益相關(guān)方可持續(xù)利用水資源的能力，實(shí)現(xiàn)流域開發(fā)外部性的內(nèi)部化。動態(tài)評估流域規(guī)劃的實(shí)施效果，并對流域規(guī)劃進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

（3）在水資源短缺與水環(huán)境污染并存的情況下，需要保障流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)健康所需的環(huán)境用水供給，增加流域水環(huán)境容量，進(jìn)而推動流域水環(huán)境質(zhì)量的改善，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源的可持續(xù)利用與發(fā)展。

（4）完善水權(quán)交易制度，通過全國統(tǒng)一水權(quán)交易平臺，建立統(tǒng)一的水權(quán)交易規(guī)則，促進(jìn)各地區(qū)水權(quán)交易的一致性；統(tǒng)一發(fā)布水權(quán)交易的必要信息，充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用；確保水權(quán)交易不會超過當(dāng)?shù)氐淖畲笕∷?，不會影響環(huán)境用水和生態(tài)系統(tǒng)的健康。

（5）整合現(xiàn)有的各類水信息，推進(jìn)水信息標(biāo)準(zhǔn)化工作，建立完善水信息賬戶系統(tǒng)，暢通水信息公開渠道，實(shí)現(xiàn)水信息全過程管理，確保水信息準(zhǔn)確、完整、可靠，為水資源核算體系提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為完善水權(quán)交易制度提供有力支撐，為有效水管理提供重要依據(jù)。