全民閱讀立法可行可期

竇衍瑞

全民閱讀立法可行可期

竇衍瑞

隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們也越來(lái)越追求精神文化生活的滿足。進(jìn)行全民閱讀立法，一方面我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行，另一方面，通過(guò)立法推進(jìn)全民閱讀，提升勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，又能增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

全民閱讀 立法 閱讀推廣

我國(guó)國(guó)家新聞出版廣電總局于2013年草擬了《全民閱讀促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并成立全民閱讀立法起草組，將全民閱讀立法列入國(guó)家立法計(jì)劃。2016年，廣電總局公布了該《條例》并向社會(huì)征求意見(jiàn)，我國(guó)的全民閱讀立法有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2017年3月，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了《關(guān)于〈全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見(jiàn)稿）〉公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》，全民閱讀立法工作進(jìn)一步加快。與此同時(shí)，我國(guó)地方也積極參與全民閱讀立法工作，地方性立法為我國(guó)中央層面的全民閱讀立法提供了參考經(jīng)驗(yàn)。

全民閱讀立法能夠保護(hù)公民的閱讀權(quán)

從法律角度看，公民是具有閱讀權(quán)的，而且這種權(quán)利與公民的受教育權(quán)、閑暇享受權(quán)、信息權(quán)等密切相關(guān)，如果公民的閱讀權(quán)得不到保障，那么也會(huì)影響與之相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，進(jìn)行全民閱讀立法能夠保護(hù)公民的閱讀權(quán)。我國(guó)《憲法》規(guī)定公民享有受教育的權(quán)利、休息的權(quán)利、信息自由的權(quán)利等，這是我國(guó)公民享有閱讀權(quán)的法律基礎(chǔ)。而且《憲法》也規(guī)定國(guó)家有責(zé)任提高全民的文化水平，為公眾提供文化服務(wù)，這也是進(jìn)行閱讀立法的重要依據(jù)。從現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展來(lái)看，進(jìn)行全民閱讀立法十分必要。

首先，我國(guó)的閱讀率整體呈下降狀態(tài)。據(jù)中國(guó)新聞出版研究院的調(diào)查顯示，2012年的全民圖書(shū)閱讀率為54.9%，2013年上升為57.8%，盡管有所回升，但仍然低于2000年以前的閱讀率。2015年發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活大調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)人每天平均擁有2.55小時(shí)的休閑時(shí)間，其中1/3用于上網(wǎng)，1/6看電視，只有1/10的休閑時(shí)間是在進(jìn)行紙質(zhì)本閱讀，用于閱讀的時(shí)間之少。圖書(shū)閱讀狀況并不樂(lè)觀，而整體閱讀率的下降很可能導(dǎo)致公民素質(zhì)水平的降低，將影響國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，不利于國(guó)家和民族的長(zhǎng)久發(fā)展。

其次，我國(guó)閱讀存在區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象。中國(guó)出版?zhèn)髅缴虉?bào)聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)推出的《2013-2014中國(guó)人閱讀指南報(bào)告》顯示，我國(guó)人均擁有圖書(shū)最高地區(qū)的數(shù)字為2.94冊(cè)，而最低地區(qū)為0.19冊(cè)，兩者之間相差14.5倍。從購(gòu)書(shū)費(fèi)角度看，前者為人均7.65元，后者僅為0.27元，相差27倍。由此可見(jiàn)，我國(guó)在閱讀權(quán)保障方面還存在發(fā)展的差異，而且從全民閱讀活動(dòng)的開(kāi)展來(lái)看，江蘇省、湖北省和深圳市等較為發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入到了立法層面，而很多其他中西部較為落后的地區(qū)在推廣全民閱讀活動(dòng)上還沒(méi)有形成常態(tài)機(jī)制。這種區(qū)域差距表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公民閱讀權(quán)并沒(méi)有獲得保障，而全民閱讀活動(dòng)也談不上實(shí)現(xiàn)真正意義上的“全民”。有必要通過(guò)閱讀立法來(lái)縮小區(qū)域間的差距，保障全民閱讀權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

最后，進(jìn)行全民閱讀立法可以協(xié)調(diào)復(fù)雜的關(guān)系。一是協(xié)調(diào)推廣主體之間的關(guān)系。政府、學(xué)校、圖書(shū)館、出版行業(yè)、媒體、公益組織等都是全民閱讀的重要推廣主體。每一個(gè)主體進(jìn)行全民推廣閱讀的計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、目標(biāo)等都有所不同，進(jìn)而可能引起不同主體間的矛盾沖突，為此必須立法明確不同主體間的權(quán)責(zé)，使之更好地溝通和合作。二是協(xié)調(diào)政府部門(mén)內(nèi)部的關(guān)系。全民閱讀推廣涉及多個(gè)政府部門(mén)，從橫向上來(lái)說(shuō)，有教育部門(mén)、文化部門(mén)、出版部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等等；從縱向上來(lái)看，各個(gè)行政層級(jí)之間有關(guān)閱讀推廣的認(rèn)識(shí)也有所差異，所以需要立法來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌，使得各個(gè)部門(mén)間通過(guò)合作可以建立全民閱讀推廣的長(zhǎng)效機(jī)制。

全民閱讀立法的可行性

1997年，中宣部等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)組織實(shí)施“知識(shí)工程”的通知》，倡導(dǎo)推廣全民閱讀，構(gòu)建閱讀社會(huì)。之后，社會(huì)各界熱烈響應(yīng)這一倡議，越來(lái)越多的社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，推廣全民閱讀的形式也越來(lái)越多，產(chǎn)生了較好的效果。

2012年十八大召開(kāi)期間，開(kāi)展全民閱讀的提議被寫(xiě)入十八大報(bào)告；在2013年到2015年間，我國(guó)多位政協(xié)委員先后提交了《關(guān)于制定實(shí)施國(guó)家全民閱讀戰(zhàn)略的提案》《關(guān)于盡快出臺(tái)〈全民閱讀促進(jìn)條例〉的提案》，國(guó)家廣電總局對(duì)此進(jìn)行了積極回復(fù)，并于2016年發(fā)布了《全民閱讀“十三五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》，有力的推動(dòng)了我國(guó)的全民閱讀立法。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得我國(guó)獲得了充分的財(cái)政投入，政府有能力在民生、社會(huì)福利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域投入大量物力財(cái)力。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們也越來(lái)越追求精神文化生活的滿足。進(jìn)行全民閱讀立法，一方面，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行，另一方面，通過(guò)立法推進(jìn)全民閱讀，提升勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，又能增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

目前，我國(guó)地方的全民閱讀立法實(shí)踐為國(guó)家層面的全民閱讀立法提供了法律基礎(chǔ)。江蘇省在2015年提出了我國(guó)第一部有關(guān)全民閱讀的地方性法規(guī)——《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》，之后湖北省、遼寧省、福建省、上海市、深圳市等也都進(jìn)行了全民閱讀立法的實(shí)踐。這些地方性法律法規(guī)的存在證明了我國(guó)進(jìn)行全民閱讀立法的可行性，而且其實(shí)踐效果也能為國(guó)家層面的全民閱讀立法提供參考。

全民閱讀立法要肯定全民閱讀的推廣形式，還要保障弱勢(shì)群體的閱讀權(quán)

在國(guó)家倡導(dǎo)下，我國(guó)多種力量都參與了全民閱讀推廣活動(dòng)中，但卻缺乏法律來(lái)明確各個(gè)參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致主體間協(xié)調(diào)困難、存在矛盾。為此全民閱讀立法應(yīng)在內(nèi)容上明確政府、企業(yè)、公益組織之間的權(quán)責(zé)，使之根據(jù)法律有序合作。首先，政府在全民閱讀活動(dòng)中要承擔(dān)服務(wù)的責(zé)任，如政府可指定專門(mén)的預(yù)算或基金用來(lái)保障公民的閱讀權(quán)。此外，政府還需要設(shè)立推廣全民閱讀的專職部門(mén)，制定全民閱讀的計(jì)劃和目標(biāo)，并對(duì)其效果進(jìn)行評(píng)估。其次，全民閱讀立法應(yīng)對(duì)企業(yè)和公益組織規(guī)定部分基本要求，以推動(dòng)其履行義務(wù)。

對(duì)于一些已經(jīng)較為成熟的全民閱讀推廣模式可以使之法律化，這能夠進(jìn)一步擴(kuò)大成功的推廣模式的覆蓋范圍，取得較好的推廣效果。如可以以立法的形式推動(dòng)專業(yè)全民閱讀推廣行業(yè)的成立，培育全民閱讀推廣人才，促使全民閱讀推廣能夠形成常態(tài)化機(jī)制。

保障公民的閱讀權(quán)是全民閱讀立法的重要原則，而其中弱勢(shì)群體閱讀的權(quán)利保障是立法的重中之重。如對(duì)不識(shí)字的兒童，全民閱讀在立法時(shí)要推動(dòng)兒童繪本行業(yè)的發(fā)展，并在社會(huì)上建立更多親子閱讀場(chǎng)所設(shè)施，從幼兒時(shí)期培育公民的閱讀興趣；再如對(duì)于視覺(jué)障礙者，在立法中要關(guān)注對(duì)錄音閱讀產(chǎn)品服務(wù)的支持，建設(shè)視覺(jué)障礙閱覽室，為其閱讀提供便利條件。除此之外，閱讀領(lǐng)域的立法并非孤立，其與技術(shù)發(fā)展、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域密切相關(guān)，為此在全民閱讀立法過(guò)程中，對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域也應(yīng)有所涉及，如面對(duì)飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)，全民閱讀立法應(yīng)對(duì)數(shù)字閱讀進(jìn)行一定規(guī)定。如其立法內(nèi)容應(yīng)鼓勵(lì)電子閱讀行業(yè)的發(fā)展，但同時(shí)也要嚴(yán)厲打擊內(nèi)容低俗的電子讀物的制作和傳播，防止其影響全民閱讀的健康發(fā)展。

（作者為山東政法學(xué)院民商法學(xué)院副教授）

①徐雁：《全民閱讀參考讀本》，深圳：海天出版社，2011年。

②秦前紅：《閱讀立法與公民生活》，《東方早報(bào)》，2013年8月6日。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲

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