淺談國家治理視角下的財政預(yù)算協(xié)商

●張 萍

淺談國家治理視角下的財政預(yù)算協(xié)商

●張 萍

財政預(yù)算是國家治理體系中的核心內(nèi)容。人民政協(xié)對財政預(yù)算進(jìn)行協(xié)商，是肩負(fù)國家治理使命、履行政治協(xié)商職能、在國家治理中發(fā)揮更大作用的具體體現(xiàn)。準(zhǔn)確把握基本定位、組建專業(yè)隊伍、搞好調(diào)查研究、突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，對人民政協(xié)搞好財政預(yù)算協(xié)商工作至關(guān)重要。

國家治理 人民政協(xié) 財政預(yù)算 協(xié)商

近年來，隨著我國民主政治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，許多地區(qū)的人民政協(xié)都將財政預(yù)算協(xié)商作為在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，履行政治協(xié)商職能的重要途徑和實(shí)現(xiàn)形式。從各地開展財政預(yù)算協(xié)商的實(shí)踐來看，普遍取得了一定成效，尤其是在推進(jìn)民主理財、促進(jìn)工作等方面起到了十分重要的作用。但是，在協(xié)商實(shí)踐中，也不可避免地存在著一些有待于進(jìn)一步提高和改進(jìn)的地方。例如，有的地方協(xié)商機(jī)制不健全，仍然處于流于形式走過場階段；有的地方協(xié)商不專業(yè)，存在“外行看熱鬧”的現(xiàn)象；有的地方協(xié)商意見泛泛而談，提出的建議采納率不高。針對這些問題，筆者認(rèn)為，人民政協(xié)對財政預(yù)算的協(xié)商，應(yīng)當(dāng)重視以下幾個方面。

一、把握財政預(yù)算協(xié)商的基本定位

財政預(yù)算是國家治理體系中的核心內(nèi)容之一，是一個國家或者一個地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等真實(shí)情況的綜合反映，是各級政府依法行政的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障。人民政協(xié)對財政預(yù)算進(jìn)行協(xié)商，是肩負(fù)國家治理使命、履行政治協(xié)商職能的一個重大議題。準(zhǔn)確把握人民政協(xié)協(xié)商財政預(yù)算的基本定位，充分認(rèn)識財政預(yù)算協(xié)商的現(xiàn)實(shí)意義，對于搞好財政預(yù)算協(xié)商工作至關(guān)重要。

（一）財政預(yù)算協(xié)商的基本定位

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級和下級政府預(yù)算、決算依法實(shí)施監(jiān)督。人民政協(xié)不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對財政預(yù)算這個公共權(quán)力不具備法律約束力和強(qiáng)制性，開展財政預(yù)算協(xié)商會不會存在“越位”的嫌疑呢？其實(shí)不然，人民政協(xié)開展財政預(yù)算協(xié)商，是以人民政協(xié)的章程作為依據(jù)，以政協(xié)這個組織作為平臺，以提出意見和建議作為主要形式，所體現(xiàn)的是政治協(xié)商，本質(zhì)上是協(xié)商民主的一種方式，也是一種民主監(jiān)督形式，而不是依法監(jiān)督。這種協(xié)商方式所發(fā)揮的作用，完全依靠提出正確的意見和建議，其最終目的是為了改進(jìn)工作、促進(jìn)工作，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，更好地服務(wù)于人民群眾。

（二）財政預(yù)算協(xié)商的現(xiàn)實(shí)意義

人民政協(xié)對財政預(yù)算進(jìn)行協(xié)商，雖然不是依法監(jiān)督的一個主要渠道，但卻是進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會主義民主、參政議政、建言獻(xiàn)策的重要途徑，更是充分發(fā)揮智囊團(tuán)作用、提高參政議政水平、在國家治理中發(fā)揮更大作用的具體體現(xiàn)。財政預(yù)算歷來都是社會公眾普遍關(guān)注的一個重大問題。作為廣納社會各界意見的一個重要平臺和主要載體，人民政協(xié)對財政預(yù)算進(jìn)行協(xié)商，不但能夠?yàn)榈胤近h委、政府提供決策層面的參考意見，提高財政預(yù)算的合法性和科學(xué)性，而且有利于進(jìn)一步促進(jìn)政府信息公開，推進(jìn)民主理財，增進(jìn)社會公眾對公共財政的認(rèn)知和了解。與此同時，通過協(xié)商，還可以對政府的一些重大財政經(jīng)濟(jì)活動提前作出風(fēng)險預(yù)警，對于促進(jìn)依法理財、防范風(fēng)險發(fā)生具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、組建財政預(yù)算協(xié)商的專業(yè)隊伍

財政預(yù)算的專業(yè)性相對較強(qiáng)，政協(xié)委員來自社會各界，分屬不同界別，他們所從事的專業(yè)也各不相同，要對財政預(yù)算提出具有專業(yè)水平的協(xié)商意見或者建議，具有一定的難度。同時，政協(xié)會議召開期間，政協(xié)委員幾乎只有半天時間參與財政預(yù)算討論，限于時間和精力，對財政預(yù)算很難透徹了解，也很難說得出一個“所以然”。這就要求人民政協(xié)從專業(yè)的角度來考慮，組建一支協(xié)商財政預(yù)算的專業(yè)隊伍。一些地區(qū)的成功實(shí)踐證明，組建專業(yè)隊伍是提高財政預(yù)算協(xié)商水平的重要途徑。有了專業(yè)隊伍研究分析財政預(yù)算，人民政協(xié)就很容易講出“內(nèi)行話”，提出具備較高專業(yè)水準(zhǔn)的意見和建議，從而使協(xié)商工作取得更好的效果。

（一）專業(yè)隊伍的人員組成

既要注重專業(yè)性，又要結(jié)合廣泛性。學(xué)習(xí)借鑒一些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，盡可能在政協(xié)委員中選擇既熟悉財政、審計、稅務(wù)、統(tǒng)計、金融等業(yè)務(wù)，目前又不在財政系統(tǒng)工作的人員?？紤]到財政預(yù)算不是一項簡簡單單的收支計算工作，會涉及方方面面的情況，還可以考慮邀請基層單位、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生以及城建、環(huán)保、黨派等界別和專業(yè)領(lǐng)域的政協(xié)委員參加。也可以邀請一些不是政協(xié)委員但熟悉財政工作的專家擔(dān)任顧問，讓專家參與到財政預(yù)算協(xié)商工作中來，起到專業(yè)把關(guān)作用。

（二）專業(yè)隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

專業(yè)隊伍的業(yè)務(wù)水平直接影響到財政預(yù)算協(xié)商的最終效果。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)隊伍的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。一方面，人民政協(xié)可以采取走出去的辦法，組織專業(yè)隊伍學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。另一方面，可以采取請進(jìn)來的辦法，邀請部分財政專家舉辦專題講座、短期培訓(xùn)班，使專業(yè)人員熟悉預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等重要環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程，提高其財政預(yù)算協(xié)商的能力。

（三）專業(yè)隊伍的工作制度

完整的制度是實(shí)施財政預(yù)算協(xié)商的基礎(chǔ)和保障。以制度形式明確專業(yè)隊伍協(xié)商財政預(yù)算的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、指導(dǎo)思想、基本原則、操作程序、目標(biāo)任務(wù)、協(xié)商形式、評價方式、紀(jì)律要求等內(nèi)容，旨在規(guī)范協(xié)商議事行為，提高財政預(yù)算的協(xié)商效果。同時，制定年度工作計劃，明確當(dāng)年協(xié)商工作需要涵蓋的范圍和內(nèi)容，使協(xié)商工作按規(guī)則實(shí)施，按步驟推進(jìn)，確保工作有序開展。

三、搞好財政預(yù)算協(xié)商的調(diào)查研究

深入開展調(diào)查研究，全面掌握與財政預(yù)算密切相關(guān)的各種信息，是人民政協(xié)做好財政預(yù)算協(xié)商工作的前提和基礎(chǔ)。只有通過深入的調(diào)查研究，提出的協(xié)商意見和建議才能做到有根有據(jù)、有理有節(jié)。從財政運(yùn)行特點(diǎn)和預(yù)算協(xié)商的現(xiàn)實(shí)需要來看，調(diào)查研究應(yīng)當(dāng)注重三個層面：

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)層面

宏觀經(jīng)濟(jì)對一個國家或者一個地區(qū)的財政預(yù)算或多或少都有著直接或者間接的影響。因此，協(xié)商財政預(yù)算，首先應(yīng)當(dāng)了解全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、全國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢等經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的相關(guān)信息，熟悉經(jīng)濟(jì)發(fā)展總基調(diào)、基本思路和重大策略。尤其是要全面掌握國家的財政、稅收、貨幣等政策，并且結(jié)合地區(qū)實(shí)際進(jìn)行綜合分析，弄清與財政收支直接相關(guān)的有利形勢、不利因素等情況，為搞好財政預(yù)算協(xié)商工作奠定基礎(chǔ)。

（二）上級政策層面

上級政府現(xiàn)行和即將出臺的各種政策，既直接關(guān)系到一個地區(qū)財政預(yù)算的編制，又直接關(guān)系到財政預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果；既是影響財政收支的重要因素，又是財政預(yù)算編制的主要依據(jù)。因此，吃透上級政策精神，對于協(xié)商財政預(yù)算十分重要。上級政策種類繁多，綜合起來，主要包括財政體制、轉(zhuǎn)移支付制度、稅收分成比例、法定保障或增長要求、社會事業(yè)、民生支出等方面。同時，各級政府每年都有新的政策出臺，每年都會對部分政策進(jìn)行調(diào)整；全面掌握這些政策的變化情況，協(xié)商財政預(yù)算就會做到成竹在胸、有據(jù)可查。

（三）地區(qū)財政層面

一方面，要掌握本地區(qū)財政現(xiàn)狀，熟悉財政體量、財政體制、供養(yǎng)人員、人均財力、對上依賴程度、各項收入占比等情況，并且通過橫向比周邊、縱向看歷年等方式，準(zhǔn)確定位地區(qū)財力水平。另一方面，上一年度的財政預(yù)算執(zhí)行情況是下一年度財政預(yù)算的基礎(chǔ)，對下一年度的財政預(yù)算具有十分重要的參考價值。因此，要仔細(xì)研究上一年度財政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，重點(diǎn)分析財政預(yù)算收入的完成情況、各項收入完成的質(zhì)量、上級財政補(bǔ)助收入的增減以及財政預(yù)算支出、結(jié)轉(zhuǎn)下年支出等情況。第三方面，要在充分吃透政策的前提下，深入分析當(dāng)年財政收支增減變化因素，為財政預(yù)算協(xié)商提供真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠、有效的參考依據(jù)。

四、突出財政預(yù)算協(xié)商的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

人民政協(xié)對財政預(yù)算的協(xié)商，不僅僅只關(guān)注錢的數(shù)字多少，更多的是要關(guān)注編制預(yù)算的方針、政策、原則、重點(diǎn)等問題，這樣才能將協(xié)商意見提到點(diǎn)子上，將協(xié)商建議提到關(guān)鍵處。當(dāng)然也沒有必要吹毛求疵、面面俱到，而是要突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵。綜合起來，可從三個方面去考慮提出協(xié)商建議和意見。

（一）財政預(yù)算的合法性

合法性是財政預(yù)算存在的前提和基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》和其他相關(guān)的法律法規(guī)，都對財政預(yù)算的編制和執(zhí)行作出了明確的規(guī)定?？偟膩碚f，人民政協(xié)在協(xié)商財政預(yù)算時，首先應(yīng)當(dāng)查看財政預(yù)算草案是否符合《預(yù)算法》的要求。例如：財政收入是否依法將一般預(yù)算收入、政府基金收入、國有資本收入、社?；鹗杖胪暾丶{入全口徑預(yù)算安排；組織財政收入是否符合國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)是否按照國務(wù)院相關(guān)部門核定的收費(fèi)項目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算等；財政支出是否充分體現(xiàn)國家有關(guān)方針、政策，保持與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的一致性，并與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度相匹配；部門預(yù)算安排是否在法律賦予部門的職能職責(zé)范圍之內(nèi)編制，專項支出是否符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、發(fā)展方向等。

（二）財政預(yù)算的可行性

財政預(yù)算是否做到量入為出是協(xié)商的關(guān)鍵點(diǎn)。量體裁衣、量力而行，歷來是財政預(yù)算編制的基本準(zhǔn)則。因此，財政預(yù)算必須根據(jù)地區(qū)財政實(shí)力情況進(jìn)行安排。人民政協(xié)在協(xié)商財政預(yù)算時，要看收入預(yù)算是否真實(shí)可靠，能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，既要防止好高騖遠(yuǎn)、拔苗助長，又要避免竭澤而漁、殺雞取卵。要看支出預(yù)算是否按照有多少錢辦多少事的原則進(jìn)行安排，尤其是在重大項目建設(shè)方面，是否存在違規(guī)舉借債務(wù)，導(dǎo)致寅吃卯糧、不顧財力許可、不管財政承受能力的現(xiàn)象。另外，還要看是否貫徹落實(shí)厲行節(jié)約、勤儉辦事的方針，各項支出尤其是一般性支出是否符合相關(guān)規(guī)定打緊開支，是否有利于充分發(fā)揮財政資金的使用績效。

（三）財政預(yù)算的合理性

財政預(yù)算安排是否合理，關(guān)鍵要看是否做到統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、突出重點(diǎn)。一方面，要看是否堅持保法定、保民生、保重點(diǎn)的原則，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各類預(yù)算支出。另一方面，要看是否堅持守住民生底線，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會保障、就業(yè)再就業(yè)、科技文化、教育衛(wèi)生、扶貧等民生事業(yè)關(guān)注到位，把普惠性和特殊性政策落實(shí)到位，把重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)需要的資金傾斜到位。與此同時，還要看當(dāng)前及今后一個時期培植財源、規(guī)范征管、推進(jìn)改革、提高績效的主要措施，是否有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展。

總之，人民政協(xié)開展財政預(yù)算協(xié)商是一項系統(tǒng)性的工作，需要深入分析，認(rèn)真研究，穩(wěn)妥推進(jìn)。人民政協(xié)通過對財政預(yù)算的分析研究之后，應(yīng)當(dāng)針對財政預(yù)算安排情況，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，提出具有針對性、前瞻性和可操作性的協(xié)商意見和建設(shè)性建議，抄送地方黨委、政府及政府相關(guān)部門，以此促進(jìn)財政工作的改進(jìn)和提高。同時，要注重財政預(yù)算協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用，落實(shí)后續(xù)跟進(jìn)措施，持續(xù)關(guān)注相關(guān)情況，使協(xié)商工作貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程，及時提出合理化的意見和建議，確保財政預(yù)算協(xié)商取得更好的效果?！?/p>

（作者單位：重慶市潼南區(qū)財政局）

[1]曹正城.地方財政預(yù)算協(xié)商突出“三要”[J].財政監(jiān)督，2009，（02）.

[2]閆仲秋.財政預(yù)算民主監(jiān)督二十年[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016，（12）.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）