大數(shù)據(jù)與公共管理變革

文/胡鍵

大數(shù)據(jù)與公共管理變革

文/胡鍵

大數(shù)據(jù)具有數(shù)量大、數(shù)據(jù)多樣化、價(jià)值密度低、速度快的特征，通過技術(shù)提供獨(dú)特的也是全新的思維，奠定了我們的學(xué)習(xí)創(chuàng)新（深度學(xué)習(xí)）、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)科學(xué)與管理科學(xué)的結(jié)合從而產(chǎn)生大數(shù)據(jù)的管理，大數(shù)據(jù)獨(dú)特的收集功能、儲存功能、分析功能、價(jià)值挖掘功能和預(yù)測功能，促使公共管理從封閉性的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放性的管理結(jié)構(gòu)；從官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)；從公共管理與政治管理邊界模糊的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向公共管理與政治管理邊界清晰的結(jié)構(gòu)；從專注于對人的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shù)據(jù)的管理并借助于大數(shù)據(jù)來為人服務(wù)的模式；從被動應(yīng)對性的公共決策轉(zhuǎn)向基于大數(shù)據(jù)之上的主動性的優(yōu)化決策。當(dāng)然，這些變革也就意味著風(fēng)險(xiǎn)，其中包括導(dǎo)致公共管理中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)和不可靠性風(fēng)險(xiǎn)。

大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和特征

“大數(shù)據(jù)”是近年來的一個技術(shù)熱詞，也是一個學(xué)術(shù)熱詞，同時(shí)也是一個政府施政的熱詞。大數(shù)據(jù)究竟是什么？有學(xué)者把大數(shù)據(jù)視為一種統(tǒng)計(jì)工具，并將大數(shù)據(jù)解釋為“不是基于人工設(shè)計(jì)、借助傳統(tǒng)方法而獲得的有限、固定、不連續(xù)、不可擴(kuò)充的結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)，而是基于現(xiàn)代信息技術(shù)與工具可以自動記錄、儲存和連續(xù)擴(kuò)充的、大大超出傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)記錄與儲存能力的一切類型的數(shù)據(jù)”。在這些學(xué)者看來，大數(shù)據(jù)對人類思維的影響也僅僅是表現(xiàn)在“認(rèn)識數(shù)據(jù)思維的變化”“收集數(shù)據(jù)思維的變化”和“分析數(shù)據(jù)思維的變化”。即使有學(xué)者對大數(shù)據(jù)比前者有更深入的理解，認(rèn)為“大數(shù)據(jù)將深刻影響人類的決策模式和社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式”，但也仍然是從統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度來思考大數(shù)據(jù)的意義。從技術(shù)上來看，大數(shù)據(jù)可以歸入統(tǒng)計(jì)工具之內(nèi)，但大數(shù)據(jù)與統(tǒng)計(jì)工具是存在巨大差別的。傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)工具是以傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)方法為代表的“以算法為中心”的，而大數(shù)據(jù)是以數(shù)據(jù)挖掘?yàn)楹诵牡摹耙詳?shù)據(jù)為中心”的統(tǒng)計(jì)。前者通常需要提前對數(shù)據(jù)分布和誤差結(jié)構(gòu)等做出假設(shè)，其結(jié)果只是人工擬合的近似世界而非真實(shí)世界，而后者基于總體數(shù)據(jù)可以給出更加精確的描述和預(yù)測。由此可見，大數(shù)據(jù)雖然可以歸入統(tǒng)計(jì)工具之內(nèi)，但已不是一般意義上的統(tǒng)計(jì)，一般的統(tǒng)計(jì)只是基于既有數(shù)據(jù)的分析，而大數(shù)據(jù)透過既有的數(shù)據(jù)可以挖掘出隱藏著的數(shù)據(jù)和價(jià)值。尤其是大數(shù)據(jù)中的非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)本身就隱藏著巨大的價(jià)值，這是戰(zhàn)略預(yù)測的重要依據(jù)；相反，傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)工具一般不會對非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)產(chǎn)生興趣。也有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)既是數(shù)據(jù)，也是一種技術(shù)和能力。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)實(shí)際上是用來精準(zhǔn)決策的工具。但是，大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)在于它的全數(shù)據(jù)、混雜性和相關(guān)性，其本身無法提供精準(zhǔn)決策的工具，不過大數(shù)據(jù)卻能夠提供一種獨(dú)特的思維。還有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)就是指人們借助于云技術(shù)運(yùn)用數(shù)據(jù)的能力，當(dāng)然這種數(shù)據(jù)不是一般的數(shù)據(jù)，而是海量數(shù)據(jù)包括結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)。也即是人們借助于云技術(shù)使用結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)的能力，而這種能力體現(xiàn)在國家治理、隱私保護(hù)、公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等。這方面的成果不少，但基本上都是從具體的領(lǐng)域來分析的，這里不一一列舉。

大數(shù)據(jù)固然是數(shù)據(jù)，也是技術(shù)、能力和價(jià)值，也正因?yàn)槿绱?，人們都是從這些方面來認(rèn)識大數(shù)據(jù)特征的，即通常用4個V（Vplume，Variety，Vclue，Velocity）來概括大數(shù)據(jù)的特征。

1.數(shù)據(jù)體量巨大（Vplume）。據(jù)估計(jì)，人類生產(chǎn)的所有印刷材料的數(shù)據(jù)量是200PB （1 PB=210TB ），而歷史上全人類說過的所有的話的數(shù)據(jù)量大約是5EB（1EB=210PB)。當(dāng)前，典型個人計(jì)算機(jī)硬盤的容量為TB量級，而一些大企業(yè)的數(shù)據(jù)量已經(jīng)接近EB量級。

2.數(shù)據(jù)類型繁多（Variety）。這種類型的多樣性也讓數(shù)據(jù)被分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。相對于以往便于存儲的以文本為主的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)越來越多，包括網(wǎng)絡(luò)日志、音頻、視頻、圖片、地理位置信息等。

3.價(jià)值密度低（Value）。價(jià)值密度的高低與數(shù)據(jù)總量的大小成反比。以視頻為例，一部1小時(shí)的視頻，在連續(xù)不間斷的監(jiān)控中，有用數(shù)據(jù)可能僅有一兩秒。如何通過強(qiáng)大的機(jī)器算法更迅速地完成數(shù)據(jù)的價(jià)值“提純”，成為目前大數(shù)據(jù)背景下亟待解決的難題。

4.速度快（Velocity）。大數(shù)據(jù)框架內(nèi)的速度包括兩個方面：一方面，指如何加快數(shù)據(jù)的導(dǎo)入；另一方面，指如何加快分析和利用新導(dǎo)入的數(shù)據(jù)。前者的一個重要原因是大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)產(chǎn)生迅速，而大數(shù)據(jù)本身要求的是全數(shù)據(jù)，如果沒有快速導(dǎo)入數(shù)據(jù)的技術(shù)，那么就很難做到全數(shù)據(jù)。后者則是由大數(shù)據(jù)的目標(biāo)所決定的。大數(shù)據(jù)的目標(biāo)是利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析和科學(xué)預(yù)測，新數(shù)據(jù)不斷產(chǎn)生，那就意味著新問題、新情況也迅速產(chǎn)生。沒有快速分析和利用新數(shù)據(jù)的能力，那么，所有的預(yù)測都是滯后的。滯后的預(yù)測會導(dǎo)致大數(shù)據(jù)喪失其預(yù)測功能。

除了上述四個特征，大數(shù)據(jù)更重要的還是提供一種獨(dú)特的思維，即大數(shù)據(jù)思維。什么是大數(shù)據(jù)思維呢？

（1）開放性思維。由于大數(shù)據(jù)的來源是多源性、多路徑的，也就是說，數(shù)據(jù)本身是開放性的。因此，在分析數(shù)據(jù)和基于大數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測的時(shí)候也需要一種開放性的思維來進(jìn)行分析和預(yù)測。（2）非線性思維。這種思維要求我們在分析問題的時(shí)候不能僅僅憑幾個要素來進(jìn)行決策，而是要把所有相關(guān)性因素都要納入分析框架。尤其是不能用簡單的因果關(guān)系來進(jìn)行決策，要充分考慮問題的復(fù)雜性。（3）價(jià)值思維。不能把數(shù)據(jù)僅僅看作數(shù)據(jù)，要認(rèn)識到數(shù)據(jù)背后的巨大價(jià)值。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)思維是數(shù)理統(tǒng)計(jì)思維，認(rèn)為數(shù)據(jù)的本質(zhì)在于統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)的目的是揭示歷史過往中的基本特征和基本規(guī)律，根本沒有通過數(shù)據(jù)來獲得價(jià)值的思維。大數(shù)據(jù)思維就是通過數(shù)據(jù)的導(dǎo)入、分析，挖掘出巨大的價(jià)值。這種思維是完全不同于傳統(tǒng)思維的全新思維。這種思維奠定了我們的學(xué)習(xí)創(chuàng)新（深度學(xué)習(xí)）、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

大數(shù)據(jù)與公共管理的結(jié)合

公共管理是公權(quán)力的行使者決定公共資源在公共領(lǐng)域配置的過程。公權(quán)力配置公共資源并不是隨意性的，科學(xué)配置公共資源必須建立在對公共領(lǐng)域詳細(xì)了解的基礎(chǔ)上。傳統(tǒng)的公共管理是借助于歷史經(jīng)驗(yàn)的反復(fù)比較，正所謂“以史為鑒，可知興替”。今天雖然歷史縱向的比較仍然可以獲得經(jīng)驗(yàn)，但這并非唯一的方法，甚至可以說是一種陳舊的方法論。新的方法是基于大數(shù)據(jù)的公共管理，大數(shù)據(jù)將帶來公共管理的重大革命。那么，公共管理所依賴的大數(shù)據(jù)來自何處呢？這些數(shù)據(jù)主要來自以下四個方面：

1.來自互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)大多分散在不同儲存系統(tǒng)。此外，云應(yīng)用和社交網(wǎng)站如新浪微博等上也產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)。當(dāng)然，來自互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)必須基于搜集技術(shù)和保護(hù)技術(shù)。這種技術(shù)的發(fā)展是驚人的，例如對用戶在網(wǎng)站上行為的記錄在20世紀(jì)90年代中期，其保存率僅有1%，而在21世紀(jì)的第一個十年中的發(fā)展已經(jīng)可以達(dá)到100%的保存率。這些數(shù)據(jù)雖然并非都可以用于公共管理，但公共管理已經(jīng)越來越離不開來自互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)。以新浪微博的數(shù)據(jù)為例，新浪微博中產(chǎn)生大量的關(guān)于政治參與、反腐倡廉、社會安全、社會問題、公共衛(wèi)生事件、社會突發(fā)事件等的數(shù)據(jù)，而這些恰恰就是公共管理最重要的數(shù)據(jù)源之一，甚至這些數(shù)據(jù)在很大程度上影響公共決策。

2.來自公權(quán)力運(yùn)行過程中的大數(shù)據(jù)。根據(jù)社會過程論的觀點(diǎn)，政治過程包括政治系統(tǒng)從輸入到輸出的全部活動，是二者一系列互動行為構(gòu)成的動態(tài)系統(tǒng)。政治系統(tǒng)的輸入和輸出，最重要的就是由話語、文件、口號、音頻、視頻等數(shù)據(jù)構(gòu)成的信息輸入和輸出。這些數(shù)據(jù)是權(quán)力輸入和輸出的實(shí)際表現(xiàn)，因而也就是公共管理所依賴的大數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)的構(gòu)成，從公開程度來看，可分為三層：第一層是免費(fèi)公開、惠及民生的數(shù)據(jù)；第二層是有價(jià)值、有償公開的數(shù)據(jù)；第三層是不能公開的數(shù)據(jù)。目前，中國有用信息的80%由政府掌握，長期以來，這些信息大多處于不對外公開狀態(tài)，嚴(yán)重地制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時(shí)，部門之間、上下級之間的政府信息相互割裂、數(shù)據(jù)之間無法有效共享，形成一個個信息孤島，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。從數(shù)據(jù)的性質(zhì)來看，政府手里的大數(shù)據(jù)可以分為：（1）資產(chǎn)性數(shù)據(jù)，也就是直接表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)的數(shù)據(jù)，如國民收入、國債、對外貿(mào)易和投資等數(shù)據(jù)；（2）資源性數(shù)據(jù)，如自然資源、環(huán)境資源、政治資源、人口資源、教育與科研資源等數(shù)據(jù)；（3）互動性數(shù)據(jù)，也就是政府施政過程中與社會互動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以及政府與市場主體互動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，包括宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、居民健康狀況、居民收入和社會保障等方面的數(shù)據(jù)。

3.來自企業(yè)的大數(shù)據(jù)。企業(yè)是大數(shù)據(jù)最重要的來源，幾乎每時(shí)每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)。公共管理并非只是針對社會成員的，同樣也針對企業(yè)主體。所以，企業(yè)的數(shù)據(jù)積累也是公共管理大數(shù)據(jù)的重要來源。

4.來自個人的大數(shù)據(jù)。個人的基本數(shù)據(jù)包括涉及個人隱私的所有數(shù)據(jù)，如健康狀況、電話號碼、銀行賬號等既是公共管理的依據(jù)，也是公共管理的對象。個人在日常生活中的活動行程數(shù)據(jù)包括上網(wǎng)、電子郵件、短信，以及博客、微博、微信等自媒體數(shù)據(jù)。此外，還有個人在其職業(yè)活動中形成的各種數(shù)據(jù)，如寫作、科研、發(fā)明等，同樣是公共管理數(shù)據(jù)的重要來源。

大數(shù)據(jù)客觀上為公共管理提供處理公權(quán)力內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)作問題、公權(quán)力對公共資源的配置問題，以及為我們維護(hù)社會安全、應(yīng)對社會問題提供全新的思路和技術(shù)。這也是大數(shù)據(jù)時(shí)代公共管理與傳統(tǒng)公共管理的最大區(qū)別。大數(shù)據(jù)公共管理更多的是處理數(shù)據(jù)，而對于不同來源的數(shù)據(jù)和不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)，公共管理的處理方式不一樣。

大數(shù)據(jù)在促進(jìn)公共管理變革中的重要功能

大數(shù)據(jù)能夠促進(jìn)公共管理的變革，是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)有其特殊的功能。

1.大數(shù)據(jù)具有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集功能。當(dāng)今時(shí)代，數(shù)據(jù)呈三維爆炸式增長，即同一類數(shù)據(jù)在快速增長、數(shù)據(jù)增長速度在加快、新的數(shù)據(jù)來源和新的數(shù)據(jù)種類在不斷增加。在這種情形下，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集方式根本無能為力，而云平臺支撐下的大數(shù)據(jù)技術(shù)卻能夠把海量、快速、多樣的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)軟件化、智能化。因而，大數(shù)據(jù)也就能夠?yàn)楣补芾硖峁┒嘣?、多源性的信息，這樣就能夠呈現(xiàn)更為真實(shí)的客觀實(shí)際。大數(shù)據(jù)為民意辯論和協(xié)商共識提供足夠的信息。公共管理的重要環(huán)節(jié)是民眾參與和通過協(xié)商來達(dá)成共識。而參與和協(xié)商的前提是民眾的信息充分知曉，信息不對稱的協(xié)商是不平等的協(xié)商，這種協(xié)商是難以達(dá)成共識的。在這種情形下，大數(shù)據(jù)就發(fā)揮提供多樣化、多源性信息的功能。因此，大數(shù)據(jù)和云計(jì)算實(shí)現(xiàn)了徹底的大多數(shù)決策的范式。

2.大數(shù)據(jù)本身具有數(shù)據(jù)管理的功能。大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)管理是依托于云平臺的智能化管理。大數(shù)據(jù)的管理功能既包括對大數(shù)據(jù)的管理，也包括使用大數(shù)據(jù)結(jié)果的管理。從公共管理來看，對大數(shù)據(jù)本身的管理體現(xiàn)在政府能夠擁有對云硬件進(jìn)行虛擬化的虛擬技術(shù)、對各種數(shù)據(jù)進(jìn)行編程的編程技術(shù)和提供大數(shù)據(jù)使用服務(wù)的云服務(wù)平臺技術(shù)；對大數(shù)據(jù)使用結(jié)果的管理功能則體現(xiàn)在適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代大數(shù)據(jù)使用的立法能力上，也就是通過有效立法來加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)使用結(jié)果的管理。簡言之，數(shù)據(jù)管理是大數(shù)據(jù)時(shí)代公共管理最重要的內(nèi)容之一。

3.大數(shù)據(jù)具有強(qiáng)大的分析功能。數(shù)據(jù)沒有經(jīng)過分析就是一組沒有生命力的數(shù)據(jù)，只有經(jīng)過技術(shù)分析的數(shù)據(jù)才能夠“發(fā)聲”，才能夠用于預(yù)測和進(jìn)行公共決策。沒有大數(shù)據(jù)思維就難以獲得大數(shù)據(jù)的分析功能。大數(shù)據(jù)的分析功能不僅是分析已經(jīng)“發(fā)聲”的大數(shù)據(jù)，還要有能力重組各種已經(jīng)存在且即將被挖掘出來的數(shù)據(jù)。由于大數(shù)據(jù)的核心是預(yù)測，因此，大數(shù)據(jù)結(jié)合傳統(tǒng)的分析方法之后，就是要“（1）使用全部或更多的數(shù)據(jù)來建立預(yù)測模型；（2）組合多種分析模型和技術(shù)來改善結(jié)果；（3）創(chuàng)造一個閉環(huán)的環(huán)境，讓新知識運(yùn)用在生產(chǎn)模型中；（4）構(gòu)建實(shí)時(shí)性的預(yù)測模型；（5）專注于應(yīng)用預(yù)測模型技術(shù)?！痹谒季S過程中對數(shù)據(jù)進(jìn)行重組，從而挖掘出數(shù)據(jù)的新價(jià)值，是大數(shù)據(jù)分析功能的核心內(nèi)容。

4.大數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)重組的功能。在公共管理過程中，我們往往重視重要數(shù)據(jù)和可以用二維表結(jié)構(gòu)來邏輯表達(dá)實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，并依據(jù)這些數(shù)據(jù)來進(jìn)行公共決策，從而忽視眾多所謂的不重要的、非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)客觀上對公共決策是有重要影響的。不過，“孤立的數(shù)據(jù)是沒有價(jià)值的”。非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)不能被發(fā)現(xiàn)其價(jià)值，就是因?yàn)樗鼈兪枪铝⒌?，但大?shù)據(jù)技術(shù)卻能夠通過挖掘和重組功能對非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)進(jìn)行充分利用，尤其是通過算法來構(gòu)建數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系并挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，把分散的數(shù)據(jù)整合起來，并在云平臺上通過云技術(shù)處理，使之成為有內(nèi)在相關(guān)性的大數(shù)據(jù)，最終應(yīng)用到公共管理過程中。

5.大數(shù)據(jù)具有強(qiáng)大的預(yù)測功能。大數(shù)據(jù)時(shí)代的預(yù)測與以往的預(yù)測有何不同呢？其最大的區(qū)別在于“一”與“多”的關(guān)系不同。傳統(tǒng)的預(yù)測是從“一”來預(yù)測“多”的，而大數(shù)據(jù)時(shí)代預(yù)測則是相反，從“多”來預(yù)測“一”的。大數(shù)據(jù)預(yù)測不是以隨機(jī)樣本為前提而是全數(shù)據(jù)，不追求數(shù)據(jù)的精確性而是在混雜性的數(shù)據(jù)中尋找相關(guān)關(guān)系。雖然是混雜的數(shù)據(jù)，但預(yù)測的結(jié)果卻不是多樣性的，而是單一性的結(jié)果。也就是說，大數(shù)據(jù)的預(yù)測追求預(yù)測結(jié)果的唯一性。這對于公共管理的意義而言，在于大數(shù)據(jù)的預(yù)測功能規(guī)避公共決策結(jié)果的不可預(yù)知性和結(jié)果的多樣性風(fēng)險(xiǎn)。

大數(shù)據(jù)促進(jìn)公共管理內(nèi)涵的重大變革

大數(shù)據(jù)推動公共管理的變革并不是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)提供了數(shù)據(jù)服務(wù)，而是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)帶來管理思維的變革、管理結(jié)構(gòu)的變革、管理邊界的進(jìn)一步明晰，以及公共管理對象的變化和管理效能的重大變化。大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用和相應(yīng)的大數(shù)據(jù)服務(wù)，使公共管理徹底革新。

1.大數(shù)據(jù)促使公共管理從封閉性的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放性的管理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的公共管理受制于公權(quán)力，而公權(quán)力的運(yùn)行在客觀上存在封閉性的特點(diǎn)，如所謂的保密性、國家安全等，社會組織的參與、市場組織的參與度比較低。這種封閉性決定公權(quán)力在進(jìn)行公共資源配置的過程中存在權(quán)力尋租的現(xiàn)象，即便沒有權(quán)力尋租問題，但由于其封閉性也會導(dǎo)致社會的不信任，使公權(quán)力本身陷入“塔西佗陷阱”之中。相反，大數(shù)據(jù)完全不一樣，大數(shù)據(jù)是在互聯(lián)網(wǎng)和云平臺上運(yùn)行的，大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共管理存在天然的開放性。市場組織與社會組織，甚至民眾個體都可以在公共管理的框架中游走。在這個過程中，普通公眾成為管理框架中的一員，管理者與需求者瞬時(shí)轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)全民參與管理，管理主體與客體對象的邊緣變得模糊。這種開放性表明，原來的單一治理模式向多元治理模式的重大變革。

2.大數(shù)據(jù)使公共管理由官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)。官僚科層制管理是一種金字塔型的治理結(jié)構(gòu)，其結(jié)果導(dǎo)致資源配置形成與之相反的倒金字塔形結(jié)構(gòu)，離金字塔塔尖越近的部門獲得的公共資源越多。這樣的公共管理結(jié)果最終是難以持續(xù)的。社會的不滿情緒也大多源于此。公共資源的分配強(qiáng)調(diào)在程序化基礎(chǔ)上的公平，而官僚科層制管理雖然有程序但缺乏公平。所以，官僚體制內(nèi)部的層級在公共資源分配中發(fā)揮決定性的作用。然而，大數(shù)據(jù)就完全不一樣，大數(shù)據(jù)把橫向分工合作與縱向科層制的僵化結(jié)構(gòu)打破，政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享與共同決策將最終消除官僚層級對公共資源分配的決定性作用，同時(shí)也會消除部門之間的公共資源鴻溝。

3.大數(shù)據(jù)公共管理與政治管理的邊界進(jìn)一步得到明晰。傳統(tǒng)的公共管理更多的是基于政治意識形態(tài)的安全而實(shí)施的過程，把一切涉及經(jīng)濟(jì)利益訴求的集體行動和個人維權(quán)行為都納入到與政府對抗甚至視之為顛覆政府的政治訴求行動，所以剛性維穩(wěn)成為公共管理的常態(tài)。其結(jié)果往往是與實(shí)際目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，進(jìn)一步激化社會矛盾。實(shí)際上大多數(shù)的集體行動和維權(quán)行動都是以經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的，與政治訴求根本就沒有關(guān)系。大數(shù)據(jù)的監(jiān)控會把這一切都明明白白地告訴公共管理者。關(guān)于這方面的監(jiān)控過去都是采取人對人的監(jiān)控，而人往往會對一切都進(jìn)行主觀判斷，甚至為某種目的而故意隱瞞客觀事實(shí)，把經(jīng)濟(jì)訴求的社會行動上報(bào)成為政治訴求的社會行動，其結(jié)果不言自明。大數(shù)據(jù)不一樣，大數(shù)據(jù)采取的是技術(shù)監(jiān)控和技術(shù)分析，包括對人的行為的監(jiān)控。技術(shù)只會告訴你數(shù)據(jù)，不會做出主觀判斷，技術(shù)用數(shù)據(jù)說話。大數(shù)據(jù)的公共管理就是要去政治化的管理而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣墓芾怼?/p>

4.大數(shù)據(jù)促使公共管理從強(qiáng)化對人的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shù)據(jù)的管理，并借助于大數(shù)據(jù)來為人服務(wù)。傳統(tǒng)的公共管理是為社會秩序服務(wù)的，所以專注于對人的行為進(jìn)行規(guī)范化，使之合秩序化。在這種管理框架中，人是公共管理的目標(biāo)，而不是管理服務(wù)的對象。大數(shù)據(jù)的公共管理，一是數(shù)據(jù)管理，因?yàn)閿?shù)據(jù)是最為關(guān)鍵的管理對象，數(shù)據(jù)在云平臺上安全運(yùn)行是大數(shù)據(jù)條件下公共管理的前提條件，因此，對數(shù)據(jù)的管理是第一位的，只有對數(shù)據(jù)有效管理，才能實(shí)現(xiàn)有效的公共管理。也就是說，對數(shù)據(jù)的管理是公共管理最重要的一部分。二是用數(shù)據(jù)服務(wù)公眾，即大數(shù)據(jù)的公共管理從直接對人的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訉θ说姆?wù)。這是公共管理根本性的變革。

5.從公共管理的效能來看，尤其是針對社會問題，公共管理決策應(yīng)該是一種預(yù)測性的決策，而不是被動應(yīng)對性的決策。傳統(tǒng)的公共管理往往是一種被動應(yīng)對性的公共決策，這種決策相當(dāng)于用先前付出的代價(jià)來購買新的公共決策。大數(shù)據(jù)技術(shù)條件下可以避免這種用歷史代價(jià)來購買未來公共決策的現(xiàn)象，那就是用大數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測式?jīng)Q策。這是因?yàn)?，大?shù)據(jù)不但構(gòu)筑規(guī)模龐大、類型多樣的數(shù)據(jù)，而且云計(jì)算的快速計(jì)算能力，能夠?qū)崿F(xiàn)“全樣本”的數(shù)據(jù)支撐，從而能夠使公共管理更好地做出預(yù)測性優(yōu)化決策。

大數(shù)據(jù)條件下公共管理面臨的新挑戰(zhàn)

變革也就意味著風(fēng)險(xiǎn)，其中包括不確定性的風(fēng)險(xiǎn)和不可靠性的風(fēng)險(xiǎn)，都會給公共管理提出全新的挑戰(zhàn)。

1.大數(shù)據(jù)真的是全數(shù)據(jù)嗎？所謂全數(shù)據(jù)都是相對的，但大數(shù)據(jù)條件下的公共管理對全數(shù)據(jù)具有天然的依賴性。因此，對大數(shù)據(jù)實(shí)際上就是全數(shù)據(jù)的依賴會導(dǎo)致公共管理為收集數(shù)據(jù)而收集數(shù)據(jù)，或者說是為追求全數(shù)據(jù)而導(dǎo)致公共管理因數(shù)據(jù)動態(tài)而困惑。雖然公共管理的目標(biāo)是提高服務(wù)質(zhì)量，但數(shù)據(jù)的大爆炸會導(dǎo)致公共管理者更多地應(yīng)對數(shù)據(jù)爆炸帶來的收集困惑，為如何收集瞬間即逝的非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)而費(fèi)盡周折。而公共管理的服務(wù)內(nèi)容很有可能被數(shù)據(jù)收集過程沖淡甚至被忽視。對數(shù)據(jù)的執(zhí)迷是大數(shù)據(jù)時(shí)代公共管理面對的第一大挑戰(zhàn)。

2.大數(shù)據(jù)如何保護(hù)個人隱私？保護(hù)個人隱私雖不是公共管理的目標(biāo)，但是公共管理的內(nèi)容之一。傳統(tǒng)的公共管理也包括對隱私權(quán)保護(hù)的內(nèi)容，即任何個人隱私都必須得到公共管理行為的保護(hù)，公共管理過程不得侵犯個人隱私。然而，大數(shù)據(jù)所收集的所有數(shù)據(jù)都存放在互聯(lián)網(wǎng)之中和云平臺之上。在巨大的利益誘惑下，某些人會通過攫取云平臺之上的大數(shù)據(jù)特別是個人隱私方面的數(shù)據(jù)來謀取暴利，甚至是進(jìn)行詐騙、勒索。近年來，網(wǎng)絡(luò)詐騙、電信詐騙層出不窮，就是因?yàn)槿俗分鹛厥饫娴谋拘远鴮?dǎo)致大數(shù)據(jù)技術(shù)的異化。由此可見，大數(shù)據(jù)本是為了提高公共管理水平，但大數(shù)據(jù)技術(shù)的異化給公共管理帶來新的難題。

3.大數(shù)據(jù)如何進(jìn)行公共管理方面的立法？公共必須有法可依，但立法的原則不同，公共管理的內(nèi)容是不一樣的。例如，傳統(tǒng)立法使用個人隱私數(shù)據(jù)必須征得個人同意。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)把個人隱私幾乎完全暴露在互聯(lián)網(wǎng)之中。因此，在立法管理上就要進(jìn)行變革，即國家立法要從個人許可轉(zhuǎn)變?yōu)樽寯?shù)據(jù)使用者承擔(dān)責(zé)任。由于大數(shù)據(jù)的價(jià)值并不是從表面的數(shù)據(jù)直接體現(xiàn)出來的價(jià)值，而是通過挖掘之后而發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值進(jìn)行二級使用，因此，個人許可的立法原則就難以獲得全數(shù)據(jù)，但獲得全數(shù)據(jù)之后，數(shù)據(jù)使用者是否主動要為使用數(shù)據(jù)負(fù)法律責(zé)任呢？這無疑是一個未知數(shù)。大數(shù)據(jù)的公共管理要促使數(shù)據(jù)使用者評估數(shù)據(jù)使用的風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避或減少潛在傷害，但數(shù)據(jù)使用者往往忽視法律的底線，從而使公共管理在大數(shù)據(jù)條件下存在數(shù)據(jù)使用者道德的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系上海社會科學(xué)院研究員；摘自《行政論壇》2016年第6期）