特朗普治下的美國(guó)：內(nèi)外政策特點(diǎn)及前景

錢立偉(中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)所副所長(zhǎng))

2017年是特朗普施政開局之年，在目睹了2016年大選的“特朗普現(xiàn)象”后，美國(guó)和全世界都感受到了“特朗普沖擊”。只有認(rèn)清當(dāng)今美國(guó)所處的歷史經(jīng)緯和特朗普施政大背景，才能把脈其內(nèi)外政策特點(diǎn)及前景。

二戰(zhàn)后到蘇聯(lián)解體之前，美國(guó)雖構(gòu)建并主導(dǎo)了全球體系，但冷戰(zhàn)期間一直是美蘇“兩極”爭(zhēng)霸，總體上美國(guó)占優(yōu)。冷戰(zhàn)后，美國(guó)坐享巨額紅利，引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易自由化進(jìn)程，成為唯一超級(jí)大國(guó)，形成獨(dú)霸局面。2008年金融危機(jī)發(fā)端于美國(guó)，席卷全球，重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融體系，嚴(yán)重削弱美國(guó)國(guó)際地位和影響力，更令美式資本主義模式廣受質(zhì)疑。2009年奧巴馬上臺(tái)，力推進(jìn)步主義“變革”，不但拯救經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)，還留下金融監(jiān)管和醫(yī)療保健改革兩項(xiàng)歷史性遺產(chǎn)，但美國(guó)政治更加“極化”，社會(huì)日趨分裂，貧富差距加劇，中產(chǎn)階級(jí)分化，地區(qū)差異凸顯。如果說奧巴馬執(zhí)政八年推動(dòng)美國(guó)社會(huì)激烈“左轉(zhuǎn)”的改革受阻，那么特朗普以“讓美國(guó)再次偉大”口號(hào)上臺(tái)就可以視為美國(guó)政治的“鐘擺效應(yīng)”，通過民粹主義和保守右翼相結(jié)合，力圖尋找美國(guó)歷史的新方向，重新推動(dòng)美國(guó)社會(huì)“右轉(zhuǎn)”，踐行另一種改革試驗(yàn)。

特朗普施政首年的執(zhí)政環(huán)境總體惡劣，執(zhí)政地位也受到諸多因素的挑戰(zhàn)，這既是特朗普本人個(gè)性和執(zhí)政方式使然，也與其反建制、民粹主義色彩濃厚政策議程密切相關(guān)，因而遭遇民主黨、共和黨內(nèi)部、司法系統(tǒng)、政府內(nèi)部、主流媒體等各方的阻力。首先，特朗普當(dāng)政風(fēng)格具有強(qiáng)烈的個(gè)性色彩，公司式管理方式，“逢奧必反”的政策主線，以“推特”治國(guó)、總統(tǒng)行政權(quán)施政，即使與共和黨國(guó)會(huì)也是以斗爭(zhēng)求合作，決不委曲求全，可謂美國(guó)歷史上極為少見的“另類”總統(tǒng)。其次，因?yàn)榕c共和黨建制派精英不和，缺乏黨內(nèi)廣泛支持，而特朗普本人又毫無從政經(jīng)驗(yàn)，其重要人事任命和核心決策圈人物主要來自三個(gè)方面：一是以女兒伊萬卡、女婿庫(kù)什納為代表的親屬，擔(dān)任私人顧問，甚至很大程度上扮演其代理人；二是“鐵桿”政治支持者，如前國(guó)安顧問弗林、司法部長(zhǎng)塞欣斯、中情局長(zhǎng)蓬皮奧等，主要是總統(tǒng)助理、內(nèi)閣閣僚；三是退役軍人構(gòu)建的安全團(tuán)隊(duì)，如防長(zhǎng)馬蒂斯、白宮辦公廳主任凱利(原國(guó)土安全部長(zhǎng))、國(guó)安顧問麥克馬斯特；四是生意伙伴和私交好友，如財(cái)長(zhǎng)姆努欽、商務(wù)部長(zhǎng)羅斯、貿(mào)易代表萊特希澤等，組成經(jīng)濟(jì)民族主義色彩的經(jīng)貿(mào)團(tuán)隊(duì)。特朗普政府既面臨人才不足，班子搭建嚴(yán)重滯后，又面臨人事變動(dòng)頻繁，影響政策的實(shí)施。第三，上任以來，特朗普?qǐng)?zhí)政環(huán)境始終不佳。共和黨國(guó)會(huì)在重大議題上，如在廢除和取代奧巴馬醫(yī)改時(shí)，由于黨內(nèi)“自由黨團(tuán)”和民主黨反對(duì)，相關(guān)議案在國(guó)會(huì)均未通過，令特朗普遭受重大立法挫折。美國(guó)法院系統(tǒng)對(duì)特朗普頒布的行政令屢屢設(shè)限，使其效力頓減。特朗普先后推出的三版“限穆令”遭遇地方法院、上訴法院層層阻撓，凸顯司法對(duì)行政的制度性制約。第四，所謂“通俄門”調(diào)查持續(xù)發(fā)酵，惡化特朗普?qǐng)?zhí)政氛圍，并影響其執(zhí)政地位。目前，司法部任命的特別檢察官穆勒和國(guó)會(huì)參眾兩院四個(gè)委員會(huì)均不同程度介入特朗普競(jìng)選團(tuán)隊(duì)和政府要員在競(jìng)選期間是否違規(guī)以及與俄羅斯關(guān)系的調(diào)查，并已經(jīng)取得相當(dāng)進(jìn)展，反特朗普的自由派媒體借機(jī)不斷炒作，雖然特朗普本人至今未受波及，但持續(xù)調(diào)查猶如“達(dá)摩克利斯之劍”，對(duì)其執(zhí)政地位形成潛在威脅。

從特朗普推進(jìn)的國(guó)內(nèi)外政策看，他極力兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，可謂雄心勃勃，民粹主義和經(jīng)濟(jì)民族主義色彩濃厚，政策指向性明顯，回饋其共和黨基礎(chǔ)選民，尤其是中西部白人中下層選民。在經(jīng)濟(jì)議題上，能源與金融領(lǐng)域去監(jiān)管，放松傳統(tǒng)能源煤炭、油氣的生產(chǎn)和出口的政策管制，如批準(zhǔn)“拱心石”XL和達(dá)科他輸油管道項(xiàng)目；力圖逐步修改甚至廢除《多德-弗蘭克金融法案》，提升美國(guó)金融產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出1萬億美元基建投資計(jì)劃。尤其是稅制改革立法取得突破，成為上世紀(jì)80年代以來最大規(guī)模的稅改，成為2017年特朗普最重要的政績(jī)。在本土安全和社會(huì)議題上，加大對(duì)非法移民打擊，連續(xù)推出三版“限穆令”，廢除“如廁令”，禁止“變性人”參軍，廢除“童年抵美者暫緩遣返”(DACA)，簽署美墨邊界“建墻令”，取消對(duì)“庇護(hù)城市”聯(lián)邦資助等。以上行政令均引發(fā)美國(guó)內(nèi)外巨大爭(zhēng)議，加劇美國(guó)政治和社會(huì)諸多矛盾。

在對(duì)外政策上，特朗普以“美國(guó)優(yōu)先”為理念，以“實(shí)力求和平”手段，提出“有原則的現(xiàn)實(shí)主義”，這既反映出傳統(tǒng)共和黨右翼的外交政策特點(diǎn)，也凸顯經(jīng)濟(jì)安全在美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略中的地位更加突出。一是以美國(guó)本土安全為最優(yōu)先，對(duì)內(nèi)實(shí)施“9·11”后最為嚴(yán)厲的國(guó)內(nèi)反恐措施阻止恐怖分子進(jìn)入美國(guó)，以有效防止本土發(fā)生恐襲，對(duì)外則加大軍事打擊，并在敘利亞、伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)取得“消滅‘伊斯蘭國(guó)’”的軍事勝利。二是全面修正奧巴馬外交遺產(chǎn)，推出對(duì)朝“極限施壓”取代“戰(zhàn)略耐心”政策，增兵阿富汗新戰(zhàn)略代替原先逐步撤軍，否定伊朗核協(xié)議并加大對(duì)伊制裁，推動(dòng)“印太”構(gòu)想升級(jí)“亞太再平衡”，以打造“自由、開放與繁榮的印太秩序”。三是強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)安全，但在全球治理領(lǐng)域明顯后退。其對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策變化可謂前所未有，啟動(dòng)調(diào)整對(duì)外貿(mào)易體系的做法，忽視多邊而加大雙邊貿(mào)易關(guān)系，上任伊始即退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)，啟動(dòng)與加拿大、墨西哥的《北美自貿(mào)協(xié)定》(NAFTA)重談，美歐(TTIP)、美日、美韓等雙邊貿(mào)易關(guān)系也正經(jīng)歷重大調(diào)整；不斷加強(qiáng)利用美國(guó)內(nèi)貿(mào)易執(zhí)法限制進(jìn)口，如進(jìn)一步利用301、232調(diào)查等，力爭(zhēng)“公平”“互惠”貿(mào)易。美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，推卸美國(guó)承諾的氣候變化責(zé)任，不斷指責(zé)世貿(mào)組織傷害美國(guó)利益，退出聯(lián)合國(guó)教科文組織，不再履行聯(lián)合國(guó)《全球移民協(xié)議》等多邊協(xié)議，種種跡象表明美國(guó)對(duì)全球的興趣日益減退。 第四，強(qiáng)化軍事實(shí)力與戰(zhàn)略威懾,大幅增加軍費(fèi)，如《2018財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》規(guī)定國(guó)防支出總額達(dá)7000億美元，同比增幅超過13%。同時(shí)，特朗普政府調(diào)整核態(tài)勢(shì)，升級(jí)核武庫(kù)，強(qiáng)化戰(zhàn)略威懾。美軍也被賦予在海外更大的行動(dòng)自由權(quán)力，如在阿富汗作戰(zhàn)、在南海搞“航行自由行動(dòng)”等。

在中美關(guān)系上，由于雙方的共同努力，最大程度上減少了美政府換屆、特朗普競(jìng)選對(duì)華消極言論、美國(guó)內(nèi)對(duì)華態(tài)度日趨負(fù)面等諸多不確定性對(duì)中美關(guān)系的影響?？v觀全年，4月習(xí)主席訪美、11月特朗普對(duì)華國(guó)事訪問、兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在多邊場(chǎng)合會(huì)晤以及一直保持了經(jīng)常性溝通，元首外交在中美關(guān)系中發(fā)揮了戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。雙方建立并開啟了外交安全、全面經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)和人文四個(gè)對(duì)話機(jī)制，確立了助推中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的新框架。兩國(guó)在朝核、經(jīng)貿(mào)、能源、執(zhí)法、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域合作取得諸多積極成果，實(shí)現(xiàn)了中美關(guān)系的總體穩(wěn)定和穩(wěn)步發(fā)展。

總體看，特朗普的內(nèi)外政策在美國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)引發(fā)雙重沖擊，對(duì)內(nèi)力推美政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面“右轉(zhuǎn)”，民粹主義和右翼保守主義色彩更趨濃厚，進(jìn)一步加劇美國(guó)內(nèi)政治極化、碎片化，擴(kuò)大貧富差距，加深族裔裂痕，削弱社會(huì)共識(shí)和社會(huì)凝聚力；對(duì)外，強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”自損全球主導(dǎo)地位，尤其是美國(guó)的軟實(shí)力，對(duì)西方“自由民主秩序”造成前所未有的沖擊，或加速世界格局和國(guó)際秩序的演變。

2018年特朗普對(duì)內(nèi)優(yōu)先政策議程是基礎(chǔ)設(shè)施投資、改革醫(yī)療福利體系等，對(duì)外經(jīng)貿(mào)上NAFTA、TTIP、美韓自貿(mào)協(xié)定、美日經(jīng)濟(jì)對(duì)話等將艱難推進(jìn)，朝核、反恐、伊核仍是外交重點(diǎn)，特朗普政府將推出《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》等一系列安全報(bào)告，而“通俄門”調(diào)查進(jìn)展無疑對(duì)其執(zhí)政環(huán)境和執(zhí)政地位形成直接影響。美國(guó)最新推出的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》視中國(guó)為“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，表明美對(duì)華政策競(jìng)爭(zhēng)性、對(duì)抗性進(jìn)一步上升，中美關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出帶來新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

2018年11月美國(guó)將舉行中期選舉，其結(jié)果對(duì)2020年大選的影響值得關(guān)注。近期，民主黨在新澤西、弗吉尼亞兩州州長(zhǎng)、紐約市長(zhǎng)、亞拉巴馬州國(guó)會(huì)參議員選舉中均告勝出。民調(diào)顯示，共和黨保持國(guó)會(huì)兩院多數(shù)愈發(fā)艱難，民主黨可能獲得眾議院多數(shù)，而參議院選舉前景撲朔迷離，如中期選舉導(dǎo)致國(guó)會(huì)兩黨力量對(duì)比出現(xiàn)變局，或?qū)?duì)特朗普未來施政形成更大掣肘?！?/p>