中外農(nóng)村土地銀行發(fā)展模式對(duì)比分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒

車妍妍　吳慧潔

摘要：從農(nóng)村土地銀行的運(yùn)營(yíng)流程、資金保障、外部制度、主要業(yè)務(wù)和應(yīng)急機(jī)制5個(gè)方面將中國(guó)與其他國(guó)家的農(nóng)村土地銀行進(jìn)行對(duì)比。在此基礎(chǔ)上，提出完善中國(guó)農(nóng)村土地銀行的發(fā)展策略，創(chuàng)造有益于中國(guó)農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)開(kāi)展的外部環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地銀行；對(duì)比分析；策略

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）20-3997-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.048

Abstract： The process of land bank operations， funds guarantee， external system， major business and the emergency response mechanism were compared with other countries' rural land bank. Accordingly the development strategies for China's rural land bank were put forward， in order to create a better external environment for the rural land bank of China.

Key words： rural land bank； comparative analysis； strategy

1 中外農(nóng)村土地銀行運(yùn)行模式

1.1 美國(guó)農(nóng)村土地銀行運(yùn)行模式

美國(guó)土地銀行成立于1916年，當(dāng)時(shí)美國(guó)面臨著農(nóng)業(yè)危機(jī)，以農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩為特征的農(nóng)業(yè)障礙不斷地發(fā)生，并且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，為此美國(guó)聯(lián)邦政府認(rèn)識(shí)到僅僅依靠市場(chǎng)解決農(nóng)業(yè)危機(jī)存在一定的缺陷，聯(lián)邦政府必須參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，調(diào)整美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在這種情況下，政府主導(dǎo)的聯(lián)邦土地銀行成立。

縱觀美國(guó)土地銀行的發(fā)展模式里面存在兩對(duì)關(guān)系。首先是聯(lián)邦政府和聯(lián)邦銀行之間的關(guān)系。美國(guó)政府在聯(lián)邦土地銀行成立初期，墊付創(chuàng)建銀行的資金，并購(gòu)買聯(lián)邦土地銀行發(fā)行的債券，為其提供資金上的支持；土地銀行則以土地為擔(dān)保，貫徹實(shí)施國(guó)家政策，為貸款對(duì)象涉及各類涉農(nóng)主體，業(yè)務(wù)覆蓋區(qū)域內(nèi)的農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民（農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體）提供長(zhǎng)期信用活動(dòng)，如發(fā)放貸款、發(fā)行債券等[1]。與此同時(shí)，美國(guó)政府根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》將土地和金融結(jié)合，開(kāi)展土地抵押貸款，間接為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體提供長(zhǎng)期低息貸款，為其業(yè)務(wù)的開(kāi)展創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。其次是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體和聯(lián)邦土地銀行之間的關(guān)系。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體將自己所有的土地抵押給聯(lián)邦銀行，聯(lián)邦銀行根據(jù)土地大小、質(zhì)量以及地理位置等因素統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)價(jià)值評(píng)估為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體提供5～40年不等期限的低息貸款；最終聯(lián)邦土地銀行將零散的土地從所有者手中集中購(gòu)買，儲(chǔ)備一段時(shí)間，對(duì)于條件不成熟的土地進(jìn)行整理，在這個(gè)過(guò)程中，分期分批把已開(kāi)發(fā)成熟的土地先推向土地市場(chǎng)，進(jìn)行出售和轉(zhuǎn)讓，從而獲得資金上的回籠。美國(guó)聯(lián)邦土地銀行運(yùn)營(yíng)模式見(jiàn)圖1。

1.2 德國(guó)農(nóng)村土地銀行運(yùn)行模式

德國(guó)是世界上最早發(fā)展土地金融制度的國(guó)家，德國(guó)土地銀行成立于18世紀(jì)下半葉，當(dāng)時(shí)德國(guó)正遭受戰(zhàn)亂，農(nóng)民生活在逃亡中，富有的地主也身負(fù)巨債，導(dǎo)致高利貸現(xiàn)象猖獗，更讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展雪上加霜。為了擺脫高利貸剝削，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，振興農(nóng)業(yè)，國(guó)王便下令成立德國(guó)史上第一個(gè)土地抵押信用合作社。德國(guó)土地銀行實(shí)則是政府強(qiáng)制建立，國(guó)家負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的長(zhǎng)期金融機(jī)構(gòu)。

德國(guó)土地銀行主要存在三對(duì)關(guān)系。首先是社員和土地抵押信用合作社之間的關(guān)系。土地抵押信用合作社社員主要是指自愿將土地作為抵押物的農(nóng)民和土地主們，社員將各自擁有的土地作為抵押物抵押給合作社，需要借款時(shí)，社員向合作社提交申請(qǐng)書，必須說(shuō)明貸款的數(shù)額、用途、期限以及抵押土地的位置、面積等土地信息，并將土地所有權(quán)的證明文件交出，經(jīng)合作社審查認(rèn)為合格，專業(yè)人員對(duì)土地進(jìn)行測(cè)量評(píng)估后，依據(jù)評(píng)價(jià)來(lái)核定借款的數(shù)額（一般情況下為土地價(jià)值的1/2或2/3）。社員與合作社訂立借款契約，合作社收存抵押物的契約，并且支付債券給社員，債券的總值等于社員所得的金額，借款的期限一般是10～60年不等。其次是土地抵押信用合作社和市場(chǎng)之間的關(guān)系。土地抵押信用合作社將社員土地抵押物作為保障，發(fā)行土地債券在市場(chǎng)上進(jìn)行出售，從而獲得資金上的回籠，債券價(jià)格漲跌的風(fēng)險(xiǎn)由合作社承擔(dān)。最后一對(duì)關(guān)系是市場(chǎng)和社員之間的關(guān)系。社員在合作社獲得債券，社員將債券在市場(chǎng)上出售，市場(chǎng)提供等額的資金進(jìn)行購(gòu)買，在此過(guò)程中，社員必須承擔(dān)市場(chǎng)債券價(jià)格漲跌的風(fēng)險(xiǎn)[2]。德國(guó)土地銀行運(yùn)營(yíng)模式見(jiàn)圖2。

1.3 中國(guó)農(nóng)村土地銀行運(yùn)行模式

近年來(lái)，隨著中國(guó)土地制度的不斷完善，不少地區(qū)不斷進(jìn)行嘗試和探索土地金融業(yè)務(wù)，如寧夏平羅、湖南瀏陽(yáng)等地。但總體而言中國(guó)的土地金融業(yè)務(wù)發(fā)展相對(duì)緩慢，土地銀行的運(yùn)營(yíng)也處于停滯狀態(tài)，地方政府只片面地追求經(jīng)濟(jì)效益，在監(jiān)管和監(jiān)督土地使用情況時(shí)，不能有效地避免土地浪費(fèi)；政府只進(jìn)行宏觀調(diào)控，未能充分發(fā)揮主體作用。縱觀中國(guó)農(nóng)村土地銀行，其運(yùn)營(yíng)模式中主要存在三對(duì)關(guān)系。首先是農(nóng)戶和土地銀行之間的關(guān)系。土地銀行將農(nóng)戶自己不愿意耕種的承包地的使用權(quán)進(jìn)行登記，銀行則根據(jù)土地位置、土壤肥沃土地、農(nóng)戶土地的大小以及申請(qǐng)貸款時(shí)間等因素用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)價(jià)值評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定土地存放的利息，并開(kāi)具相關(guān)存地證明交給農(nóng)戶。其次是土地銀行和貸地方（大型種植園、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等）之間的關(guān)系。土地銀行將登記的土地進(jìn)行儲(chǔ)備、歸類整理、編號(hào)，并用統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)收取的土地進(jìn)行規(guī)范化的整理，如土地平整、土壤質(zhì)量改造、相鄰?fù)恋刂g的合并等。與貸地方進(jìn)行土地租賃洽談時(shí)，土地銀行將整合好的土地作為資本的形式進(jìn)行展示，在這個(gè)過(guò)程中，必須明確貸地方的身份特征（是否具有政府認(rèn)可的土地使用資歷、土地的用途、租地資產(chǎn)的審核等）。貸地方根據(jù)租地時(shí)間的長(zhǎng)短、土地的質(zhì)量等支付土地利息給銀行，銀行的收益主要來(lái)自貸地方和農(nóng)戶之間的利息差。最后一對(duì)關(guān)系是農(nóng)戶和貸地方之間的關(guān)系。農(nóng)戶可以應(yīng)聘去貸地方（大型種植園或農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)）提供勞務(wù)，貸地方向農(nóng)戶提供相應(yīng)的薪酬，兩者建立一種勞動(dòng)雇傭關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村土地銀行運(yùn)營(yíng)模式見(jiàn)圖3。endprint

2 中外農(nóng)村土地銀行運(yùn)行模式對(duì)比分析

2.1 資金保障的對(duì)比分析

美國(guó)聯(lián)邦土地銀行信貸資金來(lái)源主要有三個(gè)方面：一是吸收股金。土地銀行規(guī)定申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶在獲得資金的同時(shí)，必須繳納借款額的5%～10%作為土地銀行的股金。二是發(fā)行土地債券。三是盈余積累。從凈收益中留存25%作為土地銀行盈余公積金。多種融資方式增加資金的來(lái)源和保障資金的數(shù)量，有效地解決了農(nóng)村土地銀行長(zhǎng)期缺乏資金的困境，進(jìn)一步推動(dòng)了美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展[3]。德國(guó)土地銀行的資金來(lái)源主要是通過(guò)發(fā)行債券的方式來(lái)獲取。合作社在政府授權(quán)的條件下，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，以土地作為抵押物發(fā)行債券，在市場(chǎng)上進(jìn)行出售，債券價(jià)格漲跌的風(fēng)險(xiǎn)由合作社承擔(dān)。

相比較美國(guó)和德國(guó)的土地銀行而言，中國(guó)農(nóng)村土地銀行規(guī)模都很小，一般都是土地銀行賺取差額利息作為自身發(fā)展的資金，一方面資金來(lái)源不穩(wěn)定；另一方面，由于缺乏正規(guī)的管理，這些資金貸款沒(méi)有正規(guī)完備的抵押擔(dān)保和借款手續(xù)，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看很難在全國(guó)范圍內(nèi)形成健全的土地金融市場(chǎng)。

2.2 外部制度環(huán)境對(duì)比分析

美國(guó)政府頒布《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》，政府干預(yù)引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將土地和金融結(jié)合，通過(guò)法律手段扶持建立全面的農(nóng)業(yè)信貸體系。就其資金支持上，美國(guó)政府在聯(lián)邦土地銀行成立初期，通過(guò)購(gòu)買土地銀行股票的形式，幫扶聯(lián)邦土地銀行解決資金匱乏的困境，其中政府約占銀行股金總額的80%以上，這種政府制度上的創(chuàng)新既能滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的資本需求，又能保障農(nóng)民的利益。德國(guó)土地銀行成立初期，德國(guó)政府強(qiáng)制性地建立首個(gè)土地信用合作社，同時(shí)受國(guó)家管理和監(jiān)督，主要對(duì)貴族地主開(kāi)展長(zhǎng)期的信用業(yè)務(wù)。至19世紀(jì)早期，德國(guó)政府主要扶持耕農(nóng)，并且開(kāi)始給予農(nóng)村金融財(cái)政補(bǔ)貼，這些資金可以用于開(kāi)墾荒地、購(gòu)買土地、興修道路與水利、造林平地等，只要愿意將自己的土地交給合作社作為抵押物的地主和耕農(nóng)，都能獲得長(zhǎng)期低息貸款。經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展，德國(guó)土地銀行的發(fā)展最終以政府信用為保障，通過(guò)貸款的方式為合作社的成員提供長(zhǎng)期低息的貸款。在法律上，德國(guó)對(duì)農(nóng)村信用合作社采取監(jiān)督的機(jī)制，通過(guò)法律的形式約束信用社的行為，主要依托聯(lián)邦金融監(jiān)察局、中央銀行和行業(yè)審計(jì)，由現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管共同構(gòu)成；對(duì)銀行的管理主要依據(jù)國(guó)家頒布的《德國(guó)合作銀行法》[3]。從美國(guó)聯(lián)邦土地銀行和德國(guó)的土地銀行發(fā)展的狀態(tài)來(lái)看，政府在法律和財(cái)政上的支持，有利于土地銀行業(yè)務(wù)的有效開(kāi)展。

中國(guó)由于特殊的國(guó)情，農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民只享承包權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，就會(huì)造成集體土地所有權(quán)歸屬混亂。從法律條規(guī)方面看，中國(guó)還沒(méi)有一部與土地銀行相關(guān)的法律。目前土地銀行運(yùn)行是按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中的相關(guān)規(guī)定來(lái)進(jìn)行的，但是《承包法》畢竟不是專業(yè)的銀行法，沒(méi)有對(duì)土地銀行或者與之相關(guān)的類似行業(yè)做出詳細(xì)的規(guī)定，因此中國(guó)的土地銀行只是在各地方的規(guī)章制度之下運(yùn)行。沒(méi)有正規(guī)的專業(yè)法律，就會(huì)增大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，降低各利益方的違約機(jī)會(huì)成本，不能有效地保證農(nóng)戶和貸地方的誠(chéng)信度，業(yè)務(wù)也很難得到有效開(kāi)展。

2.3 主要業(yè)務(wù)的對(duì)比分析

美國(guó)聯(lián)邦土地銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)的主要目的是利用農(nóng)戶所擁有的土地，通過(guò)信貸活動(dòng)為農(nóng)戶融通資金，因此，從業(yè)務(wù)上講，主要是從事農(nóng)地信貸業(yè)務(wù)，以最大限度地降低運(yùn)營(yíng)成本。相比較美國(guó)聯(lián)邦土地銀行，德國(guó)土地銀行經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展已形成了以制約高利貸為主要目的，為農(nóng)民提供10～60年不等的長(zhǎng)期貸款，最終協(xié)助農(nóng)民購(gòu)買土地、開(kāi)墾土地，興建水利、道路、耕地平整和造林為主要業(yè)務(wù)的土地銀行[4]。

而中國(guó)農(nóng)村土地銀行發(fā)展還處于起步階段，各個(gè)地區(qū)都在試點(diǎn)探索，雖取得一定的成效，但目前還只是一個(gè)有限功能的金融機(jī)構(gòu)，在土地流轉(zhuǎn)中僅僅扮演中介機(jī)構(gòu)的角色。業(yè)務(wù)的開(kāi)展也主要圍繞著中央政府的各種政治指標(biāo)，其內(nèi)容嚴(yán)重偏離農(nóng)村土地銀行多元化的價(jià)值目標(biāo)，加之相關(guān)專業(yè)法律不完善，業(yè)務(wù)內(nèi)容開(kāi)展存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的策略對(duì)比分析

美國(guó)政府頒布《農(nóng)業(yè)信用貸款法》來(lái)支持聯(lián)邦土地銀行業(yè)務(wù)的開(kāi)展，這種法律先行的做法最大限度上降低了土地銀行運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。在業(yè)務(wù)運(yùn)作上，聯(lián)邦土地銀行采取統(tǒng)一可行的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)書和有關(guān)證件進(jìn)行審核、測(cè)量、估價(jià)等，以確保程序的透明性和真實(shí)性，降低土地銀行運(yùn)行在流轉(zhuǎn)前的風(fēng)險(xiǎn)。在資金籌措上，土地銀行規(guī)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體成為銀行的股東，認(rèn)購(gòu)一定的股份，土地債券的發(fā)行為聯(lián)邦土地銀行運(yùn)營(yíng)提供基礎(chǔ)的資金保障[5]。德國(guó)政府在選擇合作銀行時(shí)，嚴(yán)格按照國(guó)家頒布的《德國(guó)合作銀行法》，對(duì)土地銀行進(jìn)行民主管理的同時(shí)，成立社員代表大會(huì)，對(duì)合作銀行監(jiān)督管理，其管理任務(wù)主要由合作社審計(jì)協(xié)會(huì)擔(dān)負(fù)。審計(jì)協(xié)會(huì)隸屬于合作社，主要負(fù)責(zé)定期監(jiān)督審計(jì)合作社的業(yè)務(wù)開(kāi)展、資產(chǎn)狀況和各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)的活動(dòng)[6]。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制上，德國(guó)土地銀行已經(jīng)形成完善的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。在保證農(nóng)村土地銀行穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的前提下，實(shí)現(xiàn)盈利。

隨著中國(guó)土地制度的完善，全國(guó)各地區(qū)不斷地試點(diǎn)探索，農(nóng)村土地銀行的參與者也在不斷壯大，從單一的農(nóng)民自愿組織到企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主體的作用下，當(dāng)土地銀行面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能控制風(fēng)險(xiǎn)，再加上中國(guó)行政化的監(jiān)督方式，基本停留在機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)審批和合格性檢查階段，很難降低土地銀行的風(fēng)險(xiǎn)范圍和程度。

3 完善中國(guó)農(nóng)村土地銀行發(fā)展的策略

3.1 加大對(duì)農(nóng)村土地銀行的財(cái)政扶持力度

政府應(yīng)加大財(cái)政的支持力度，拓展土地銀行資金來(lái)源，如發(fā)行土地銀行債券、土地銀行股票等。然而中國(guó)農(nóng)村土地銀行一般來(lái)說(shuō)只是提供較小數(shù)額的貸款，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，這種貸款的時(shí)間一般都比較長(zhǎng)、利息也比較低，這就使得農(nóng)村土地銀行不能像其他商業(yè)銀行一樣通過(guò)吸收存款的方式來(lái)匯集資金，所以發(fā)行土地債券和依靠財(cái)政支持是十分重要的途徑。

3.2 頒行農(nóng)村土地銀行法律法規(guī)endprint

制定完善的法律法規(guī)，明確土地銀行的法律地位，實(shí)現(xiàn)有法可依，從而加快健全的土地銀行由試點(diǎn)推廣到全國(guó)的政策準(zhǔn)備。根據(jù)實(shí)際來(lái)完善《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，只有可操作性的法律法規(guī)真正頒布和實(shí)施，農(nóng)民對(duì)土地的承包、使用和收益等權(quán)利才能得到有效的保障。在有法必依方面，嚴(yán)格保證相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)，使農(nóng)地交易過(guò)程陽(yáng)光透明，出臺(tái)法律法規(guī)在土地改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，明確土地的產(chǎn)權(quán)，明確土地產(chǎn)權(quán)還包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)主體、明確土地使用的年限，為農(nóng)村土地市場(chǎng)建立一個(gè)穩(wěn)定的交易環(huán)境。明確產(chǎn)權(quán)主體就是交易的主體，只有安全可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)才能促進(jìn)農(nóng)民收益，并且降低了收益的不穩(wěn)定。

3.3 拓展農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)范圍

擴(kuò)寬農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)范圍。首先，開(kāi)展基礎(chǔ)業(yè)務(wù)內(nèi)容。土地銀行充當(dāng)中介機(jī)構(gòu)，以土地作為抵押，為自愿申請(qǐng)貸款的農(nóng)民和大農(nóng)戶或公司提供平臺(tái)。其次，發(fā)行土地債券、股票獲得資金來(lái)源，并將此項(xiàng)資金在保證土地銀行正常運(yùn)營(yíng)下，用以零散土地的整理、開(kāi)發(fā)，再將整合后的土地以更優(yōu)質(zhì)條件貸出加大資金回籠。第三，成立價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。對(duì)農(nóng)民自愿將自己土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地銀行進(jìn)行登記的土地，土地銀行根據(jù)土地的地理位置、土壤肥沃程度、升值潛力等因素進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，確定貸款的數(shù)額和利息，為土地流轉(zhuǎn)提供合理的價(jià)格，從而間接維護(hù)農(nóng)民的收益。四是建立土地利用和肥力監(jiān)督機(jī)構(gòu)。跟蹤貸地方的土地利用方式，確保其按照流轉(zhuǎn)合同所規(guī)定的方式利用土地，禁止違背流轉(zhuǎn)合同所規(guī)定的方式利用土地，并對(duì)土地肥力進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，避免因過(guò)度利用土地而導(dǎo)致土地肥力下降的情況出現(xiàn)。

3.4 明確市場(chǎng)交易準(zhǔn)則

單靠市場(chǎng)是沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，這就需要“看得見(jiàn)的手”來(lái)進(jìn)行管理，因此加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)宏觀管理，從立法的角度保證土地市場(chǎng)的公平和效率是十分必要的途徑。政府應(yīng)出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)財(cái)稅法律法規(guī)，對(duì)土地銀行開(kāi)展的業(yè)務(wù)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，對(duì)土地銀行的債券持有者實(shí)施免征所得稅，根據(jù)法律來(lái)維護(hù)土地銀行參與者的利益，從而為土地銀行業(yè)務(wù)的開(kāi)展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。其次，制定完備、明確、可操作性強(qiáng)的市場(chǎng)交易規(guī)則，將土地交易的自主權(quán)力交給農(nóng)民。制定有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的交易法則，規(guī)范其交易行為，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)民的市場(chǎng)行為有法可依，保障交易的順利展開(kāi)，為之提供有效的法律保障，政府在這個(gè)過(guò)程中要進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)管，以糾正市場(chǎng)失靈。

3.5 規(guī)范責(zé)任主體，建立健全社會(huì)保障制度

在中國(guó)法律法規(guī)不完善的條件下，不能通過(guò)有效的法律手段規(guī)范責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，當(dāng)土地參與者不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體不夠明確，就會(huì)加大土地銀行運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，土地銀行應(yīng)該采取相應(yīng)的措施來(lái)規(guī)范農(nóng)戶和貸地方的權(quán)利和義務(wù)，并分別簽訂相應(yīng)的合同，如對(duì)于自愿將土地使用權(quán)在土地銀行進(jìn)行登記的農(nóng)戶或者企業(yè)，優(yōu)先享有承租權(quán)；對(duì)于土地銀行的貸地方應(yīng)該嚴(yán)格按照合同規(guī)定，合理利用土地資源。經(jīng)雙方同意，將簽署的合同放置在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，如有一方違反合同的相關(guān)規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過(guò)相關(guān)經(jīng)營(yíng)規(guī)章制度，讓責(zé)任主體付出相應(yīng)的賠償，嚴(yán)重者終止合作關(guān)系等。其次，面對(duì)土地銀行財(cái)政上的風(fēng)險(xiǎn)，借鑒德國(guó)土地銀行的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展以土地為抵押進(jìn)行融資以外的業(yè)務(wù)，縮小政策性金融業(yè)務(wù)的范圍，明確政府和市場(chǎng)的邊界，讓市場(chǎng)分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而減輕政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。最后，完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款開(kāi)展的重要方面，建議根據(jù)農(nóng)民外出務(wù)工情況，建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，促使城鎮(zhèn)社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障制度對(duì)接。同時(shí)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，建立健全醫(yī)療、生育、就業(yè)保障制度，不斷完善社會(huì)保障體系，確保農(nóng)民的最低生活保障，從而弱化土地在農(nóng)民手中的保障功能，進(jìn)一步加速土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，最終推動(dòng)農(nóng)村土地銀行發(fā)展。

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