審判委員會制度審思：職能定位與運行機制變革

Oct.2017Vol.33No.5

DOI：10.13216/j.cnki.upcjess.2017.05.0008

摘要：審判委員會存續(xù)的正當(dāng)性與必要性一直備受爭議，這種爭議通常聚焦于職能定位與運行機制兩個方面。在職能定位方面，作為一種審判組織，司法職能是審判委員會最基本的職能，其中，審判職能——無論是“法律審”還是“事實審”都應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊訌?，審判監(jiān)督職能則應(yīng)當(dāng)被削弱或取消。在運行機制方面，首先應(yīng)當(dāng)完善其組織結(jié)構(gòu)，其次應(yīng)當(dāng)完善其運行程序——注重訴訟化改造以充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)。只有明晰審判委員會的職能定位、變革審判委員會的運行機制，其在特定案件審判、執(zhí)行司法政策、保障司法獨立以及維護司法公正等方面的作用才能得以充分發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：審判委員會；職能定位；運行機制；司法公正

中圖分類號：D915.16；D916.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16735595（2017）05004108

伴隨著《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架性意見》的公布以及《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《人民法院第四個五年改革綱要》）的頒行，新一輪的司法改革已經(jīng)拉開了序幕。2014年12月，中央批準(zhǔn)了湖北、貴州等7個省份作為司法改革的第一批試點省份；2015年1月，中央又批準(zhǔn)了云南、山西等11個省份作為司法改革的第二批試點省份；2015年12月，北京、河北等14個地方的司法改革也相繼展開。完善審判委員會工作機制是本次司法改革的重要內(nèi)容之一，比如《湖北省高級人民法院司法改革試點工作實施方案》（以下簡稱《湖北省司法改革方案》）明確指出要“科學(xué)定位審判委員會職責(zé)，完善審判委員會運行機制”，并就審判委員會的組成、職能、討論案件的范圍以及工作機制提出了具體的改革指導(dǎo)意見。然而，審判委員會存在的正當(dāng)性與必要性卻一直備受爭議。盡管此前的數(shù)輪司法改革均就審判委員會的改革提出明確要求，但似乎收效甚微，學(xué)術(shù)界和司法實務(wù)界對審判委員會的認(rèn)識依然存在諸多分歧。本文主要從審判委員會形成的歷史背景切入，在觀察審判委員會制度演變的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定，對審判委員會的職能和運行機制進行研究，以期為審判委員會制度改革提出可供參考的建議。

一、審判委員會之歷史演變與制度因應(yīng)

在中國現(xiàn)行司法制度中，對作為人民法院審判組織形式之一的審判委員會的考察可以追溯到新民主主義革命時期。在工農(nóng)革命時期，農(nóng)民運動的發(fā)展在很大程度上實現(xiàn)了農(nóng)村政治權(quán)力由士紳階層向農(nóng)會的轉(zhuǎn)移。為滿足農(nóng)民運動的需要，各省相繼成立了審判土豪劣紳的司法機構(gòu)，其中最為典型的是湖北省。根據(jù)《湖北省審判土豪劣紳委員會暫行條例》的規(guī)定，省和縣均設(shè)立審判委員會，且其組成體現(xiàn)了以農(nóng)民協(xié)會和農(nóng)民為主體的特征。[1]565事實上，這一時期的司法建設(shè)在整體上具有很強的革命味道，當(dāng)時的政治環(huán)境決定了司法權(quán)力的集中化特征，司法機關(guān)隸屬于行政機關(guān)，本質(zhì)上是實行工農(nóng)專政的工具，與現(xiàn)代司法的價值和功能相去甚遠(yuǎn)。

在抗日民主政權(quán)時期，陜甘寧邊區(qū)政府的有關(guān)法律人士認(rèn)為，為了保障人民的上訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)完善邊區(qū)政府的司法審級制度。1942年6月，朱嬰向邊區(qū)政府主席林伯渠提出了建立審判委員會作為第三審司法機關(guān)的提議，并獲通過。同年8月，邊區(qū)政府公布了《陜甘寧邊區(qū)政府審判委員會組織條例》，該條例就審判委員會的組織形式、人員構(gòu)成、職權(quán)及案件處理程序作出了規(guī)定。由于這一機構(gòu)在案件審理中存在的階級偏向及脫離實際的工作作風(fēng)與邊區(qū)一元化的政治體制、強調(diào)法律的階級性以及切合實際的司法理念明顯沖突，于1944年2月被撤銷。[2]工農(nóng)民主政權(quán)和抗日民主政權(quán)時期的審判委員會均兼具司法與行政職能，既是一種審判組織又是一種司法行政管理機構(gòu)。

解放戰(zhàn)爭時期，原各邊區(qū)所沿襲的抗戰(zhàn)時期的司法機關(guān)開始改組為人民法院。

華北人民政府成立后，形成了大區(qū)、行署、縣三級人民法院體制，1949年3月22日，華北人民政府統(tǒng)一將司法委員會改名為裁判研究委員會，并提出由裁判研究委員會負(fù)責(zé)“研究司法機關(guān)已經(jīng)審理后的死刑、五年以上有期徒刑的重大刑事案件，及有關(guān)政策原則需要慎重考慮決定或請示的民事案件”；東北區(qū)在1948年9月后建立起了三級司法組織體制；一些新解放的大中城市也成立了市人民法院，市人民法院設(shè)有審判委員會直接領(lǐng)導(dǎo)各區(qū)的審判工作。[1]603604

新中國成立以后，中央人民政府頒布了《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》（1951年9月），明確在省縣兩級人民法院設(shè)立審判委員會，主要處理重大或疑難案件，并在具體貫徹實施黨的方針政策和審判原則方面給與指導(dǎo)。1955年3月，最高人民法院也設(shè)立了審判委員會，并制定了審判委員會的工作制度。1954年9月，《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《人民法院組織法》）頒布，標(biāo)志著審判委員會制度在法律層面上正式確立。

從審判委員會的發(fā)展演變過程可以看出，審判委員會制度的確立是特殊的歷史時期和政治因素共同作用的結(jié)果。第一，在長期的歷史過程中，中國一直有行政與司法合一的傳統(tǒng)；第二，基于特殊歷史時期政治斗爭的需要，必須對司法權(quán)進行控制，司法必須服從政治大局；[3]第三，國民政府的“六法全書”被廢除之后，中國各個領(lǐng)域出現(xiàn)了無法可依的局面，主導(dǎo)社會的規(guī)范是政府頒布的一系列政策和法規(guī)，這致使很多案件沒有準(zhǔn)確的法律可以適用，審判委員會的存在可以視為對無法可依狀況的一種制度性回應(yīng)——通過運用集體智慧來審慎地解決法律政策的實施問題；①第四，在改革開放之前，中國的經(jīng)濟發(fā)展奉行計劃經(jīng)濟體制，根本就不存在各種復(fù)雜的民商事糾紛以及具有現(xiàn)代化特征的刑事犯罪和行政爭議，大多數(shù)司法案件依賴常識就能基本得到解決，因而審判委員會的人員構(gòu)成往往是體現(xiàn)一種多方參與的代表性而非法律專業(yè)性；最后，事實上，司法專業(yè)人才匱乏也是審判委員會產(chǎn)生的一個重要原因，司法專業(yè)人才匱乏，相應(yīng)地在整體上對法律和政策的理解與運用能力就會弱化，個體理性往往就值得懷疑，此時通過集體智慧進行判斷就成為必要之舉。endprint

中國石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2017年10月

第33卷第5期洪小東：審判委員會制度審思：職能定位與運行機制變革

二、審判委員會之不同認(rèn)識觀點

自審判委員會制度在法律上被正式肯認(rèn)以來，其所引發(fā)的論戰(zhàn)已經(jīng)持續(xù)了數(shù)十年之久，每一輪司法改革的推行都會重新引起學(xué)者的關(guān)注。具體而言，其所引發(fā)的爭論可以視為“司法現(xiàn)代化”與“司法本土化”這兩種理念在審判委員會這一具體制度上的體現(xiàn)。比如，蘇力教授主要從法官的視角對基層法院審判委員會進行解讀，他認(rèn)為“審判委員會對于中國法院的司法獨立和司法公正總體來說是利大于弊，是在中國社會的諸多制約條件下的一種相對有利、有效且公正的司法制度”[4]。蘇力教授對審判委員會的研究主要是一種解釋學(xué)的進路，在一定實證研究的基礎(chǔ)上解釋了審判委員會的制度價值，并未過多涉及審判委員會制度的改革問題。

對審判委員會的另一種研究方式是價值立場較為鮮明的“建構(gòu)論”邏輯——要么主張通過改革完善審判委員會制度，要么主張廢除審判委員會制度。比如，賀衛(wèi)方教授從司法過程的性質(zhì)和司法程序的視角對審判委員會進行解讀，認(rèn)為審判委員會與現(xiàn)代司法理念不兼容，主張應(yīng)當(dāng)適時取消之。[5]張洪濤教授從法律組織學(xué)的視角對審判委員會進行解讀，認(rèn)為“審判委員會是一種反法律、反司法的制度，是一種得不償失、弊大于利的制度安排，也是一種應(yīng)該廢除的制度”[6]。而陳瑞華教授則著重對審判委員會的性質(zhì)和實際運作的特點進行分析，在闡述審判委員會制度缺陷的同時，提出了改革這一制度的具體設(shè)想。[7]

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為審判委員會一度奉行的“審而不判、判而不審”的案件處理模式確實與現(xiàn)代司法所主張的司法親歷性、當(dāng)事人訴權(quán)保障等理念相沖突，但廢除無異于“因噎廢食”，并非上策，因而主張有條件地保留，并在此基礎(chǔ)上提出了多種改革方案。比如有學(xué)者主張“取消最高人民法院以外所有法院的審判委員會，使法官在個案中掌握法律解釋權(quán)，并把最高人民法院審判委員會改組成專門的法律解釋機構(gòu)，統(tǒng)一行使法律解釋權(quán)”[8]。亦有學(xué)者在對基層法院審判委員會刑事裁判制度的運行狀況進行分析后認(rèn)為，基層法院的審判委員會在個案解釋、審判經(jīng)驗總結(jié)以及指導(dǎo)案例選擇上仍然有發(fā)揮作用的空間。[9]另有學(xué)者同樣在實證研究的基礎(chǔ)上提出，審判委員會的職能并不局限于討論法律問題以及總結(jié)審判經(jīng)驗，完全可以就個案中的事實問題進行討論。[10]

事實上，上述對于審判委員會的不同認(rèn)識——無論是對審判委員會的質(zhì)疑還是為審判委員會進行的辯護，基本是從兩個方面展開的：一是審判委員會的職能，二是審判委員會的運行機制。筆者認(rèn)為對審判委員會的認(rèn)識除了要了解其發(fā)展演變的歷史，還要注意結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)范對審判委員會的職能和運行機制所作的規(guī)定，是我們客觀認(rèn)識審判委員會的制度基礎(chǔ)。下文即以現(xiàn)行實證法為依據(jù)對審判委員會的職能和運行機制進行系統(tǒng)地梳理。

三、審判委員會之基本職能分析

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范所確認(rèn)的審判委員會職能

審判委員會的職能是指審判委員會作為一種審判組織形式所應(yīng)承擔(dān)的工作職責(zé)與任務(wù)。筆者以“審判委員會”為關(guān)鍵詞對中國現(xiàn)行有效的法律及司法解釋進行檢索，并將審判委員會的職能及相應(yīng)的法律依據(jù)歸納如下，見表1。

通過對審判委員會職能進行梳理，筆者認(rèn)為可以將現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定的審判委員會職能概括為三個方面：（1）決定某些審判程序性事項，比如表1中的第1、2、3項職能；（2）決定某些審判實體性事項，比如表1中的第4、5、6、7、8、9項職能；（3）進行審判指導(dǎo)，比如表1中的第10、11、12、13項職能?？傮w而言，審判委員會的職能是以審判工作為中心展開的，既具有針對個案的審判與監(jiān)督職能，又具有超越個案意義的審判指導(dǎo)職能。

（二）審判委員會職能定位存在的問題

首先，不同級別的法院的審判委員會職能未能有效界分。在司法實踐中，不同級別的法院，其審判委員會的職能是有所差異的。例如，審判指導(dǎo)職能在高級人民法院和最高人民法院的審判委員會中體現(xiàn)的較為明顯，而基層以及中級人民法院審判委員會的審判指導(dǎo)職能則主要體現(xiàn)在統(tǒng)一本院的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)方面。高級人民法院一般會結(jié)合本轄區(qū)的審判實踐就某些特定問題發(fā)布具有約束性指導(dǎo)作用的“會議紀(jì)要”；最高人民法院則是通過發(fā)布全國范圍內(nèi)具有普遍約束力的司法解釋來達(dá)到統(tǒng)一法律適用的目的，近些年來，最高人民法院發(fā)布的“案例指導(dǎo)”②在司法實踐中也已經(jīng)開始發(fā)揮“判例”作用?，F(xiàn)行法律規(guī)范并沒有對不同級別的法院審判委員會的職能差異作出系統(tǒng)和明確的規(guī)定，這在一定程度上影響了審判委員會職能的發(fā)揮。其次，基層法院審判委員會承擔(dān)決定再審的審判監(jiān)督職能浪費司法資源。一方面，基層法院往往承擔(dān)較重的審判任務(wù)，讓基層法院的審判委員會再承擔(dān)審判監(jiān)督職能會增加其工作負(fù)擔(dān)；另一方面，基層法院法官更容易受到法院內(nèi)外各種人際關(guān)系的影響和制約，由基層法院審判委員會承擔(dān)審判監(jiān)督職能勢必很難取得好的效果。

四、審判委員會之運行機制分析

（一）審判委員會運行機制的規(guī)范依據(jù)

審判委員會的運行機制是指審判委員會是通過何種組織架構(gòu)和運行程序?qū)崿F(xiàn)其職能要求的。審判委員會的運行機制及其規(guī)范依據(jù)如表2所示。

審判委員會的運行機制法律依據(jù)

1法院院長向立法機關(guān)提請審判委員會委員的任免《人民法院組織法》（2006年修訂）第10條第2款

2加強審判委員會的專業(yè)化建設(shè)，提高審判委員會委員的政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和法律專業(yè)素質(zhì)，增強司法能力最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》的通知 （法發(fā)〔2010〕3號）

3審判委員會討論案件，委員依次獨立發(fā)表意見并說明理由，主持人最后發(fā)表意見最高人民法院印發(fā)《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》的通知（法發(fā)〔2013〕11號）endprint

4審判委員會討論的案件，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人宣布審判委員會委員名單，并詢問當(dāng)事人是否申請回避最高人民法院印發(fā)《關(guān)于確定司法公開示范法院的決定》的通知（法〔2010〕383號）

5審判委員會委員有平等發(fā)表意見的權(quán)利，審判委員會實行民主集中制，一人一票，所作出的決定必須獲得半數(shù)以上委員的同意方能通過最高人民法院印發(fā)《人民法院貫徹落實〈實施綱要〉和〈若干意見〉構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗工作機制實施細(xì)則》的通知（法發(fā)〔2008〕5號）

6審判委員會審理、決定案件，可采取審判委員會委員直接參加合議庭或旁聽合議庭庭審等形式。審判委員會審理案件，同級人民檢察院檢察長、受委托的副檢察長均可列席會議最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進一步加強刑事審判工作的決定》的通知（法發(fā)〔2007〕28號）

7合議庭評議時，多數(shù)人的意見與參與合議的院長、副院長的意見不一致的，院長、副院長可決定將案件提交審判委員會討論。合議庭中的非審判委員會委員應(yīng)當(dāng)列席審判委員會最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的若干意見》的通知（法發(fā)〔2007〕14號）

8審判委員會審理決定案件要聽取合議庭關(guān)于事實認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用等方面的意見。對需要提交審判委員會審理決定的疑難、復(fù)雜、重大案件，審判委員會委員必要時應(yīng)當(dāng)聆聽庭審《全面加強刑事審判工作為經(jīng)濟社會和諧發(fā)展提供有力司法保障——最高人民法院院長肖揚在第五次全國刑事審判工作會議上的講話》③（2006117）

9審判委員會會議由院長或院長委托的副院長主持。審判委員會討論案件，承辦人要在會前寫出審查報告。審判委員會討論、決定事項，須作出會議紀(jì)要，紀(jì)要稿須經(jīng)會議主持人審定后印發(fā)各委員和有關(guān)庭、室。承辦單位應(yīng)將會議紀(jì)要附卷備查。審判委員會設(shè)秘書，負(fù)責(zé)會前準(zhǔn)備、會議記錄、草擬會議紀(jì)要及其他有關(guān)事項《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》（法發(fā)〔1993〕23號）

10審判委員會會議和決議大都有專門的記錄存檔，并由參加評議人簽名蓋章附卷備查。無須通過制作文書的形式作出一個獨立的書面決議《最高人民法院關(guān)于審判委員會的決議是否要作出書面文件等問題的批復(fù)》（1957429）

審判委員會運行機制的暢通是保障其職能實現(xiàn)的關(guān)鍵所在，通過表2對審判委員會運行機制的梳理可知，現(xiàn)行法律規(guī)范重點關(guān)注的是審判委員會的具體運行程序，表2中3～10項規(guī)則均涉及審判委員會的運行程序機制。盡管現(xiàn)行法律規(guī)范對審判委員會的案件討論、表決（包括記錄）等程序性制度已經(jīng)作出了較為明確的規(guī)定，但仍有待完善之處。

（二）審判委員會運行機制所存在的問題

首先，忽視審判委會員的組織架構(gòu)。一方面，現(xiàn)行法律規(guī)范并沒有就審判委員會委員的選任條件、選任程序等內(nèi)容作出明確規(guī)定；另一方面，審判委員會的人員規(guī)模也沒有明確的組織標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，審判委員會委員一般由法院領(lǐng)導(dǎo)、各業(yè)務(wù)審判庭庭長以及執(zhí)行局局長出任，這不僅會造成審判委員會規(guī)模龐大，嚴(yán)重影響工作效率與工作質(zhì)量，而且也與審判與行政相分離的司法改革方向相悖。另外，《人民法院組織法》將提請立法機關(guān)任免審判委員會委員的權(quán)力賦予法院院長行使，這容易導(dǎo)致審判委員會委員在討論案件時受法院院長影響，不利于保障司法公正。其次，審判委員會決定裁判案件的范圍未能有效界定?！爸卮?、疑難、復(fù)雜案件”的標(biāo)準(zhǔn)太過模糊，會在很大程度上影響審判委員會履行審判職能。再者，審判委員會處理案件過程中缺乏當(dāng)事人的有效參與。盡管上文表2中已經(jīng)展現(xiàn)了較為完善的審判委員會工作規(guī)則，但仍存在最大的制度缺陷，即忽視了當(dāng)事人的參與，沒有當(dāng)事人的參與，司法的公正性和公信力將會大打折扣。最后，欠缺對審判委員會委員的激勵約束機制，這會導(dǎo)致審判委員會委員的工作成效無從判斷。

五、審判委員會制度之完善

（一）審判委員會職能定位之明晰

首先，有必要說明的是，職能與功能不盡相同，職能是法定的，功能卻并非法定，事物的功能往往不受其職能定位本身的約束而發(fā)揮額外的作用。當(dāng)前，中國法院除了承擔(dān)司法功能以外，還分擔(dān)了因為政治渠道不暢所導(dǎo)致的重大社會治理壓力④，法院承擔(dān)“社會治理”的政治功能是一個突出的現(xiàn)實問題⑤。審判委員會正是通過處理社會影響重大的案件、發(fā)布具有普遍約束力的司法解釋“積極地參與社會政策的制定和推進”，承擔(dān)社會治理、維護社會和諧穩(wěn)定的政治功能。審判委員會的職能定位應(yīng)當(dāng)始終圍繞其作為“審判組織”的性質(zhì)而展開，避免受到非審判因素的影響，否則就會扭曲審判委員會的組織與運行機制設(shè)計，例如利用“專職審判委員會委員”解決法官的職級待遇[11]、受制于社會輿情而突破法律解釋規(guī)則的限制等。

其次，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同級別的法院的審判委員會在職能上的差異，即審判委員會職能定位應(yīng)當(dāng)具體化，不同層級法院的審判委員會應(yīng)當(dāng)被具體到不同層級的法院進行研究和探討?；鶎臃ㄔ?、專業(yè)法院以及中級法院的審判委員會應(yīng)當(dāng)側(cè)重于特定案件審判職能的發(fā)揮，在審判委員會規(guī)模不大的法院，審判委員會應(yīng)當(dāng)通過正式的司法程序集體聽審。2015年9月17日，北京知識產(chǎn)權(quán)法院審判委員會全部委員（7名）集體出席審判，開創(chuàng)了審判委員會通過正式司法程序?qū)徖戆讣南群?。[12]中級法院審判委員會應(yīng)更加側(cè)重對爭議較大、由基層法院作出的一審裁判的審判監(jiān)督職能。作為一種審判組織，高級以上的人民法院的審判委員會則應(yīng)側(cè)重于總結(jié)審判經(jīng)驗、統(tǒng)一轄區(qū)法律適用等宏觀指導(dǎo)職能。

最后，應(yīng)當(dāng)削弱或者取消基層法院審判委員會主動發(fā)起再審的審判監(jiān)督職能。法院之所以存在審級，就是為了通過上訴審來監(jiān)督初審，對法院裁判的監(jiān)督完全可以通過上訴審來實現(xiàn)，特別是在中國基層法院案件負(fù)擔(dān)普遍較重的情況下，中級法院應(yīng)當(dāng)通過上訴審一方面分擔(dān)基層法院的工作量——不要一味地發(fā)回重審，另一方面則是發(fā)揮其對初審的監(jiān)督職能。因此，“監(jiān)督”不宜成為基層法院審判委員會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能。endprint

（二）審判委員會運行機制之完善

《人民法院第四個五年改革綱要》對審判委員會的運行機制改革提出了具體的指導(dǎo)意見：強調(diào)完善議事規(guī)則，以使審判委員會的運行更加具有可操作性；強調(diào)建立審判委員會決議事項的督辦、回復(fù)和公示制度，以提升司法效率、保障司法的公正性；強調(diào)建立審判委員會委員履職考評和內(nèi)部公示機制，以保障審判委員會的有效運行?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要》是司法改革的重要指導(dǎo)性文件，其對審判委員會運行機制的指導(dǎo)意見有力地回應(yīng)了審判委員會在司法實踐中所存在的問題。但筆者認(rèn)為，保障審判委員會履行職能的前提性制度同樣不容忽視，即要完善審判委員會的運行機制應(yīng)當(dāng)首先完善審判委員會的組織結(jié)構(gòu)。

1.完善審判委員會的組織結(jié)構(gòu)

審判委員會的組織結(jié)構(gòu)制度包括委員資格、人數(shù)及選任程序等內(nèi)容。美國聯(lián)邦最高法院審理案件是由9名大法官“會審”，美國聯(lián)邦上訴法院還建立了由11名法官組成的滿席聽審制度，日本和法國的最高法院也均設(shè)有分別由14名和19名法官出席的大法庭聽審制度。[13]

上述國家的審判組織有最高人數(shù)限制，并且局限于特定級別法院的特定案件。而中國各級法院的審判委員會委員人數(shù)都比較多，法院的院長、副院長以及各審判庭的庭長一般都是審判委員會的委員，此外還有若干專職審判委員會委員。即使基層人民法院的審判委員會人數(shù)一般少于19人，但要求所有審判委員會委員同時出庭參與某個案件的審判也不現(xiàn)實，并且審判組織的人數(shù)過多，審判效果也可能會適得其反。因此，要想使審判委員會真正作為審判組織發(fā)揮作用，就需要考慮限制審判委員會的人數(shù)規(guī)模并強化委員的任職資格。

審判委員會的委員應(yīng)當(dāng)由精熟法律業(yè)務(wù)并且職業(yè)素養(yǎng)較高的一線法官組成，以此提升審判委員會的專業(yè)化程度，而不應(yīng)按照行政級別選任，法院的領(lǐng)導(dǎo)層不一定是審判委員會的當(dāng)然組成人員?！皩徟形瘑T會的組成結(jié)構(gòu)應(yīng)在多元化、專業(yè)化上做加法，積極引入不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、審判經(jīng)驗豐富的資深法官；在去除行政化上做減法，逐漸減少行政化影響，回應(yīng)司法規(guī)律的需求?！盵14]同時，由于中國是成文法國家，存在司法領(lǐng)域的劃分，因而審判委員會委員的員額還應(yīng)當(dāng)充分考慮專業(yè)領(lǐng)域的分配，比如可以考慮在中級以上人民法院審判委員會下設(shè)刑事、民事、商事以及行政等專業(yè)性委員會，以此來完善審判委員會的組織架構(gòu)。此外，還應(yīng)認(rèn)識到審判委員會的性質(zhì)仍然是一種審判組織，因此，直接參與案件審理的委員人數(shù)不宜過多。

2.明確界定審判委員會審理案件的條件和標(biāo)準(zhǔn)

審判委員會在中國被定性為一種審判組織，其承擔(dān)個案的審判職能并無不妥——即便是在應(yīng)然的層面上，問題的關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)明晰審判委員會受理案件的標(biāo)準(zhǔn)和條件?！盁o論是從審判委員會制度設(shè)計初衷來看，還是從當(dāng)前‘審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)的改革要求來看，抑或從統(tǒng)一裁判尺度的社會要求來看，審委會應(yīng)有的職能并不是審理把關(guān)大量個案。”[15]即由審判委員會審理的案件必須控制在一定的數(shù)量內(nèi)，而這需要明確界定審判委員會審理案件的條件和標(biāo)準(zhǔn)。對此，最高人民法院于2015年9月21日發(fā)布的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第9條已經(jīng)作出了進一步的規(guī)定，明確審判委員會只討論涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題。這在一定程度上限縮了審判委員會討論案件的范圍。但“重大”“疑難”“復(fù)雜”的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍有待進一步明確。至于學(xué)者所批評的審判委員會履行職能往往依靠案件承辦法官的書面匯報，從而違反了司法的親歷性原則，并導(dǎo)致審者不判、判者不審等制度性缺陷，也并非不能彌補。例如《湖北省司法改革方案》中提出的“推行審判委員會委員以觀看庭審錄像方式了解案情”，就能增強審判委員會委員審理案件的親歷性，從而為公正司法提供技術(shù)保障。

3.完善審判委員會的運行程序

首先，應(yīng)當(dāng)對審判委員會審理案件的形式（會議討論）進行訴訟化改造。讓案件當(dāng)事人及其委托代理人也能夠參與到審判委員會審理案件的過程中，改變主審法官單純“匯報”的方式，注重對當(dāng)事人進行調(diào)查詢問。同時，應(yīng)當(dāng)廢除“審判委員會委員直接參加合議庭或旁聽合議庭庭審”等非正式形式，原因在于：在邏輯上，一個案件是否能夠進入審判委員會在審判之前難以確定，既然難以確定，審判委員會委員參加合議庭或者旁聽合議庭庭審可能會“先入為主”，并對案件能否進入審判委員會產(chǎn)生影響。

其次，審判委員會審理的案件具有很大的封閉性，不利于審判委員會職能的充分發(fā)揮，也不利于充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益以及司法的公正性。因此，通過審判委員會審理的案件，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人知情權(quán)。一方面，在審判委員會運行程序中的會前準(zhǔn)備程序中，應(yīng)當(dāng)明確案件審理日期，并提前通知當(dāng)事人。唯有如此，《司法公開示范法院標(biāo)準(zhǔn)》中“依法提請審判委員會討論的案件，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人宣布審判委員會委員名單，并詢問當(dāng)事人是否對審判委員會委員申請回避”的規(guī)定方能有效落實。另一方面，應(yīng)當(dāng)完善裁判結(jié)果公開制度，“在裁判文書‘審理經(jīng)過中公開審委會決定案件的程序和理由，并附上參會委員名單；在裁判文書‘說理部分，說明審委會作出決議的根據(jù)和理由”[16]。唯有如此，《最高人民法院關(guān)于民事申請再審案件受理審查工作細(xì)則（試行）》中“對于根據(jù)原審法院審判委員會討論決定作出的判決、裁定，不應(yīng)再指令原審法院再審”的規(guī)定才有實際意義，如果存在此種情況的發(fā)回再審，當(dāng)事人可據(jù)此提出程序上的異議。

4.完善審判委員會委員的履職考評制度和問責(zé)制度

由于審判委員會討論的案件的裁判結(jié)論是集體作出的，一旦出現(xiàn)違法審判情況，責(zé)任歸屬難以確定，因此不利于違法審判責(zé)任追究制的落實。雖然，《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》對審判委員會委員的責(zé)任追究作出了相關(guān)規(guī)定，但是，其可操縱性卻令人生疑，例如其中的“具體情況”以及“部分責(zé)任”等措辭極為抽象、模糊，很容易導(dǎo)致責(zé)任追究機制的落空。⑥既然法定的責(zé)任追究機制在可操作性上存疑，那么就有必要強化法院內(nèi)部激勵約束機制的作用，對此，可以考慮“建立健全針對審委會委員履職的評價考評機制，建立審委會委員履職檔案，強化對審委會委員的履職考評”[17]，履職考評機制的建立事實上從另一個層面保障了審判委員會委員的流動性——讓“不稱職”的委員退出審判委員會。還可以完善會議記錄制度，建立類似于公司董事會的問責(zé)機制：事后證實是冤假錯案的，對贊成錯誤裁判的委員進行問責(zé)，以此督促審判委員會委員對案件負(fù)責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)注重推進對案件審批制度的改革，促進法官之間的平等，進而為審判委員會的案件表決機制正常運轉(zhuǎn)提供保障。endprint

六、結(jié)語

具備典型中國特色的審判委員會所彰顯的司法理念或許與許多西方國家成熟的司法理念有不相協(xié)調(diào)之處，但在某種程度上，它卻能夠真正地解決中國問題。在“法官獨立”的理念下，審判委員會的存在或許是不必要的，因為法官獨立裁判并對裁判負(fù)責(zé)，每一名法官均可以就案件發(fā)表意見。但在“法院獨立”的理念下，審判委員會的存在就是必要的了，審判委員會對維護法院轄區(qū)內(nèi)判決的一致性、完善宏觀審判指導(dǎo)等具有重大意義。此外，與獨任制、合議制的審判組織相比，在一些重大案件上，審判委員會能更好地把握司法裁判和司法決策的社會效果。事實上，審判委員會并非不能對特定案件進行“事實審”，相反，很多案件的爭議都在于對證據(jù)效力的判斷而非法律的適用上。疑難案件也不限于法律規(guī)則上的疑難案件，還包括案件事實上的疑難案件。[18]權(quán)衡利弊，首先，在理念上應(yīng)當(dāng)破除審判委員會制度發(fā)展歷史過程中形成的維護民主專政的思維，以使審判委員會承擔(dān)的司法職能更加合乎司法規(guī)律；其次，應(yīng)當(dāng)通過改革更好地保障審判委員會的運行，使其更加契合審判權(quán)運行機制改革的內(nèi)在機理。總而言之，審判委員會的某些弊端并非是不能克服的，當(dāng)前，對待審判委員會不宜采用“因噎廢食”的態(tài)度。明晰審判委員會的職能定位、完善其運行機制，對其在特定案件審判、執(zhí)行司法政策、保障司法獨立以及維護司法公正等方面的作用仍然是可以期待的。

注釋：

① 例如，《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈人民法庭辦案試行程序〉的函》（1952年）指出：“法庭的裁判，是決定一個人的生命、自由、財產(chǎn)、名譽的大事情；審判的過程是將國家的政策法律與具體事件相結(jié)合的過程，它體現(xiàn)國家的政策法律更為具體有力，所以審判問題是一個極為嚴(yán)肅的問題，應(yīng)以極其嚴(yán)肅的態(tài)度對待之……經(jīng)公判審理，認(rèn)為可以判決時，法庭即應(yīng)開審判委員會評定判決?！庇纱丝芍?，當(dāng)時對于貪污案件的判決是由審判委員會作出的。當(dāng)時的歷史背景正是“三反”運動方興未艾之時，通過審判委員會對貪污案件進行判決，體現(xiàn)了對運動式治理的審慎態(tài)度，也體現(xiàn)了當(dāng)時的一種司法政策。

② 從2011年12月20日最高人民法院發(fā)布第一批指導(dǎo)性案例開始，到2016年6月5日為止，最高人民法院已經(jīng)發(fā)布了12批共60個指導(dǎo)性案例。

③ 事實上，司法機關(guān)首長的講話并不屬于“法律依據(jù)”的范圍，但中國的實際情況卻是其可以對司法機關(guān)的工作產(chǎn)生有拘束力的指導(dǎo)作用。

④ 姜峰教授從對“法院案多人少”進行批判的角度，揭示了中國法院工作負(fù)擔(dān)較重的原因，即公共治理的路徑缺陷——政治過程的堵塞。這事實上從另一個角度揭示了法院承擔(dān)著政治功能。筆者認(rèn)為，如果社會矛盾本身是終究要被化解的，那么通過政治途徑、司法途徑解決都是可以接受的，法院承擔(dān)社會治理的政治功能并無不妥，問題的關(guān)鍵在于應(yīng)如何使矛盾的解決在公正和效率上實現(xiàn)組合最優(yōu)。參見姜峰《法院“案多人少”與國家治道變革——轉(zhuǎn)型時期中國的政治與司法憂思》，載于《政法論壇》2015年第3期。

⑤ 從法院領(lǐng)導(dǎo)對群眾上訪的重視可以窺知，法院對司法民主化的認(rèn)識，在很大程度上已經(jīng)從方法論的視角轉(zhuǎn)移到了本體論的視角，即司法民主化不是出于彌補司法理性的不足，而是出于如何在司法領(lǐng)域也能貫徹民主的政治考量。例如最高人民法院通常是以案件影響范圍的大小而不是以案件的重要程度來作為受案標(biāo)準(zhǔn)的。除了審判“四人幫”案件以外，最高人民法院成立以來僅僅受理了兩起初審案件，而且均是普通的刑事案件，只不過案件影響范圍大、群眾反應(yīng)強烈。在基層法院，審判委員會在討論決定案件時，考量的因素經(jīng)常是當(dāng)事人上訪、媒體報道等可能影響社會穩(wěn)定的問題，對法律規(guī)則的探討反而退居到其次的地位。參見李雨峰《司法過程的政治約束——我國基層人民法院審判委員會運行研究》，載于《法學(xué)家》2015年第1期。

⑥ 《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第31條規(guī)定：“審判委員會討論案件時，合議庭對其匯報的事實負(fù)責(zé)，審判委員會委員對其本人發(fā)表的意見及最終表決負(fù)責(zé)。案件經(jīng)審判委員會討論的，構(gòu)成違法審判責(zé)任追究情形時，根據(jù)審判委員會委員是否故意曲解法律發(fā)表意見的情況，合理確定委員責(zé)任。審判委員會改變合議庭意見導(dǎo)致裁判錯誤的，由持多數(shù)意見的委員共同承擔(dān)責(zé)任，合議庭不承擔(dān)責(zé)任。審判委員會維持合議庭意見導(dǎo)致裁判錯誤的，由合議庭和持多數(shù)意見的委員共同承擔(dān)責(zé)任。合議庭匯報案件時，故意隱瞞主要證據(jù)或者重要情節(jié)，或者故意提供虛假情況，導(dǎo)致審判委員會作出錯誤決定的，由合議庭成員承擔(dān)責(zé)任，審判委員會委員根據(jù)具體情況承擔(dān)部分責(zé)任或者不承擔(dān)責(zé)任。審判委員會討論案件違反民主集中制原則，導(dǎo)致審判委員會決定錯誤的，主持人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任?！?/p>

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責(zé)任編輯：袁付娜

Judicial Committee System Reflection： Function Orientation

and Operation Mechanism Innovation

HONG Xiaodong

（School of Law， Wuhan University，Wuhan， Hubei 430072，China）

Abstract：The legitimacy and the necessity of judicial committee have been controversial as regards its functional orientation and operational mechanism. In terms of its functional orientation， a fundamental function of the judicial committee is the judicial function including "findings of factual issues" or "findings of legal issues"， which should be strengthened，while its judicial supervision function should be weakened or abandoned. In terms of its operational mechanism， firstly，it is necessary to improve the structure of the judicial committee， secondly，the optimization of its operational procedures is also important. More attention should be paid to the lawsuit reform in order to fully protect parties litigious right. With an identification of its functional orientation and a reform of its operational mechanism， it is possible for the judicial committee to fully exercise its duties on judging special cases， executing judicial policies， ensuring the judicial independence and protecting the judicial justice.

Key words：judicial committee；function orientation；operation mechanism；judicial justiceendprint