PPP對經(jīng)濟(jì)帶動作用值得關(guān)注

司彤

經(jīng)濟(jì)下行壓力下，財(cái)政收入形勢不容樂觀，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，創(chuàng)新投融資方式，鼓勵探索運(yùn)用PPP模式，對于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，保障城市公共產(chǎn)品及公共服務(wù)提供具有重要作用。

北京市較早開展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，目前各類項(xiàng)目進(jìn)展良好，部分PPP項(xiàng)目較成熟，積累了較多成功經(jīng)驗(yàn)。同時，推廣PPP模式對北京市經(jīng)濟(jì)帶動作用明顯。

未來，北京市在進(jìn)一步推廣PPP模式的過程中，應(yīng)更加注重發(fā)揮PPP項(xiàng)目投資對經(jīng)濟(jì)增長的帶動作用，鼓勵更多民營資本深度參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，充分發(fā)揮市場配置資源的能力，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目操作流程，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險管理。

北京PPP項(xiàng)目進(jìn)展良好

近年，北京市經(jīng)濟(jì)增長放緩、財(cái)政收入規(guī)模下降、民間資本投資公共領(lǐng)域熱情仍然不高，需要探索政府和社會資本合作（PPP）模式，解決財(cái)政建設(shè)資金缺口、調(diào)動社會資本參與公共投資積極性。

北京市是國內(nèi)較早開展PPP項(xiàng)目的城市之一，地鐵4號線的成功建設(shè)和運(yùn)營開創(chuàng)了國內(nèi)PPP模式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的先河。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫公布的數(shù)據(jù)看，截至2017年5月，北京市共有PPP項(xiàng)目94個，計(jì)劃總投資額2301.5億元，在我國四個直轄市中均處于首位。

一系列政策扶持下，北京市PPP項(xiàng)目逐年增加。一是鼓勵在公共產(chǎn)品供應(yīng)重點(diǎn)領(lǐng)域使用PPP模式，2014年以來，北京市進(jìn)一步明確推廣PPP的重點(diǎn)領(lǐng)域及政策保障，出臺《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》（京政辦發(fā)〔2015〕52號），同時積極配合水務(wù)、衛(wèi)生等部門印發(fā)不同領(lǐng)域PPP相關(guān)管理辦法；二是規(guī)范PPP項(xiàng)目操作流程，制定PPP項(xiàng)目操作指南；三是項(xiàng)目定價機(jī)制更加注重平衡政府與社會資本雙方利益，物有所值評價指引通過收益與風(fēng)險均衡確定項(xiàng)目價格，確保了社會資本的利益，財(cái)政承受能力論證、政府采購管理辦法等實(shí)施細(xì)則，避免了政府付費(fèi)的盲目性；四是加大資金支持力度，下達(dá)2017年度PPP以獎代補(bǔ)資金7200萬元，協(xié)調(diào)北京市PPP項(xiàng)目與中央PPP融資支持基金對接，研究設(shè)立北京市PPP基金。

目前，北京市PPP項(xiàng)目進(jìn)展良好。絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目由政府發(fā)起，少數(shù)幾個項(xiàng)目由社會資本發(fā)起。從執(zhí)行情況看，有52個項(xiàng)目處于識別階段，占比55.3%，30個項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，即已經(jīng)順利落地建設(shè)運(yùn)營，占比31.9%，另外有7個項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段，5個項(xiàng)目處于采購階段，預(yù)計(jì)這12個項(xiàng)目將很快開工建設(shè)。

北京市PPP項(xiàng)目多集中于市政工程及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。在北京市進(jìn)一步提升城市形象及完善公共服務(wù)帶動下，全市市政工程PPP項(xiàng)目35個，總投資額1421.7億元，占所有PPP項(xiàng)目投資額的61.8%。興延高速公路項(xiàng)目已成為全國PPP項(xiàng)目的新樣板，軌道交通新機(jī)場線也成為北京市第一個公開招標(biāo)的軌道交通PPP項(xiàng)目。近年北京市鼓勵社會資本較多參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，全市生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目17個，總投資額319.4億元，占所有PPP項(xiàng)目投資額的13.9%。BOT模式成為北京市PPP項(xiàng)目最頻繁使用的建設(shè)模式。北京市PPP項(xiàng)目建設(shè)模式多為BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-運(yùn)營-擁有）、O&M（委托運(yùn)營）、ROT（改建-運(yùn)營-移交）等。其中，BOT模式發(fā)展較為成熟，可借鑒項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)較多，可以很好地體現(xiàn)政府與社會資本合作的形式。2010年以來，北京市共有54個項(xiàng)目采用BOT建設(shè)模式，總投資額2099.3億元，占全部項(xiàng)目投資額的90%以上。

PPP模式豐富了北京市公共投資資金來源。北京市PPP模式的不斷推廣和應(yīng)用，引導(dǎo)社會資本較多進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)提供領(lǐng)域，一定程度上彌補(bǔ)了財(cái)政建設(shè)資金缺口，PPP資產(chǎn)證券化、PPP專項(xiàng)債券等創(chuàng)新型融資方式也吸引了較多民營企業(yè)資金。

在PPP項(xiàng)目加快落地帶動下，北京市PPP項(xiàng)目投資占全社會投資總額的比例由2013年的0.4%提高到2016年的6.3%。PPP項(xiàng)目投資對北京市經(jīng)濟(jì)增長有重要貢獻(xiàn)。根據(jù)北京市財(cái)政局公開信息，2016年北京市PPP項(xiàng)目集中落地30個，總投資額1518億元，粗略計(jì)算，落地項(xiàng)目拉動2016年GDP增長0.9個百分點(diǎn)。此外，PPP模式創(chuàng)新了公共服務(wù)供給模式，項(xiàng)目陸續(xù)落地持續(xù)增加了社會基本公共服務(wù)供給，對于補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)短板，提升城市建設(shè)水平意義重大。

亟待解決的問題

北京市PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用，對轉(zhuǎn)變政府投融資理念、深化政府投融資體制改革、創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等均起到了積極作用。PPP項(xiàng)目投資越來越成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。但在探索過程中，也出現(xiàn)了項(xiàng)目參與熱度不均、操作不規(guī)范、風(fēng)險依然較多等亟待解決的問題。

2016年，北京市處于執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目中，民營企業(yè)和混合所有制企業(yè)總投資額占比達(dá)到76.5%，遠(yuǎn)高于全國39%的比例。民營資本主要考慮PPP項(xiàng)目的定價機(jī)制、收益狀況、合作期限，如民營資本更傾向于定價機(jī)制為政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助等有財(cái)政資金擔(dān)保的項(xiàng)目，預(yù)期實(shí)現(xiàn)較穩(wěn)定收益的市政工程及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，合作期限在30年以內(nèi)的項(xiàng)目等，對于收益與風(fēng)險不匹配、回報率不穩(wěn)定、合作期限長的科技、水利等項(xiàng)目，民營企業(yè)往往表現(xiàn)不積極。同時，民營企業(yè)資金實(shí)力有限，融資渠道與融資能力均不能滿足PPP項(xiàng)目大規(guī)模資金需求。大型國有控股企業(yè)的絕對優(yōu)勢也在一定程度上對民營企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，使得民營企業(yè)無法參與大體量投資的PPP項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目管理不規(guī)范。一是行政管理主體不明確導(dǎo)致政出多門。目前國家發(fā)改委與財(cái)政部均享有對PPP項(xiàng)目的管理權(quán)，兩部委相繼出臺較多PPP項(xiàng)目規(guī)范文件，并各自成立示范項(xiàng)目庫，其中不乏項(xiàng)目重復(fù)、政策冗余現(xiàn)象，雙重領(lǐng)導(dǎo)管理降低了地方政府與社會資本合作成功率，制約項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)程。二是存在先落地執(zhí)行后追加論證現(xiàn)象。從全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫項(xiàng)目公開信息看，北京市處于執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目多數(shù)未見項(xiàng)目可行性論證報告、物有所值評價報告、財(cái)政承受能力論證報告等關(guān)鍵文件。三是PPP模式風(fēng)險管理尚未成體系。全國各地PPP項(xiàng)目在風(fēng)險識別方法選擇、風(fēng)險評估測算、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制建設(shè)方面均未形成完整體系。具體看，尚未有一套普遍認(rèn)可的方法有效識別不同PPP項(xiàng)目錯綜復(fù)雜的風(fēng)險，根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)類別、所屬階段、風(fēng)險層次等定量分析風(fēng)險概率及損失程度更無從談起。endprint

進(jìn)一步推廣的思路與建議

未來北京市進(jìn)一步推廣PPP模式，應(yīng)更加注重發(fā)揮PPP項(xiàng)目投資對經(jīng)濟(jì)增長的帶動作用，既要正確認(rèn)識PPP模式對政府投融資體制改革產(chǎn)生的根本性、長期性作用，又要引導(dǎo)PPP建設(shè)模式的常態(tài)化，避免夸大化；以吸引民間投資為核心，既要探索設(shè)計(jì)合理的收益和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，又要探索如資產(chǎn)證券化方式給予民間投資較大自主權(quán)；以市場配置資源為原則，既要充分激發(fā)市場機(jī)制在推廣PPP模式中的決定作用，又要解決好相關(guān)利益主體的缺位、越位、不到位問題；以規(guī)范PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營為出發(fā)點(diǎn)，既要體現(xiàn)PPP項(xiàng)目物有所值的基本目標(biāo)，又要差別化、針對性做好PPP項(xiàng)目運(yùn)作，降低政府投資成本。

需營造有利于社會資本參與PPP項(xiàng)目的環(huán)境。按照市政府“促進(jìn)民間投資27條”、市財(cái)政“促進(jìn)民間投資30條”、國企國資改革“1+N”制度體系等，不斷簡化規(guī)范PPP項(xiàng)目審批程序，明晰政府支出責(zé)任，保障項(xiàng)目合理回報，做好項(xiàng)目信息披露公開，利用政府引導(dǎo)基金等方式提供融資便利，不斷激發(fā)社會資本參與PPP項(xiàng)目積極性。

應(yīng)加大PPP模式規(guī)范推廣應(yīng)用力度。貫徹落實(shí)財(cái)政部關(guān)于推廣PPP模式、規(guī)范PPP項(xiàng)目流程的相關(guān)文件要求，加強(qiáng)與城市建設(shè)、公共服務(wù)管理等相關(guān)部門的配合，積極研究北京市有關(guān)行業(yè)具體落實(shí)意見。在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，對于其他有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目領(lǐng)域，與相關(guān)行業(yè)部門探索強(qiáng)制實(shí)施PPP論證有關(guān)措施。

要進(jìn)一步強(qiáng)化PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理要求。切實(shí)履行PPP項(xiàng)目識別物有所值評價與財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)政府采購管理、財(cái)政預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理，完善信息披露與監(jiān)督檢查制度，探索建立完整風(fēng)險管理體系，確保合作各方風(fēng)險與收益相匹配，降低PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險發(fā)生可能性，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、高效運(yùn)營。

支持推動重點(diǎn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。積極協(xié)調(diào)支持冬奧會速滑館建設(shè)、通州副中心水環(huán)境治理、新機(jī)場線、財(cái)政部示范項(xiàng)目等重點(diǎn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，深入項(xiàng)目一線跟蹤管理，結(jié)合項(xiàng)目需求給予相關(guān)支持，以高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)運(yùn)營PPP項(xiàng)目。協(xié)調(diào)各區(qū)按照上下一致、形成合力的原則，理順PPP項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制和管理程序，加大協(xié)調(diào)力度，共同推動PPP項(xiàng)目順利落地。

在京津冀產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中以PPP模式引領(lǐng)合作機(jī)制創(chuàng)新。在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，疏解非首都功能，充分發(fā)揮三地各自優(yōu)勢，引導(dǎo)京津區(qū)產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移。應(yīng)鼓勵較多采用PPP模式共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引社會資本參與PPP項(xiàng)目，特別是在首鋼曹妃甸園區(qū)、新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、中關(guān)村科技園、張承生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中要以PPP模式引領(lǐng)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制創(chuàng)新，為“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)揮優(yōu)化資源配置的競爭優(yōu)勢提供新動力。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)信息中心經(jīng)濟(jì)研究部）endprint