土地財政對中國城市化的影響研究

趙金鑫+馮驊

摘要：城市化是我國未來發(fā)展的主要動力所在，推進城市化進程已成為我國發(fā)展的主戰(zhàn)略之一。然而，在城市化的進程中，政府通過土地財政擴張城市，這樣的發(fā)展模式雖然具有積極的一面，但卻越來越受到人們的質(zhì)疑。文章分別從土地財政對城市化的積極作用與負面影響進行分析，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的改良建議，以期在未來能夠有著更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地財政；城市化；地方政府行為；政府轉(zhuǎn)型

一、 引言

城市化必然帶來城市向郊區(qū)的擴張，而在對郊區(qū)土地的進一步開發(fā)與利用的過程中，也產(chǎn)生了一些不良的問題，主要集中在政府的土地財政。比如，在政府拍賣土地的過程中，頻繁的產(chǎn)生“地王”，競拍價格遠超土地成本，土地溢價率甚至高達400%。進一步，又引發(fā)了房價的直線上漲，導(dǎo)致眾多地區(qū)出現(xiàn)“當(dāng)?shù)厝速I不起當(dāng)?shù)胤俊钡那樾?。更由于土地流轉(zhuǎn)過程中的驚人利益，部分具有投機思想的政府官員受到利益驅(qū)使，被土地開發(fā)商所收買，形成官商之間的利益聯(lián)盟，使土地財政演變?yōu)榱恕巴恋馗瘮　薄?/p>

許多學(xué)者也對土地財政這一現(xiàn)象進行了討論。孫秀林和周飛舟（2013）認為，土地財政是中央與地方分稅制的結(jié)果，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，地方政府一方面需要滿足工業(yè)建設(shè)和居民住宅的需求，另一方面又要擴大基建，吸引外資改善城市環(huán)境。而土地財政作為政府財政的一個重要收入來源，作為維持政府財政開支的重要保障，也自然成了地方經(jīng)濟發(fā)展的一個支柱；他們還發(fā)現(xiàn)，地方政府的土地財政收入和地方政府在新財政體制下的損失呈正相關(guān)，即在分稅制等財政制度改革后，中央政府從地方政府拿走的收入越多，地方政府通過土地財政生財?shù)膭訖C就越高。鄒薇和劉紅藝（2015）認為，土地財政在短期內(nèi)能夠推動經(jīng)濟增長和城市化進程，但容易抑制第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，長期如此會導(dǎo)致資源無法有效配置。邵朝對等（2016）研究了房價、土地財政和城市聚集之間的影響機制，通過對282個城市的8年數(shù)據(jù)進行面板分析，得出土地財政抑制了城市的多樣性發(fā)展，尤其當(dāng)政府過度干預(yù)市場的時候，土地財政會對城市集聚產(chǎn)生負面影響的結(jié)論。蔡繼明和程世勇（2010）認為，政府作為土地市場的唯一供給方，具有對地價的雙向壟斷行為（即政府一方面可以壓低地價征收土地，另一方面可以提高用于城市建設(shè)的土地出讓價格），而這樣的行為不僅會損害農(nóng)民的土地權(quán)益，也會導(dǎo)致土地資源的浪費以及城市的房地產(chǎn)泡沫，更會造成農(nóng)地與非農(nóng)地的價格比例失衡，阻礙城市化的進程。

我們認為，產(chǎn)生這些現(xiàn)象的主要原因是政府對土地財政的依賴。但是，土地財政又確實可以在一定程度上加快城市化的進程。那么，土地財政應(yīng)該在城市化的進程中扮演怎樣的角色便值得我們思考。本文著重的分析了土地財政對城市化的正面和負面影響，并在此基礎(chǔ)上提出了一些對土地財政現(xiàn)狀的改良建議。

二、 土地財政：城市化催化劑

自從20世紀開始實行改革開放政策，我國的土地政策、制度進行了大刀闊斧的改革，如最初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等政策。這些土地政策在一定程度上是對我國土地的資本化。國有土地的資本化后，隨之而來的就是依賴以出讓城鎮(zhèn)土地獲得資金的地方土地財政政策，為我國的城市化建設(shè)提供了充足的資金，也加快了城市的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進程。

1. 吸引城市投資與產(chǎn)業(yè)的聚集。一般對于某一地區(qū)的投資遵從著這樣一個規(guī)律：只有當(dāng)一定數(shù)量的投資主體都對其投資時，才能形成“集聚現(xiàn)象”，投資才能形成規(guī)模效應(yīng)，從而能夠有效推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。而很多城市和地區(qū)往往是很難解決這形成聚集的第一桶金問題，致使其無法擺脫貧困陷阱。

一般地方政府會在促進投資方面扮演協(xié)調(diào)者的角色，政府以其公信力為基礎(chǔ)，以低價的土地為成本，并輔助以稅收、行業(yè)準入等一系列優(yōu)惠政策、配套基礎(chǔ)設(shè)施，以此吸引投資者與資金，進而吸引產(chǎn)業(yè)的聚集，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生集聚效應(yīng)。而其中土地以及土地財政所帶來的資金是政府提供這一系列基礎(chǔ)條件和保障的根本與資金來源。

2. 資助城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市與農(nóng)村最大的區(qū)別就在于更好的公共服務(wù)與公共設(shè)施，而提供這些是需要大規(guī)模的固定投資（Fixed Cost）。以往在沒有土地財政的情況下，這些資金是需要長時間的積累。因此，國外許多國家以及以前我國的某些地區(qū)的城市化進程相對遲緩。

而土地財政的出現(xiàn)，可以短時間內(nèi)解決城市經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)的初期固定投資的問題。主要通過政府轉(zhuǎn)移支付投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通、通訊、環(huán)保等物質(zhì)硬設(shè)施和社會制度軟設(shè)施。這些基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、施工在城市發(fā)展初期只能由也只有政府愿意去規(guī)劃建設(shè)，土地財政的大量資金恰好解決了這些建設(shè)的資金問題。不同于西方國家所采取的以未來某一段時間稅收為資產(chǎn)來發(fā)行市政債券的融資方式，我國采取了出售未來70年的土地增值，為地方政府實現(xiàn)單次的快速融資。

3. 經(jīng)濟發(fā)展的金融支持。經(jīng)濟的發(fā)展離不開金融，而傳統(tǒng)意義上的信用借貸是需要財或物的抵押才能實現(xiàn)的。土地財政帶來的資金推動了城市的發(fā)展，帶動了房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，進而房產(chǎn)和土地又可成為政府的抵押物使其獲得大量抵押貸款，把土地潛在的增值轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y本，解決了資金的流動性問題。除此以外，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展還會帶動水泥、鋼鐵等近60個行業(yè)的發(fā)展。一定程度上可以盤活整個經(jīng)濟，帶動該地區(qū)以及其他相關(guān)地區(qū)的發(fā)展。

三、 土地財政：城市化的抑制劑

土地財政雖然為我國城市化進程和經(jīng)濟發(fā)展提供了原始資本，但隨著時間的推移，各種弊端也開始顯現(xiàn)，逐漸阻礙城市化的發(fā)展。筆者認為主要有以下幾個方面。

1. 土地財政模式不可持續(xù)。政府長時間依賴土地財政，會造成城市化發(fā)展的不可持續(xù)。馬克思的價值理論指出，商品交換的一個重要原則就是等價交換，其表現(xiàn)形式是價格圍繞價值上下波動，但始終價格是價值的真實體現(xiàn)，短期內(nèi)，商品價格可能會由于某種特殊的原因走高或走低是正常的，但長期的偏離是不能持續(xù)的，最終價格會與價值統(tǒng)一。并且，人為制造的高價或低價會造成市場供給過?；蚨倘保瑪_亂市場秩序，影響經(jīng)濟的發(fā)展。因此，我國長期出現(xiàn)的城市的地價持續(xù)走高現(xiàn)象很難維持。當(dāng)然，我們更要考慮大量征用農(nóng)地，以及不可再生資源的有限性，造成的我國13億人的生存問題。由此，土地財政便難以為繼。endprint

2. 拉大貧富差距，加速社會分層。地方政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了大量低價征用農(nóng)村集體土地，轉(zhuǎn)手高價賣出，以最大化土地財政收入。這樣的高地價必然導(dǎo)致高房價的產(chǎn)生，拉大我國的貧富差距，加速社會分層現(xiàn)象的出現(xiàn)。在土地征收的過程中，農(nóng)民獲得的補償款只占土地增值收益部分的5%～10%。而目前我國大多數(shù)城市的房價收入比在10左右，遠遠高出了世界3～6的標準水平。農(nóng)民獲得為數(shù)不多的補償后卻面臨生計困難，土地財政實際上等于對農(nóng)民和城市居民利益的雙重剝削。而靠投資不動產(chǎn)短期完成巨額財富積累的故事也比比皆是。

3. 城市空間擴張過快。土地財政的資金支持在一定程度上使得我國城市擴張過快，使得城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理粗放，導(dǎo)致土地利用率低下，使得本就稀缺的土地資源更加緊，同時也消耗掉了本應(yīng)用于發(fā)展其他項目的寶貴資源，致使城市規(guī)劃建設(shè)雷同，不能實現(xiàn)多城市的功能互補。城市擴張過快也導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后。在1990年～2000年，我國土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍，而到2001年～2010年，城市建設(shè)用地面積擴大83%，但城鎮(zhèn)人口僅僅增加45%，兩者間的比例擴大到1.85倍。

4. 債務(wù)風(fēng)險加大。土地財政的本質(zhì)是融資，因此便存在債務(wù)風(fēng)險。土地出讓金是未來若干年以內(nèi)的地租之和，實際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和，是對土地未來收益的透支，提前支取了未來的政府收入，并且，土地長期存在的“凈收益”已經(jīng)成為地方政府信用的基礎(chǔ)。比如，若出現(xiàn)房價斷崖下跌的情況，便會直接導(dǎo)致眾多地產(chǎn)商的資不抵債，進一步引發(fā)金融系統(tǒng)的崩潰，造成金融危機。

由表1與圖1說明，目前我國土地財政依然占據(jù)了地方財政收入相當(dāng)大的比重，特別是2010年與2013年，土地收入分別達到2.71萬億元和4.2萬億元，其比重達到66.73%和60.86%。長期對土地財政的依賴使得地方政府習(xí)慣于缺錢了就賣地的簡單模式，沒有建立更為合理的、適應(yīng)城市化資金需求的多元化融資機制。隨著城市內(nèi)可控出讓的土地日益減少，政府的債務(wù)缺口也日益增大，如何解決未來的政府資金來源成為首要問題。

5. 實體經(jīng)濟受到擠壓。地方政府出于最大化土地財政收入的目的，相比投資回報周期較長的工業(yè)用地投資，政府更愿意發(fā)展在短期內(nèi)就能取得收益的服務(wù)業(yè)經(jīng)營用地，特別是房地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

結(jié)合表1和表2來看，2015年地方政府的土地財政依賴已經(jīng)由2010年的66.73%降為35.90%。然而，部分地方對土地財政的依賴依舊高于80%，這種嚴重的結(jié)構(gòu)畸形可以說是相當(dāng)可怕的。大量資金從實體經(jīng)濟流入房地產(chǎn)業(yè)，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫擴大。擠壓了其他實體產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，使得我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展出現(xiàn)畸形。

6. 不動產(chǎn)的投資品化。土地財政的本質(zhì)是為了解決地方政府的融資問題，然而這就決定了土地以及根據(jù)土地定價的房產(chǎn)等也帶有了金融屬性，成為了投資品。因此，只要土地財政政策依然是地方政府資金的主要來源，地方政府還要發(fā)展，土地的價格就不會過分的下跌，不動產(chǎn)就永遠帶有投資屬性，資金就會源源不斷地流入不動產(chǎn)市場。因此，政府打壓房價的政策往往不能長期有效，房價的下跌也只是市場波動的一個短期現(xiàn)象。

四、 土地財政的改良建議

鑒于土地財政帶來了上述的眾多問題，很多學(xué)者都認為要取消或大幅度的改良土地財政。然而，一個由來已久的制度早已根深蒂固，簡單拋棄談何容易？如何走出土地財政的困境，擺脫對土地財政的高度依賴，筆者提出以下三點建議：

1. 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用。由于政府是土地出讓市場的壟斷者，現(xiàn)行的監(jiān)管制度并不能很好的對其進行監(jiān)督和約束，這也導(dǎo)致了土地財政的不斷擴張。首先，通過合理規(guī)劃使用土地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地供給分配市場，將符合規(guī)定的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入年度供地計劃，讓市場充分發(fā)揮對土地配置的指揮棒作用。同時，可以學(xué)習(xí)香港、澳門等地的成功經(jīng)驗，以年度為單位收取土地出讓金，避免后續(xù)資金短缺而造成的發(fā)展動力不足問題。

2. 積極開拓資金來源。政府可盡快在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域明確建設(shè)標準、降低準入門檻，讓更多民間資本和外資進入（如PPP模式），形成多元投資主體。同時，通過改良國有資本的配置方式，通過提高收租分紅比例標準，將收租分紅收益投入社會基礎(chǔ)建設(shè)等公益領(lǐng)域，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造有利條件?；虿扇≌{(diào)節(jié)稅收制度，采取西方國家通行的不動產(chǎn)稅，亦可解決政府資金問題。

3. 改善政績考核標準。通過優(yōu)化地方官員的政績考核標準，改變舊時單純以經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量指標為衡量，謹防由GDP崇拜變?yōu)槌鞘谢实某绨?。建立全面、合理、科學(xué)的官員績效考核體系，加入民生、惠民等指標，以加快政府職能轉(zhuǎn)變，向“服務(wù)性政府”發(fā)展。

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作者簡介：趙金鑫（1987-），男，滿族，山西省忻州市人，中國社會科學(xué)院金融研究所博士后科研流動站、中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司博士后科研工作站博士后，清華大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為資產(chǎn)證券化、平臺經(jīng)濟；馮驊（1990-）（通訊作者），男，漢族，河南省開封市人，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究所博士生，研究方向為平臺經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

收稿日期：2017-09-11。endprint