基于地方政府投融資平臺公司的融資問題研究

張本龍　黎海林

摘 要：近年來，我國公共基礎設施建設規(guī)模不斷擴大，如果所有建設投入全部由政府來承擔，必然會增加地方政府的財政壓力。為了解決這一問題，地方政府投融資平臺公司應運而生。由于國內(nèi)地方政府投融資平臺公司的出現(xiàn)時間較晚，目前在實際運營中還存在一些問題，文章分別從規(guī)范地方政府擔保行為、發(fā)展多樣化融資方式等方面，就如何解決投融資平臺融資問題提出了幾點建議。

關鍵詞：投融資平臺；擔保機制；問題；建議

引言：地方政府投融資平臺在解決基礎設施建設和促進地方經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。隨著地方政府投融資平臺整體規(guī)模的不斷擴大，也出現(xiàn)了一系列的問題，擔保能力不足、風險防控意識不弱、融資平臺信貸管理缺失等，已經(jīng)成為制約地方政府投融資平臺建設和金融市場健康發(fā)展的主要障礙。因此，探究新形勢下地方政府投融資平臺融資問題具有重要的應用價值。

一、地方政府投融資平臺的融資渠道

自2009年央行發(fā)布《關于進一步加強信貸結(jié)構調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和規(guī)模都得到了快速發(fā)展。在融資方式上，除了財政撥款外，主要的渠道還有債務性融資（商業(yè)銀行貸款、主權外債等）、債券融資（城投類企業(yè)債券）和資源型融資（土地融資、特許經(jīng)營權融資等）等多種。

1、以銀行貸款為主要融資渠道

商業(yè)銀行貸款是現(xiàn)階段地方政府投融資平臺融資的主要渠道，現(xiàn)階段國內(nèi)各地政府中大約有80%的資金來自于商業(yè)銀行貸款。以商業(yè)銀行為主的融資方式，其優(yōu)點在于貸款審批速度快，程序相對靈活、方便。特別是一些本身經(jīng)濟基礎較為薄弱的地區(qū)，由于地方政府的財政收入有限，短中期的商業(yè)銀行貸款成為地方政府解決資金短缺問題的有效方法。

2、以地方政府債券進行融資

地方政府可以通過發(fā)行城投類企業(yè)債券來獲取資金，相比于股票融資，這種融資方式的風險更低，并且對于資本的吸引力更大。在使用這種方式融資時，需要注意城投類企業(yè)債券與真正意義上企業(yè)債券的區(qū)別，發(fā)行方主要承擔地方政府的相關職能并享受相應的優(yōu)惠政策，很少基于利潤最大化原則進行自主經(jīng)營和自負盈虧。

二、地方政府投融資平臺現(xiàn)行融資方式存在的問題

1、融資渠道單一

在合法前提下，任何融資渠道都是允許的，這其中既包括商業(yè)銀行等傳統(tǒng)融資模式，也涉及到近年來新興的互聯(lián)網(wǎng)金融貸款等。但是目前來看，地方政府投融資平臺公司的融資渠道還是相對單一。政府信用擔保、商業(yè)銀行貸款兩種融資模式，幾乎占到了投融資平臺資金來源的95%，其中僅商業(yè)銀行占比就達到了80%。由于融資渠道單一，一旦商業(yè)銀行不能提供貸款，將會影響到地方政府建設工作的開展。

2、對土地升值依賴過大

以政府信用為主的擔保機制，抵押物資通常是土地。對于借貸方來說，借貸是建立在對土地價格上漲有良好預期前提下的。從近年來的市場發(fā)展形勢來看，確實取得了正向激勵作用。土地成本不斷上漲，土地出讓順利，可以如期歸還貸款。但是在未來幾年甚至十幾年時間里，如果土地價格轉(zhuǎn)而下跌，導致土地無法高于成本轉(zhuǎn)讓，地方政府不能順利歸還貸款，就會引發(fā)融資風險。

3、多頭借款，違規(guī)挪用

在一些資金需求較大的基建項目中，地方政府投融資平臺需要分別從多個金融機構進行融資。這種融資模式雖然能夠為政府基建項目建設提供充足的資金支持，但是也容易造成監(jiān)管困難。資金使用不透明。而銀行方面的實際監(jiān)控手段較弱，容易造成信貸資金的風險，這就造成了銀行及地方政府的雙重損失。

三、完善地方政府投融資平臺發(fā)展模式的政策建議

1、規(guī)范地方政府擔保行為

雖然近年來我國在地方政府投融資平臺融資規(guī)范制度建設方面取得了一定成績，但是還存在諸多有待完善的地方。通過進一步完善《擔保法》、《預算法》等相關法規(guī)，建立必要的司法保護和支撐，規(guī)范和約束地方政府的融資擔保行為。另外，還要引進外部監(jiān)督機制，對政府擔保行為進行動態(tài)監(jiān)督，形成一定的約束力，對于潛在的融資風險能夠做到及時發(fā)現(xiàn)、及時控制，既可以滿足融資需求，又實現(xiàn)風險可控。

2、發(fā)展多樣化融資方式

目前可供選擇的融資方式有資源型融資，如地方政府利用所掌握的土地資產(chǎn)，通過拍賣、抵押貸款等方式進行融資。平臺公司可以根據(jù)自身需要，選擇一種或多種融資模式。需要注意的是，如果投融資平臺同時選擇多種融資模式，應當注意相互之間的搭配，以發(fā)揮最佳價值。另外，在選擇這些新型融資渠道時，也需要提前開展市場調(diào)研工作，對其運作模式、安全風險等有一個全面的評估。

四、新形勢下地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

1、國家新政策對地方政府投融資平臺的影響

國發(fā)〔2014〕43號文和新預算法之后，財政部期望財政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。此前甚至包括現(xiàn)在，地方政府所屬平臺類專營公司作為企業(yè)身份在資本市場的融資能力在其中的輾轉(zhuǎn)騰挪上可以發(fā)揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運作的優(yōu)勢較為突出。而在三四線城市，平臺公司專業(yè)化能力低，幾乎沒有可控制的運營類資產(chǎn)，且金融市場對接能力也低，也就容易導致其玩簡單的政府購買服務買工程的傳統(tǒng)游戲，由此也成為本次財預[2017]87號文規(guī)范整治行動的對象。

2、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型思考

國家對地方政府通過投融資平臺非可控、非長期規(guī)劃的融資行為進行規(guī)范，必然也需要為地方政府提供補充性或者替代性的融資渠道。地方債券及專項債券是依賴一般性公共預算的部分稅收作為償還保障的替代項，也包括財預〔2017〕62號的土地儲備債券、財預〔2017〕97號提到的收費公路債券等專項債券。另一個合法的融資通道則是PPP，當然，它被限制在一般公共預算支出的10%的范圍內(nèi)。

結(jié)論：地方政府投融資平臺在緩解政府資金壓力，應對經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”方面發(fā)揮了積極作用。但是我們也應當客觀看待地方政府投融資平臺公司存在的隱患和風險。通過完善法律法規(guī)，規(guī)范政府擔保行為等綜合措施，充分發(fā)揮地方政府投融資平臺公司的價值。

參考文獻：

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