中國制定社會保障法初探

楊傳星

摘 要 目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸，群體社會保障訴求增加，出現(xiàn)了一些社會問題，社會保障改革面臨嚴(yán)峻的新形勢。本文從歷史和現(xiàn)實(shí)的視角，為中國社會保障體制改革提出立法建議。制定一部社會保障法對中國在政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面的意義在于使中國實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)走出困境，解決目前的諸多社會問題。

關(guān)鍵詞 中國 社會保障法 意義 意見

一、制定社會保障法的意義

（一）歷史發(fā)展的政治需要

翻開世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)性加大，為對沖影響必須加強(qiáng)社會保障制度改革。追溯我國社會保障制度的發(fā)展，1951年政務(wù)院頒布了《中華人民共和國社會保險(xiǎn)條例》，當(dāng)時(shí)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，更多地注重公平性。

1978年后，對社會保障制度進(jìn)行了一系列改革，已初步建立了“五險(xiǎn)一金”的城鎮(zhèn)社會保障體系，農(nóng)村的救災(zāi)救濟(jì)、五保、低保、合作醫(yī)療都取得了不小成績，但是整體還存在著統(tǒng)籌層次較低、標(biāo)準(zhǔn)不一、覆蓋面小等諸多問題。多年來國家注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會保障體系建設(shè)相對滯后，更多地強(qiáng)調(diào)效率，忽視了公平性，有違改革初衷，影響了政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會的穩(wěn)定，給政府帶來了沉重的維穩(wěn)負(fù)擔(dān)，造成了不必要的內(nèi)耗。社會保障制度是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的組成部分，需要藏富于民，釋放改革紅利，實(shí)現(xiàn)改革的終極目的，更加體現(xiàn)社會主義的本質(zhì)特色，實(shí)行社會保障法治化，制定一部覆蓋全社會的社會保障法，這是中國歷史發(fā)展階段必須解決的問題，盡快制定社會保障法是從根本上解決這一系列問題的有效辦法。

（二）現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要

縱觀中國的很多立法，大多借鑒了發(fā)達(dá)國家的法律，他們的社會保障立法最初也都以單行法的形式出現(xiàn)。比如1935年美國遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福政府即推出了綜合性的《社會保障法》，實(shí)行“從搖籃到墳?zāi)埂钡南到y(tǒng)保障工程，使經(jīng)濟(jì)再次騰飛，社會渡過危機(jī)。

目前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸，人口紅利消失，環(huán)保欠賬要還，社會矛盾突出，有些地方“精準(zhǔn)扶貧”具體措施無持續(xù)性保障，改革的初衷是讓一部分人先富起來，先富帶動后富，而現(xiàn)實(shí)是出現(xiàn)了海綿的擠兌效應(yīng)，出現(xiàn)了兩極分化，底層反而受到擠兌，形成了金字塔形社會結(jié)構(gòu)。特別最近從上到下的環(huán)保風(fēng)暴，有些地方缺乏漸進(jìn)疏導(dǎo)過程，“一刀切”比較嚴(yán)重，導(dǎo)致大批工人下崗失業(yè)，生活沒有保障，引發(fā)大量社會問題，又反過來影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國經(jīng)濟(jì)增長模式應(yīng)作出改革，過去國家集中財(cái)力投資拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才有今天的國家強(qiáng)盛，但是民生問題依然存在，老百姓的收入都要用于保障基本生存，支付學(xué)生學(xué)費(fèi)、虛高的醫(yī)藥費(fèi)，還要面對天價(jià)的樓市，造成老百姓不敢消費(fèi)、無錢消費(fèi)，消費(fèi)這駕馬車跑不起來，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，要想經(jīng)濟(jì)突破發(fā)展瓶頸，就必須及時(shí)出臺一部社會保障法，解決民生問題，刺激消費(fèi)，這也是拉動現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。

（三）社會管理走向依法治國的需要

中國的社會管理要面對職工和居民兩大群體，國企改革完成了國家職工向企業(yè)職工身份的轉(zhuǎn)變，還有很多成了自由職業(yè)者，以靈活方式就業(yè)。在社保基金的征繳管理上，傳統(tǒng)的以單位為對象的社保制度顯然已不能適應(yīng)這種局面，而居民分散性和流動性更強(qiáng)，征繳管理難度更大。同時(shí)，在社?；鹬Ц豆芾砩?，盡管我國社會保障水平還很低，但還存在很多冒領(lǐng)社?；鸬膯栴}，套取報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)問題屢禁不止，對社保基金的管理提出了挑戰(zhàn)，每年社保部門都要投入大量人力、物力，去搞社保認(rèn)證，到處可見社保部門的門口排起長隊(duì)，目的就是防止冒領(lǐng)社保金。中國的老齡化問題比西方國家更為嚴(yán)重，因此從嚴(yán)立法保障基金安全尤為重要。

同時(shí)，當(dāng)前還存在著管理分散、政出多門等問題。貧困群體救助歸民政部門負(fù)責(zé)，社保待遇歸人社部門管理，造成有的人同時(shí)領(lǐng)著幾個(gè)部門的救助金，眾多機(jī)構(gòu)共同行使社會保障職能，缺乏宏觀協(xié)調(diào)和綜合平衡，造成多頭管理，各自為政，管理成本加大，缺少強(qiáng)有力的行政手段，缺乏長期有效的監(jiān)督機(jī)制。雖然我國的《社會保險(xiǎn)法》已經(jīng)出爐，但覆蓋面過窄，影響了社會保障體系的進(jìn)一步完善和實(shí)施。社會保障制度是國家社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，依法治國是建設(shè)法治中國的重要保障，當(dāng)前存在的諸多問題中，最主要的還是缺少一部覆蓋全社會的社會保障法，必須有一整套法律法規(guī)加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

二、制定社會保障法的幾點(diǎn)立法意見

（一）重點(diǎn)推行覆蓋各個(gè)領(lǐng)域的社會保障法頂層設(shè)計(jì)

在大力建設(shè)和諧社會的今天，社會保障制度設(shè)計(jì)更應(yīng)認(rèn)真結(jié)合我國的社會保障國情，努力擴(kuò)大保障范圍，豐富社會保障的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，切實(shí)保障基金安全，提高運(yùn)用效率，發(fā)揮社會保障的再分配功能，體現(xiàn)社會保障制度設(shè)計(jì)的中國特色，重點(diǎn)涉及養(yǎng)老金并軌問題，平衡地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差別問題，農(nóng)民工保障問題，長期計(jì)劃生育留下的養(yǎng)老難題，從而作出合理的社會保障規(guī)定，促進(jìn)保障全國一盤棋，平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

社會保障制度是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的組成部分。任何國家社會保障事業(yè)的發(fā)展都以立法當(dāng)先，而我國社會保障立法應(yīng)涉及社會保障的各個(gè)方面，使社會保障活動處于法制中運(yùn)行。

（二）保障立法上側(cè)重教育、醫(yī)療、住房三大民生問題，重點(diǎn)關(guān)注生存權(quán)設(shè)計(jì)

立法全面推行實(shí)名制，利用大數(shù)據(jù)建立全國信息系統(tǒng)，在關(guān)乎民生的教育、醫(yī)療、住房方面重點(diǎn)立法，廢除教育、醫(yī)療、住房產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，立法規(guī)定其公益性，立法提高社會保障水平，使社會成員都能共享改革成果，把國家資金重點(diǎn)投向民生領(lǐng)域，拉動內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)，既能使經(jīng)濟(jì)保持高速增長，又能促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)杠桿的作用。國家應(yīng)加大社會保障力度，保障人民基本生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）整合稅種，統(tǒng)一征收社會保障稅

目前，中國稅種繁多、稅負(fù)過重問題廣受詬病，實(shí)際上都忽略了中國是社會主義國家這個(gè)根本立足點(diǎn)，只有整合稅種，統(tǒng)一征收社會保障稅，才能構(gòu)建中國特色的社會主義保障制度。因此，要建立適應(yīng)我國社會保障制度發(fā)展要求的社會保障稅法制度，借鑒國外發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會保障基金。為充實(shí)社會保障基金，可以考慮開征財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等統(tǒng)一為社會保障稅，這樣也能增強(qiáng)納稅人的榮譽(yù)感，直接說明征稅用途，可以調(diào)動納稅人的積極性，使社會保障制度正常運(yùn)行。

（四）立法全面推行實(shí)名制、申報(bào)制，嚴(yán)明罰則

立法全面推行社會活動實(shí)名制，包括網(wǎng)絡(luò)注冊等，立法強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)申報(bào)制，利用大數(shù)據(jù)建立全國信用系統(tǒng)，盡快整合社會保障卡與居民身份證、房產(chǎn)證、銀行卡等信息聯(lián)網(wǎng)，嚴(yán)明罰則，人人知曉，只要這樣，類似勞民傷財(cái)、興師動眾的社保認(rèn)證就免了，有法律去規(guī)范、加強(qiáng)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動監(jiān)督，增強(qiáng)法律意識，起到事半功倍的效果。用社會保障法規(guī)范人民的日常工作、生活，有效建立起符合中國特色的社會保障法律體系，提高社會保障法的可操作性，強(qiáng)化充實(shí)社保基金來源，實(shí)現(xiàn)社會保障法的積極作用，更好地促進(jìn)社會主義的法制建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)依法治國。

三、結(jié)語

中國已經(jīng)進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸期，應(yīng)盡快建立社會保障體系，進(jìn)行社會保障立法，平衡各個(gè)階層的利益，規(guī)范引導(dǎo)人民走向共同富裕，才能達(dá)到改革的終極目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，國家長治久安。

（作者單位為平邑縣人力資源和社會保障局）

參考文獻(xiàn)

[1] 于東陽，劉法力.我國社會保障法的歷史沿革、現(xiàn)存問題及未來展望[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008.endprint