新城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究

席立

摘 要 新城鎮(zhèn)化是完成“十三五”規(guī)劃、全面建成小康社會的有效途徑之一。實行新城鎮(zhèn)化，有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，有利于促進經(jīng)濟的發(fā)展，有利于改變?nèi)藗兊纳钯|(zhì)量。但就目前來說，北川羌族自治縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變尚存在公共服務(wù)職能缺失、經(jīng)濟職能越位、社會管理職能缺位等諸多方面的問題。為了進一步促進新城鎮(zhèn)化進程中北川羌族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位、樹立服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型政府，合理發(fā)揮經(jīng)濟職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟水平，多元治理，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 新城鎮(zhèn)化 北川羌族自治縣 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 職能轉(zhuǎn)變

一、新城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的意義

（一）新城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的概念

新城鎮(zhèn)化就是以科學發(fā)展觀為指導，遵循城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，以全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平為目標，堅持以人為本，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、環(huán)境友好、集約發(fā)展、規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)化模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織和領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化、社會等各項事業(yè)建設(shè)中所有的職責和具有的功能。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能包括政治職能、經(jīng)濟職能、公共服務(wù)職能、社會管理職能。

新城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的新要求，就是要樹立新的管理理念、創(chuàng)新社會管理方式、發(fā)展繁榮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，要由過去片面注重追求城鎮(zhèn)的規(guī)模和空間的發(fā)展，變?yōu)橐匀藶楸?，以注重城?zhèn)的文化、公共服務(wù)為中心，使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人群居住之所。

（二）新城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的意義

第一，新城鎮(zhèn)化的最終目的是服務(wù)于人民，使人民受益，是完成“十三五”規(guī)劃、全面建成小康社會的一項重要任務(wù)。新城鎮(zhèn)化有利于解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，只有進一步吸收農(nóng)村富余勞動力、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式方法，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)合理化發(fā)展的腳步，并充分利用現(xiàn)代化信息手段，才能全面促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展，為全面建成小康社會奠定基礎(chǔ)。

第二，新城鎮(zhèn)化的進一步推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，政府干部人員的服務(wù)意識有所增強，并且其辦事效率和管理水平越發(fā)科學化，這都有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全面發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生，預防和治療疾??；通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神文明建設(shè)；通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全保障；通過優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境，合理利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源等，有利于改善群眾的生活質(zhì)量，提高了群眾的滿意度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面發(fā)展。只有轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，充分發(fā)揮政府在社會管理中的作用，調(diào)動廣大居民群眾參與社會管理的積極性，才能建立健全充滿生機和活力的社會管理機制，進而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。

二、新城鎮(zhèn)化進程中北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

當前，新城鎮(zhèn)化進程中北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合治理上已經(jīng)得到了初步的發(fā)展，并取得了一定的成就，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變時間不長，其理論和實踐尚不夠成熟，存在著諸多問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能缺失

構(gòu)建服務(wù)型政府是黨在十六屆三中全會上明確提出的，旨在構(gòu)建社會主義和諧社會，強化社會管理和公共服務(wù)職能。我國公共管理學家早在1988年提出了服務(wù)型政府的概念，概念指出，服務(wù)型政府應該是一個公正、透明、高效的，能為社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府，全心全意為人民服務(wù)。但是，首先，由于北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導干部綜合素質(zhì)不高，公共服務(wù)意識缺乏，大多數(shù)政府官員還存在“官尊民卑”“官本位”的想法，認為自己凌駕于群眾之上，并且由于缺乏相關(guān)法律制度，同時政府官員受一些陳舊落后的干部管理制度的影響，對群眾進行強制性控制，并沒有為人民服務(wù)、滿足人民群眾的生產(chǎn)、生活和學習的需要。其次，北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足群眾的需要。由于北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)體系和機制不健全，資金投入不足，并且北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道居住人口較少，以農(nóng)村和鄉(xiāng)村聚落為主，分布較遠，導致公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量不足，包括在醫(yī)療設(shè)施、文化教育、衛(wèi)生服務(wù)等方面不能滿足人民的需要。尤其受鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)、環(huán)境等方面的影響，信息服務(wù)提供不到位，使精神文明方面發(fā)展緩慢。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟職能越位、錯位

第一，在經(jīng)濟管理方面，北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過計劃、稅收、財政、工商管理等手段，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強資源管理，減少浪費，降低成本，抓好產(chǎn)品的質(zhì)量管理，提高本地產(chǎn)品的信譽和知名度。但近幾年，由于北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導為了謀取自身的利益，而忽略人民群眾的利益，從而做出一些超越自己范圍和權(quán)限的違紀違法的行為，幫助一些企業(yè)進行不實際違法的經(jīng)濟活動。此外，受地震的影響，北川經(jīng)濟受到重創(chuàng)，需要北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出臺相關(guān)的政策，來支持企業(yè)進入北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，帶動經(jīng)濟發(fā)展。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導借此利用自己的權(quán)力，以權(quán)謀私，借發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟為名，強迫農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不顧農(nóng)民自身意愿強行承包農(nóng)民的土地，使企業(yè)在本地進行不正當經(jīng)濟活動，使農(nóng)民失去土地，造成大量的農(nóng)田浪費，侵犯了農(nóng)民的利益。

第二，由于北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾在面對市場變化的時候，一味地等政府政策、靠政府扶持。同時，北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟活動中也需要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、與上級部門進行政策協(xié)調(diào)，并及時為居民提供信息服務(wù)。但北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于市場經(jīng)濟規(guī)律還是不夠熟悉，缺乏市場應變能力，在經(jīng)濟決策方面水平不高，缺乏技術(shù)支撐，從而直接導致北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展決策和項目脫離了實際的市場需要，造成了巨大的資源浪費。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能缺位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能，主要是維護農(nóng)村基本社會秩序、加強基本國策教育、保護耕地、保護環(huán)境與生態(tài)的工作，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和公平的社會環(huán)境提供穩(wěn)定的條件。但由于北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會管理工作中出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會穩(wěn)定遇到了阻礙。主要表現(xiàn)在，當前由于北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾本身的法制觀念薄弱，并且政府對群眾進行的法制宣傳和教育不夠，導致人民不懂得用法律來規(guī)范自身的行為。所以在壩底、片口等地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)地痞惡霸利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)地形狹小的有利條件，在當?shù)匦纬蓧艛?，對群眾進行恐嚇、威脅，對社會治安環(huán)境造成了極其惡劣的影響。其次，由于缺乏對北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的有效激勵機制，同時地震過后，北川縣經(jīng)濟損失嚴重，導致大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)秀人才也外出打工，而且北川縣出現(xiàn)了很多錯誤的、不利于群眾利益的決策，導致群眾怨聲一片。endprint

三、全面加強新城鎮(zhèn)化進程中北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的建議

全面加快新城鎮(zhèn)化進程中北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，對于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、促進經(jīng)濟發(fā)展等有著重要的意義，是全面建成小康社會的有效途徑。但就目前來說，北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變尚存在諸多方面的問題，政府必須審時度勢、多措并舉，樹立服務(wù)理念、合理發(fā)揮經(jīng)濟職能、多元治理等轉(zhuǎn)變政府職能，促進北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面發(fā)展。

（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位、完善以村民自治為核心的政治職能

北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理中，要明確自己與村委、群眾的關(guān)系，區(qū)別村委、群眾和政府的角色定位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中，村委會由民主選舉的方式產(chǎn)生，村委會代表群眾，為了維護群眾的利益，負責解決群眾的內(nèi)部矛盾，并在土地承包、財政收支等方面帶領(lǐng)群眾實行民主決策制，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我監(jiān)督和自我服務(wù)。而北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該起著主導作用，給予一定的政策、經(jīng)濟支持和監(jiān)督，用政策去促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展，積極引導建設(shè)與管理，在擔負相應責任的同時絕不能越位，或是過度參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。同時，指導村委會制定一套約束、激勵自身行為的規(guī)章制度，根據(jù)需求提高村委會成員的辦事能力，帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富。

（二）樹立服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型政府

第一，樹立服務(wù)理念，完善相關(guān)法律制度。一是要提高北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質(zhì)，根據(jù)北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，不斷加強對干部人員的思想政治教育和作風建設(shè)，使他們打破傳統(tǒng)的舊的管理制度，解放他們的思想，更新他們的觀念，引導他們牢固樹立公仆意識、群眾觀念，多聽群眾的心聲，多為群眾辦事。讓他們了解政府職能是要以人的全面發(fā)展為核心，強化服務(wù)管理為著力點，為人民服務(wù)為宗旨。二是國家要完善憲法和地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的界定和規(guī)定，讓北川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導干部和工作人員在規(guī)章制度內(nèi)辦事，厘清各政府部門間的關(guān)系，提高行政效率，建設(shè)社會主義法治政府。其中主要是對北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、服務(wù)宗旨、人員管理、法律責任等問題作出明確的規(guī)定，以法律的形式確定北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，并規(guī)范其干部人員的行為。政府行為必須在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)，無權(quán)隨意擴大自己的權(quán)利范圍。同時對北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的有法不依、越法使權(quán)、違背程序等違法行為實行責任追究機制，并對危害群眾利益的行為做出處罰，保障群眾的利益不受損。

第二，為北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾提供更多更豐富的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。一是北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要加大財政的投入力度，根據(jù)群眾的實際需要，加強對醫(yī)療設(shè)施、文化教育、就業(yè)和衛(wèi)生服務(wù)等方面的建設(shè)，豐富和完善群眾的生活條件。比如對北川縣因地震成為失地農(nóng)民的群眾，在就業(yè)方面，北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該由原來的被動救助政策，轉(zhuǎn)變?yōu)閷κУ剞r(nóng)民提供就業(yè)機會和技能培訓的主動政策。并根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，對灌溉面積大的農(nóng)產(chǎn)品，興修水利設(shè)施，對片口、小壩等交通不便的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，加大公路建設(shè)等。二是北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要招攬社會優(yōu)秀人才，克服地勢環(huán)境惡劣的條件，加強現(xiàn)代通信設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的建設(shè)，利用先進科學技術(shù)，把國家政策和致富信息迅速傳送到村組，使農(nóng)民根據(jù)實際的社會需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的水平和效益。

（三）合理發(fā)揮經(jīng)濟職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟水平

第一，北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提高執(zhí)行政策的能力，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟健康發(fā)展。北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把宣傳貫徹落實中共中央在農(nóng)村的各項方針政策作為自己的重要任務(wù)，在遵循社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的條件下，認真執(zhí)行上級政府制定的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，積極落實兌現(xiàn)黨和國家的一系列惠農(nóng)政策，幫助農(nóng)民提高充分理解政策的能力，從而促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定前進。

第二，北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可多重渠道發(fā)展地方經(jīng)濟。具體來說，政府根據(jù)地方實際情況和特色資源制定相應的扶持政策，并發(fā)揮政府的引導職能，比如任家坪鄉(xiāng)發(fā)展旅游、小壩和壩底鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)業(yè)和種植經(jīng)濟類農(nóng)作物，擂鼓鎮(zhèn)和安昌鎮(zhèn)引進企業(yè)，增加就業(yè)崗位，有利于解決大量的農(nóng)村剩余勞動力。同時，政府也要定期深入了解企業(yè)，主動幫助企業(yè)解決相應的問題，并加強對市場的監(jiān)管，維護市場秩序，吸引民營資本和外資開發(fā)當?shù)刭Y源，從各方面促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。

（四）多元治理，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全與穩(wěn)定

所謂多元治理主要是指一種以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過多個權(quán)力中心和組織機制之間在治理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中的競爭和協(xié)作，提高決策的科學性和有效性，使不同的公共利益得到公共管理。從不同的角度，建立全方位的治理體系，增加治理效益，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全與穩(wěn)定。

具體來說，在社會治安方面，首先，北川縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該經(jīng)常舉辦一些普法知識講座、預防犯罪展覽和座談會，并對群眾進行家訪等，使群眾知法、懂法，更會用法，用法律來維護自身的合法權(quán)益。并制定一套監(jiān)督制度，建立一支由群眾組織起來的監(jiān)督隊伍，讓群眾參與到政府社會管理隊伍中來，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我監(jiān)督和自我服務(wù)，讓鄰里之間相互關(guān)心、相互幫助，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全。其次，由于地震過后，北川縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的游客、外來務(wù)工人員不斷增多，所以必須重視對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動人口的管理，以及加強對群眾之間矛盾的疏導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過村委的協(xié)助管理，促進不同階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民之間的交流和互動。最后，無論是地震還是其他原因造成的弱勢群體，政府應向社會中介組織、社區(qū)組織等轉(zhuǎn)移，采取社會救助和社會救濟的方式，緩和社會矛盾，保證北川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位為西南民族大學）

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