蚌埠市環(huán)境監(jiān)察稽查工作中存在的問題及新模式探討

王賓

摘 要 開展環(huán)境監(jiān)察稽查工作是當前環(huán)保工作形勢與任務的需要，是維護環(huán)境執(zhí)法剛性、規(guī)范執(zhí)法行為的有效途徑，也是環(huán)境監(jiān)管體系的最后一道屏障?；閷ΡO(jiān)察工作起到規(guī)范和促進作用，通過稽查可以及時糾正下級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法過程中存在的不合法、不規(guī)范、不到位的問題，彌補環(huán)境監(jiān)察工作中存在的漏洞，規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法水平。筆者基于基層環(huán)境監(jiān)察稽查工作實際，分析當前環(huán)境監(jiān)察稽查工作面臨的形勢與存在的問題，探索切實有效的稽查新模式，提出通過聚焦主業(yè)、創(chuàng)新方式、帶好隊伍，進而充分發(fā)揮稽查職能，有效推進環(huán)境監(jiān)察稽查工作。

關鍵詞 監(jiān)察稽查 環(huán)境執(zhí)法 建章立制 規(guī)范 監(jiān)督

目前，環(huán)境監(jiān)察稽查在環(huán)境保護工作中的重要地位未能得到充分體現(xiàn)、稽查模式尚不成熟，并且實施不到位、稽查內部運行機制不夠完善、稽查人員的綜合素質亟待提高、稽查方式手段單一、威懾力不強等諸多問題，制約著我國環(huán)境監(jiān)察稽查體系的發(fā)展，上述問題極大地影響了環(huán)境監(jiān)察稽查工作的有序開展。嚴峻的形勢要求我們強化環(huán)境監(jiān)察稽查工作，改進稽查的方式方法，加大執(zhí)法力度，積極探討稽查新模式，有效推動蚌埠市環(huán)境監(jiān)察稽查工作勢在必行。

一、強化環(huán)境監(jiān)察稽查工作的必要性

（一）環(huán)境問題突出，環(huán)保形勢嚴峻

隨著城市化和工業(yè)化進程的不斷加快，我國的環(huán)境保護形勢越來越嚴峻，環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾越來越尖銳，環(huán)境問題對社會和諧的負面影響越來越突出，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素，我國的環(huán)境管理也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（二）執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力的現(xiàn)象依然存在

部分環(huán)保部門甚至充當企業(yè)保護傘，違規(guī)審批或草率審批以及重審批、輕監(jiān)管等問題長期存在，特別是一線執(zhí)法缺乏有效的監(jiān)督機制和相應的責任追究制度。有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分地區(qū)仍存在行政不作為的現(xiàn)象。

全國環(huán)保系統(tǒng)被追究責任的案件比例呈逐年上升趨勢，根據(jù)駐部紀檢監(jiān)察局調查統(tǒng)計，2012～2016年，全國環(huán)保系統(tǒng)先后有2000余人因違紀違法分別受到黨紀、政紀或法律處理。

（三）執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象較為突出

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不規(guī)范主要體現(xiàn)在現(xiàn)場檢查、調查取證、執(zhí)法文書制作和法律適用等幾個方面。大力推進環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化、精細化、效能化、智能化的管理，勢在必行。

二、現(xiàn)行蚌埠市環(huán)境監(jiān)察稽查工作中存在的主要問題

在當前嚴峻的環(huán)保形勢下，基層環(huán)境監(jiān)察稽查工作中存在的問題也日益突出，對推進環(huán)境監(jiān)察稽查工作形成了無形的掣肘。以蚌埠市為例，雖然近年來環(huán)境監(jiān)察稽查工作取得了一定的成績，但同時也暴露出不少問題，依然不容忽視。

（一）基礎薄弱，成效不顯

2010～2011年，蚌埠市開展環(huán)境監(jiān)察稽查工作試點；2012～2014年，環(huán)境監(jiān)察專項稽查工作在全國全面展開。由于稽查工作起步較晚，可供借鑒的經(jīng)驗不多，稽查人員對稽查工作理解程度參差不齊，且缺乏專業(yè)素質較高的稽查隊伍，環(huán)境監(jiān)察稽查工作成效不顯。

（二）壓力巨大，形式單一

處于環(huán)境執(zhí)法第一線的環(huán)境監(jiān)察隊伍面臨著空前的監(jiān)管壓力。特別是新修訂《環(huán)境保護法》明確的9種情形將予以追責，加重了行政監(jiān)管部門的責任，這也正是考驗環(huán)境監(jiān)察隊伍執(zhí)行力的時刻。新修訂的《環(huán)境保護監(jiān)管職責和行政責任追究暫行規(guī)定》（意見征求稿）對做出了違法不當行政行為或未履行法定職責的工作人員也將進一步加大責任追究力度。但目前稽查程序尚顯生硬，雖然有詳細的評分標準，但稽查人員在實際工作中難以準確把握尺度，造成評分偏差，影響了公平性，并且方式和手段單一，稽查工作實行起來尚勢單力薄。

（三）偏于任務導向，稽查威懾力不強

目前，稽查偏向于以任務為導向，導致只片面注重完成工作目標，稽查中發(fā)現(xiàn)了很多問題，各單位基本上能做到積極整改，但是稽查結果的運用反饋機制還不完善，還存在為稽查而稽查，不重視增強稽查威懾力的情況。

三、探索環(huán)境監(jiān)察稽查新模式

做好環(huán)境監(jiān)察稽查工作，要與日新月異的環(huán)保新形勢、新要求相適應，必須保持“逆水行舟，不進則退”的緊迫感，堅持不懈地推進環(huán)境監(jiān)察稽查，增強環(huán)境監(jiān)管能力。

（一）部門聯(lián)動，形成合力

在過去專項稽查執(zhí)法的基礎上，變稽查科室單一執(zhí)法為由稽查科室和各業(yè)務監(jiān)察大隊之間相互配合、多管齊下、多措并舉、攻堅克難，各自負責職能范圍內的案件查處，明確責任到人。通過內部聯(lián)動形成執(zhí)法合力的新型執(zhí)法方式，有助于加強部門溝通，廣泛聽取業(yè)務部門的意見，在稽查過程中遇到政策、法規(guī)等疑難問題，及時提請有關業(yè)務科室研究，掌握執(zhí)法依據(jù)，避免出現(xiàn)違規(guī)、違法操作。稽查后，及時將檢查中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)、存在的問題以及稽查意見反饋給有關部門，提高稽查質量和效率。

（二）突出重點，現(xiàn)場指導

采取現(xiàn)場隨機抽查企業(yè)的方式，以“工業(yè)污染源現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察”和“環(huán)境行政處罰案件現(xiàn)場調查取證”兩項核心業(yè)務為重點，對環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法行為監(jiān)察能力和水平的稽查，有助于稽查人員了解稽查對象所在區(qū)域污染源（尤其是重點污染源）污染防治設施、污染物排放、排污費征收、建設項目監(jiān)管、突出的環(huán)境問題等企業(yè)情況，了解被稽查單位和有關環(huán)境監(jiān)察人員實際的現(xiàn)場執(zhí)法水平，并且也能通過稽查發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的環(huán)境違法行為，實現(xiàn)執(zhí)法和稽查的相互促進，改變了事后稽查、現(xiàn)場驗證的單一工作方式，從源頭發(fā)現(xiàn)問題、在現(xiàn)場解決問題，將事后稽查變?yōu)楝F(xiàn)場同步稽查，也可以促進市、區(qū)兩級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的工作交流，加強了市級對區(qū)級的業(yè)務指導，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察稽查“以查促管”的作用。

（三）創(chuàng)新形式、交叉稽查

以“工業(yè)污染源現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察”和“環(huán)境行政處罰案件現(xiàn)場調查取證”兩項核心業(yè)務為重點，對重點企業(yè)重視現(xiàn)場驗證環(huán)節(jié)。隨著環(huán)境監(jiān)察稽查工作內容的增加，稽查工作的數(shù)量和難度也相應加大。為提高稽查效率，可采取傳統(tǒng)的“上級—下級”稽查與區(qū)（縣）交叉稽查相結合的方式。從區(qū)（縣）、市環(huán)保局抽調精英人員組成兩個稽查小組，互相監(jiān)督，互相學習，交叉稽查。開展交叉稽查可使各區(qū)（縣）、市局工作人員加深對稽查工作的理解和認識，熟悉日常監(jiān)察工作要求及應當遵守的制度和需要注意的細節(jié)，起到事半功倍的效果。endprint

（四）督促落實、建章立制

以建立權責明確、規(guī)范高效的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系為目標，積極探索和建立事前預防、事中監(jiān)督、事后糾正的稽查工作模式，全面構建宏觀、微觀相結合的稽查制度體系、專兼結合的稽查組織體系及縱橫結合的稽查反饋體系，包括發(fā)布《稽查反饋意見》，要求被稽查單位切實加強整改，也包括向上級反饋稽查中存在的需要上級解決的問題。同時，將稽查發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給業(yè)務執(zhí)法大隊，及時調整或制定工作規(guī)范，以點帶面、深入剖析和及時糾正環(huán)境監(jiān)察工作中存在的問題，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，提高環(huán)境執(zhí)法水平，推動全市環(huán)境執(zhí)法工作向規(guī)范化、精細化轉變。

（五）強化監(jiān)督、信息公開

一是把環(huán)境監(jiān)察專項稽查工作與日常監(jiān)察工作結合起來，在環(huán)境執(zhí)法過程中，注重關鍵崗位權力運行的監(jiān)督制約，將涉及權力運行的關鍵部門、崗位、環(huán)節(jié)，以及與群眾利益密切相關的信息列入政府信息主動公開范圍，自覺接受社會和群眾的監(jiān)督，確保權力規(guī)范運行。二是加快建立規(guī)范統(tǒng)一、功能完善的稽查信息系統(tǒng)，可以為稽查人員提供政策法規(guī)查詢、稽查案例剖析、稽查技能培訓等多方面的資訊服務，還可采用分類管理，將現(xiàn)場執(zhí)法中常見的環(huán)境違法行為分門別類，形成菜單式選項，統(tǒng)一固化為移動執(zhí)法平臺中的格式化模塊。同時，建立環(huán)境監(jiān)察稽查處理信息網(wǎng)上傳遞制度，確?；榻Y果，保證稽查工作的科學、規(guī)范、高效開展。

四、推進環(huán)境監(jiān)察稽查工作的建議

（一）夯實基礎，加強培訓

各級環(huán)保部門建立業(yè)務素質高、執(zhí)行能力強的專業(yè)化稽查隊伍，由省級環(huán)境監(jiān)察機構統(tǒng)一進行業(yè)務指導，制定更加詳盡具體的稽查機構規(guī)范化建設指南，構建全省環(huán)境監(jiān)察稽查標準化的工作機制和體系。把環(huán)境監(jiān)察稽查工作納入各級環(huán)境監(jiān)察業(yè)務培訓中，采取實戰(zhàn)式案例教學、分組討論等形式，定期組織開展工作交流和技能培訓，提高環(huán)境稽查人員的專業(yè)素質。

（二）拓展內容，主次分明

環(huán)境監(jiān)察稽查不局限于“工業(yè)污染源現(xiàn)場監(jiān)察”和“環(huán)境行政處罰調查取證”的稽查，還可包括環(huán)境信訪工作稽查，如核實被稽查單位信訪答復、復查意見書是否規(guī)范，信訪信息是否全部錄入信訪管理信息系統(tǒng)，積案化解、污染矛盾糾紛排查化解和領導包案工作是否落實到位，領導干部接訪、下訪工作開展情況，重點信訪案件的辦理情況是否落實到位等。除此之外，還可對“建設項目環(huán)境監(jiān)察、危險廢物規(guī)范化管理工作、排污費征收、掛牌督辦案件落實情況”等采取單項單獨稽查。

（三）突出重點，全域稽查

每年確定2～4個區(qū)（縣）作為重點環(huán)境監(jiān)察稽查對象，同時抓好其他區(qū)（縣）稽查工作，既突出重點又覆蓋全局。將環(huán)境監(jiān)察稽查工作作為規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為、監(jiān)督指導基層環(huán)保部門、促進環(huán)境監(jiān)察改革的有力抓手，推動環(huán)境執(zhí)法工作向規(guī)范化、精細化轉變。

（四）督促整改，鞏固成效

認真梳理稽查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，下發(fā)《環(huán)境監(jiān)察稽查意見書》，督促被稽查單位深入剖析、認真整改。并對整改落實情況進行督查，針對共性問題重點研究，出臺相應的管理制度，完善專項稽查工作程序和工作辦法，逐步建立起規(guī)范化的環(huán)境監(jiān)察稽查工作模式，鞏固稽查工作成效。

（五）納入考核，防微杜漸

督促稽查存在問題的單位和人員落實整改意見，進一步規(guī)范執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為，及時糾正和教育環(huán)境監(jiān)察人員現(xiàn)場執(zhí)法工作中存在的問題，防微杜漸，同時也能保護環(huán)境監(jiān)察人員免受行政或刑事責任追究。

五、結語

環(huán)境監(jiān)察稽查是環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)察工作進行自我監(jiān)督的創(chuàng)新性制度設計，要想使環(huán)境監(jiān)察稽查充分有效地發(fā)揮規(guī)范環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的效用，就不能簡單流于形式、走過場，必須摒棄個人利益和人情觀念，公正執(zhí)法，保證稽查工作的客觀公正，確保稽查成果得到正確、有效運用。要建立環(huán)境監(jiān)察稽查情況內部通報制度，對環(huán)境監(jiān)察工作成績突出的給予表彰激勵，對好的做法和經(jīng)驗不遺余力地進行宣傳推廣；對稽查發(fā)現(xiàn)問題嚴重、應當給予相應處理的，要不徇私情，嚴格依法依規(guī)辦理，以持續(xù)地鼓勵先進、糾正不足的方式，不斷推動環(huán)境稽查工作的深入和環(huán)境監(jiān)察工作的規(guī)范。

（作者單位為蚌埠市環(huán)境監(jiān)察支隊）

參考文獻

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