美麗國土“綠色革命”

文焦思穎

美麗國土“綠色革命”

文焦思穎

金秋時節(jié)，遼寧本溪、丹東等山區(qū)紅葉爛漫，吸引眾多游客旅游觀光。

錦繡華南、云翔天邊、神奇高原、風雪塞外、沃土中原、潮涌海岸，在紀錄片《美麗中國》里，中國猶如一幅畫卷，山、水、林、田、湖躍然紙上，綠色氣韻貫穿其中，充滿著生機和希望。

然而，水土流失、生態(tài)退化，土地、水資源約束趨緊，環(huán)境污染不斷加劇，頭頂“灰鍋蓋”，腳踩“大漏斗”，大自然向粗放的發(fā)展方式亮起紅燈，資源環(huán)境問題為美麗國土蒙上了一層灰色。

難道發(fā)展終究要以犧牲資源環(huán)境作為代價？實現(xiàn)綠色和發(fā)展雙贏是否真的是道無解的難題？

“推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場深刻革命?！绷暯娇倳浽谥醒胝尉值?1次集體學習時的講話傳遞著走綠色發(fā)展道路的堅定決心。

國土資源是綠色發(fā)展的物質基礎、空間載體、能量來源和構成要素，國土資源工作在綠色發(fā)展中肩負著重要職責。觸摸發(fā)展新脈動，國土資源部門推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式的認識在升溫，制度在構建，行動在加快，變革在孕育……

立根固本：厚植綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展，全世界都在探索，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，這無疑是一條“光榮的荊棘路”。

我國人口眾多，人均資源緊張，煤炭、鐵礦石等資源的人均占有量明顯低于世界平均水平。長期以來，外延擴張的發(fā)展方式，粗放浪費的資源利用方式，加劇了環(huán)境約束，成為制約發(fā)展質量提升的瓶頸。同時，作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國還有1億左右的貧困人口需要通過發(fā)展來走出困境，發(fā)展的腳步不能停歇。

綠色發(fā)展正是在這樣的背景下，成為人們的共識。它源于對傳統(tǒng)發(fā)展方式的反思，更是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的提升、對工業(yè)文明的超越，是從傳統(tǒng)工業(yè)文明向生態(tài)文明轉型，避免走資源枯竭、環(huán)境污染透支之路的關鍵一躍。

黨的十八屆五中全會首次將綠色發(fā)展作為關系我國發(fā)展全局的一個重要理念，并將綠色發(fā)展作為理念寫入發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃，這在馬克思主義政黨史上是第一次，充分彰顯了我們黨作為負責任大國執(zhí)政黨的使命擔當。

在中央政治局第41次集體學習時,習近平總書記從線到面對綠色革命進行了戰(zhàn)略部署:“人類發(fā)展活動必須尊重自然、順應自然、保護自然，否則就會遭到大自然的報復。要加快構建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，加快構建科學適度有序的國土空間布局體系、綠色循環(huán)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系、約束和激勵并舉的生態(tài)文明制度體系、政府企業(yè)公眾共治的行動體系。”

國土是綠色發(fā)展的空間載體。2014年，國土資源部部長姜大明在上海調研時就曾指出，要以土地利用方式的轉變倒逼城市發(fā)展方式的轉變。2017年，全國國土資源工作會議進一步明確，走綠色發(fā)展之路，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，要求我們加快轉變資源利用方式，更加重視資源節(jié)約和高效利用，更加重視耕地數(shù)量質量生態(tài)“三位一體”保護，更加重視礦產(chǎn)資源綠色勘查、開發(fā)。

以生態(tài)低沖擊、資源低消耗、環(huán)境低影響為核心目標，以人為中心來推動綠色發(fā)展，實現(xiàn)資源環(huán)境的綠色化保護、綠色化利用和綠色化治理。一場深刻的變革正在加速推進……

謀篇布局：繪好綠色發(fā)展藍圖

加快構建科學適度有序的國土空間布局體系，規(guī)劃要先行。“因為規(guī)劃連接著過去和未來，定位著坐標和方向，對布局、結構、功能發(fā)揮著引領作用，規(guī)劃要引領未來的發(fā)展?！眹临Y源部規(guī)劃司負責人這樣看。

2017年年初印發(fā)實施的《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030）》（以下簡稱《綱要》）以國土資源環(huán)境承載力為依據(jù)和底線，進一步嚴守最嚴格的耕地保護紅線和水資源開發(fā)利用控制紅線，構建自然資源利用上線，對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設作出總體部署和統(tǒng)籌安排，描繪了2030年我國美麗國土的主要目標和基本格局，即建設安全、和諧、開放、協(xié)調、富有競爭力和可持續(xù)的美麗國土，標志著我國國土空間開發(fā)保護制度建設取得了新的突破性進展。

堅持綠色發(fā)展理念，要守住底線，不能突破“天花板”?！毒V要》以國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，為規(guī)模擴張的發(fā)展模式劃上了句號?！毒V要》劃出了兩個上限：到2030年，我國國土開發(fā)強度不超過4.62%，城鎮(zhèn)空間控制在11.67萬平方公里以內。同時，提出環(huán)境質量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地保護五類主題，劃分16類保護區(qū)域，實行全域分類保護。

堅持綠色發(fā)展理念，要促進國土開發(fā)利用方式轉變?！毒V要》以控制開發(fā)強度和優(yōu)化用地結構布局，堅決落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略。

轉型，要從重新增用地向重存量挖潛開始?！毒V要》明確提出，大力推進節(jié)約集約用地，實施建設用地總量和強度雙控行動，管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張，推進城市有機更新和存量用地盤活。在分解下達各省2030年國土開發(fā)強度指標時，以國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，堅持城鄉(xiāng)建設用地利用存量，人均城鎮(zhèn)工礦用地負增長，從根本上扭轉過度開發(fā)、粗放利用、依賴新增建設用地盲目擴張的土地開發(fā)利用模式。

轉型，要從重規(guī)模擴張向重結構調整做起?！毒V要》明確，要以土地政策為手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域用地比例，更加關注以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。合理配置大中小城市用地，引導形成合理的城鎮(zhèn)體系，促進“多中心網(wǎng)絡型”發(fā)展。調整城鎮(zhèn)用地結構，擴大居住用地和生態(tài)用地比例，降低工業(yè)用地比例，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地平衡。

轉型，要從重用地安排向重布局優(yōu)化著手?！毒V要》明確，推進城市土地綜合整治，統(tǒng)籌城市產(chǎn)業(yè)用地布局，引導人口和產(chǎn)業(yè)合理流動，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，發(fā)揮耕地在優(yōu)化城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)用地結構中的生態(tài)支撐作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)三生空間和諧有序。

目前，作為貫徹落實《綱要》的重要手段和途徑，國土資源部正在著力推進

省級國土規(guī)劃編制，要求各省牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，制定省域國土開發(fā)保護戰(zhàn)略；按照構建自然資源利用上線的要求，制定省級國土規(guī)劃調控指標；按照推進形成綠色發(fā)展方式和生活方式的總目標，安排省內國土規(guī)劃重大任務,明確生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，精準落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田紅線，劃定城市開發(fā)邊界，將綠色發(fā)展體現(xiàn)于規(guī)劃編制和實施全過程。目前，國土資源部已經(jīng)完成全國國土空間開發(fā)適宜性評價工作，評價結果將作為省級國土規(guī)劃編制和指標分解的重要依據(jù)。同時，為進一步推進相關工作，將省級國土規(guī)劃編制納入國家土地督察年度重點事項。

轉型,要從重用地安排向重布局優(yōu)化著手?！毒V要》明確，推進城市土地綜合整治，統(tǒng)籌城市產(chǎn)業(yè)用地布局，引導人口和產(chǎn)業(yè)合理流動，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，發(fā)揮耕地在優(yōu)化城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)用地結構中的生態(tài)支撐作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)三生空間和諧有序。

立柱架梁：構筑綠色制度體系

國土資源是生態(tài)系統(tǒng)的主體構成要素、重要空間載體和生態(tài)保護的主要對象，承載著人類的過去、現(xiàn)在和將來，

支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代。綠色發(fā)展需要保護資源、節(jié)約利用資源，用制度為綠色發(fā)展護航。

隨著我國生態(tài)文明體制改革的深入推進，一個環(huán)環(huán)相扣的綠色制度譜系正在構建，一個完整的頂層設計和政策框架正在逐漸豐實，從源頭準入、過程管控和后果治理，全方位、全地域、全過程保護自然資源。

對自然資源進行統(tǒng)一確權登記，明確其歸屬和用途，是尊重自然、順應自然、保護自然的重要體現(xiàn)，也是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的基礎。只有產(chǎn)權明晰了，才能形成自覺保護和節(jié)約資源的內生動力，有效維護所有者的權益。

2016年年底，《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》正式實施，國土資源部啟動了自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作，對全部國土空間內的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進行統(tǒng)一確權登記，明確所有權、管理權、經(jīng)營權，此舉有利于理順自然資源管理職責，實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責的整合和自然資源的確權。

在明晰產(chǎn)權的基礎上，要把住準入關，從源頭管住對自然資源的侵擾。

按照“山水林田湖是一個共同體”的理念，落實中央關于“將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間”的要求，今年3月發(fā)布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》明確提出，堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級分類、協(xié)同共治的原則，對生態(tài)空間依法實行區(qū)域準入和用途轉用許可制度，嚴格控制各類開發(fā)利用活動對生態(tài)空間的占用和擾動，確保依法保護的生態(tài)空間面積不減少，生態(tài)功能不降低，生態(tài)服務保障能力逐漸提高。日前，國土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制試點工作指南》，指導福建、江西、河南、海南、貴州、青海等六?。ㄊ校┘涌焱七M試點工作，率先建成符合地方實際、覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系。上海、浙江、甘肅等地可結合實際，共同探索。

發(fā)展必然要利用資源,但如何利用考驗著智慧。節(jié)約集約利用資源是綠色發(fā)展的關鍵之舉，也是走可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

多年來，國土資源部不斷完善最嚴格的耕地保護制度和土地節(jié)約集約利用制度，建立礦產(chǎn)資源綜合利用機制。完善基本農田保護制度，劃定永久基本農田紅線，實行嚴格保護。實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節(jié)約集約用地激勵和約束機制，調整結構，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃。完善重要礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準，并不斷完善礦山地質環(huán)境保護和土地復墾制度。

讓資源得到最合理的利用，要借助市場的充分競爭來確定價格。只有這樣，才能更好的保護國家的資源，同時也能夠更好的保證這些資源得到最合理的利用，健全自然資源有償使用制度便是題中應有之義。

今年1月，國務院印發(fā)《關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》，明確要全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，反映市場供求和資源稀缺程度，嚴禁無償或低價出讓。針對土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國有森林資源、國有草原資源、

海域海島六類國有自然資源資產(chǎn)有償使用的現(xiàn)狀、特點和存在的主要問題，分門別類提出了不同的改革要求和舉措。目前，《擴大國有土地有償使用范圍的意見》已出臺，擴大國有土地有償使用范圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，將國有土地出讓收支納入預算管理。《礦業(yè)權出讓制度改革方案》明確要完善礦業(yè)權出讓制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓，國有礦產(chǎn)資源出讓收支納入預算管理。

資源保護、開發(fā)、利用、修復是一個鏈條，要做到全方位、全地域、全過程管理，完善監(jiān)測預警體系必不可少。

下一步，將在現(xiàn)有國土資源調查評價和監(jiān)測體系基礎上，實現(xiàn)國土空間承載能力監(jiān)測網(wǎng)絡全國全覆蓋，實時掌握全國國土空間承載狀況及變化趨勢，對突發(fā)災害和潛在風險進行有效預警與響應。同時，國土資源部、國家測繪地理信息局印發(fā)實施《關于推進國土空間基礎信息平臺建設的通知》，明確基于“國土資源云”總體思路，以國土資源、測繪地理等各類數(shù)據(jù)為基礎，聚合各類國土空間相關數(shù)據(jù)，打造國土資源“一張圖”升級版，充分利用陸海觀測衛(wèi)星和各類地面監(jiān)測站點開展全天候監(jiān)測，及時掌握生態(tài)空間變化情況。

轉型升級：積蓄綠色行動能量

戰(zhàn)略引領未來，實施決定成敗，綠色發(fā)展理念需要貫徹落實到每一項具體工作中，從地上到地下，從土地資源到礦產(chǎn)資源；從開發(fā)、保護到治理、修復，如何探索一條代價小、效益好、可持續(xù)的綠色發(fā)展新路，從傳統(tǒng)工業(yè)文明向生態(tài)文明轉型，需要我們精心調試開發(fā)與保護、當前和長遠之間的關系，圍繞關鍵領域不斷發(fā)力。

耕地是我國最為寶貴的資源，耕地就是綠地，在調節(jié)氣候、凈化美化環(huán)境、維持生態(tài)多樣性、涵養(yǎng)水源等方面發(fā)揮著重要作用。治理污染土地，提高耕地質量，與大氣和水污染治理關系緊密。

如何守護好綠色發(fā)展的“根基”？

國土資源部耕地保護司負責人表示，要不占少占，通過管控性保護推動綠色轉型；要補足補優(yōu)，通過建設性保護拓展綠色空間；要利益調節(jié)，通過激勵性保護激發(fā)綠色動力。通過優(yōu)先確定永久基本農田布局，把城市周邊圍住、把公路沿線包住，防止城市無序擴張和蔓延，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局，與森林、河流、湖泊、山體、草原等共同形成城市生態(tài)屏障；通過落實國務院土壤污染防治行動計劃，將重點地區(qū)、重點部位優(yōu)先保護類和安全利用類耕地優(yōu)先劃入，確保舌尖上的安全。截至2017年6月，全國劃定永久基本農田15.50億畝，并上圖入庫、落地到戶，實行特殊保護，為保障國家糧食安全，推動綠色可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

如何在大地上描繪出更多綠色？

《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020年）》明確，要由傳統(tǒng)的“增地提等”向打造城鄉(xiāng)生態(tài)空間等綜合目標轉變，以土地整治助力構建城鄉(xiāng)生態(tài)文明格局。通過土地平整、土壤培肥、農田基礎設施配套、土地生態(tài)防護修復、生物多樣性管理等成套工程措施，加強農田生態(tài)設施建設。在城市近郊地區(qū)，要促進農田和綠色隔離帶建設，控制城鎮(zhèn)無序擴張；在平原農業(yè)地區(qū)，要優(yōu)化農田生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮農田的基礎生態(tài)作用，提高耕地可持續(xù)利用能力；在山地丘陵地區(qū)，則要改善農業(yè)生產(chǎn)條件，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進國土生態(tài)安全屏障建設。

如何為綠色發(fā)展留下空間，為未來“留白”？

國土資源部規(guī)劃司負責人表示，要落實人地掛鉤政策，堅持地隨人走、以人定地原則，通過土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、土地利用計劃等政策，促進用地規(guī)模與人口轉移相匹配，“管住總量、嚴控增量、盤活存量”。針對不同城市現(xiàn)狀人均用地規(guī)模差異，制定差別化的城鎮(zhèn)新增用地標準，并以100平米/人為上限，促使各地積極盤活存量建設用地，節(jié)約和高效利用土地，促進城市緊湊、集約、高效、綠色發(fā)展。

國土資源部土地利用管理司負責人表示，要嚴格建設用地總量管控，開展節(jié)約集約利用評價，推廣應用節(jié)地技術和模式，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平。嚴格建設用地總量和強度“雙控”目標，著力盤活存量建設用地，加大批而未供土地的有效利用，加快閑置土地處置，積極推動劃撥土地盤活利用和城市土地綜合利用，全面推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

在城市近郊地區(qū)，要促進農田和綠色隔離帶建設，控制城鎮(zhèn)無序擴張；在平原農業(yè)地區(qū)，要優(yōu)化農田生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮農田的基礎生態(tài)作用，提高耕地可持續(xù)利用能力；在山地丘陵地區(qū)，則要改善農業(yè)生產(chǎn)條件，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進國土生態(tài)安全屏障建設。

無休止的探礦采礦，讓脆弱的祁連山生態(tài)不堪重負。近期，國土資源部組織開展了自然保護區(qū)內礦業(yè)權全面清理，促進礦業(yè)權穩(wěn)妥有序退出保護區(qū)，并確保新設礦業(yè)權不再進入自然保護區(qū)。部開發(fā)司負責人表示，將把推動形成綠色發(fā)展方式這場發(fā)展觀的革命進行到底，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為零容忍、敢碰硬，扎實抓好整改，不徹底解決不放手。同時，進行綠色開發(fā)行動，將綠色發(fā)展貫穿于礦山規(guī)劃、建設、運營全過程，以礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的資源產(chǎn)業(yè)基地、國家規(guī)劃礦區(qū)等區(qū)域為重點，加快推進綠色礦山建設。

如何變“黑金”為“綠金”？

國土資源部地質勘查司負責人表示，要通過綠色勘查行動，樹立綠色環(huán)?？辈槔砟?，嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護要求，減少地質勘查對生態(tài)環(huán)境的擾動和破壞；要以科學管理和先進技術為手段，以同時產(chǎn)生環(huán)境效益和經(jīng)濟效益為目標，實施地質勘查全過程環(huán)境影響最小化控制；通過勘查前的環(huán)境承載力評價，適度調整和替代對地表環(huán)境影響大的槽探等勘查手段；制定綠色勘查監(jiān)管制度，嚴格落實勘查施工生態(tài)保護各項措施；大力發(fā)展和推廣航空物探、遙感等新技術和新方法，減少地質勘查對生態(tài)環(huán)境的影響。

國土資源部地質環(huán)境司負責人則認為，要通過礦山環(huán)境治理行動，努力構建政府主導、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化的治理模式，加快推進全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的重點治理區(qū)環(huán)境治理與土地復墾，形成新老問題統(tǒng)籌解決的新局面。不僅要覆蓋生產(chǎn)礦山，更要面向新建礦山。力爭到2020年，新建礦山全部達到綠色礦山建設標準，生產(chǎn)礦山加快轉變資源開發(fā)利用方式，基本扭轉傳統(tǒng)粗放浪費礦業(yè)整體形象，制定領跑標準，形成全覆蓋、差別化的標準體系。

“中國需要確保能源供應，發(fā)展經(jīng)濟。深入地底是一個必須解決的戰(zhàn)略技術問題?！苯竺髟@樣指出。

如何開拓地下綠色空間？

近日發(fā)布的《關于加強城市地質工作的指導意見》進一步明確，要強化城市地質調查工作基礎，推動地質工作轉型升級；積極引導和推動城市地下空間資源規(guī)?；_發(fā)利用，開拓城市地下發(fā)展新空間；推動地熱、淺層地溫能、地下水以及土壤等清潔特色優(yōu)質資源的產(chǎn)業(yè)化開發(fā)利用，推動城市綠色發(fā)展；全面加強地質災害的調查監(jiān)測預警，推動城市安全發(fā)展；加強以地質資料為重點的大數(shù)據(jù)建設，推動城市智慧發(fā)展。

“地球并非祖先給我們的禮物，而是后代交由我們保管的寶藏?！边@是非洲的一句諺語。綠色發(fā)展，是國家和人民期待的美好愿景，也是歷史留給我們的考題，如何使我們的資源環(huán)境既能滿足當代人的發(fā)展，又不對后代人的需求構成危害，答案就孕育在我們這一代人的行動中。