土地入市的路線圖

1987年12月1日，深圳公開拍賣第一塊土地。12月29日廣東人大通過地方法規(guī)，明確“深圳特區(qū)國有土地實(shí)行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度”。來年春天，全國人大通過1988憲法修正案，確認(rèn)“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。至此，土地市場的合法大門正式開啟。

不過，本來自發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓并不限于國有土地，但到了“合法化”關(guān)鍵階段，卻被人為收窄為“唯國有土地才可向市場轉(zhuǎn)讓”。先是廣東地方立法，將“有償使用和有償轉(zhuǎn)讓的土地制度”嚴(yán)格限于“國有土地”。到1990年，國家頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例》，但“農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”，卻再也沒有一個(gè)全國性法律的出臺。再過8年，進(jìn)一步修訂的《土地管理法》干脆下達(dá)禁令：“集體土地不得買賣、出租和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)?！?/p>

結(jié)果，國有土地合法進(jìn)入了市場，但集體土地卻被拒之門外。集體土地若要轉(zhuǎn)給非集體成員他用，那就只能由政府征用，變性為國有土地以后，再經(jīng)由政府之手轉(zhuǎn)入市場。

從根本上講，這個(gè)“政府一手征地、一手賣地”的游戲，賣地所得歸地方，但能賣出多少，卻取決于一是得到了多少“征轉(zhuǎn)地”指標(biāo)，二是當(dāng)?shù)厥袌鲑I地的需求量。要是“征地指標(biāo)”可由各地競購，那么市場力量就間接支配著“征地指標(biāo)”的分配，集聚能耐大的城市，不難得到更多的用地指標(biāo)。

可惜事情不是這樣的。我們這個(gè)“半拉子土地市場”，其實(shí)還是行政主導(dǎo)。各城市獲取用地指標(biāo)之多寡，更多受制于城市的行政級別。這就逼出一些“超越現(xiàn)體制”行動(dòng)，譬如2002年上海的“三集中”。為什么大都市先行動(dòng)？答案是他們手中有一副地價(jià)地租的好牌。既然那里拿不到更多指標(biāo)，何不打一打郊區(qū)集體土地的主意？理論上那些土地也不是耕地，而是農(nóng)民及其集體早就占用了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等“非農(nóng)建設(shè)用地”。“集中”起來把結(jié)余的土地指標(biāo)賣給急需土地的中心城市，城鄉(xiāng)皆有利，何樂而不為？

好事傳千里。“三集中”很快蔓延到江浙、長三角、山東、天津，也由此生成國土部新的用地政策——“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。中西部后起之秀的大城市也很快學(xué)了回去。

看起來，土地入市是雙線并行的結(jié)果。一條線起于“國有土地率先合法入市”，并通過“宅基地?fù)Q房”、“留地安置”、“三集中”、“增減掛鉤”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“地票”等多種多樣試驗(yàn)性的政策工具，把部分集體土地引入合法交易的框架。另外一條線，從“精彩的法外世界”畫出來，其實(shí)是在基層農(nóng)村組織和部分地方法規(guī)的容許下，集體土地要頑強(qiáng)地爭取“同地同權(quán)”。在全國性修法完成之前，上述兩線似乎永不相交；不過越來越清晰的事實(shí)是，所謂“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場”，正出現(xiàn)在這兩條平行線之間。