地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展與相關(guān)政策解讀

周碧君

【摘要】本文以地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展為脈絡(luò)，解讀2014年以來(lái)出臺(tái)的幾項(xiàng)重要政策，并展望地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向。

【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺(tái) 監(jiān)管政策 轉(zhuǎn)型發(fā)展

上世紀(jì)九十年代，地方政府融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求強(qiáng)勁而地方財(cái)政資金有限的背景下應(yīng)運(yùn)而生，作為地方政府的一種融資方式，對(duì)我國(guó)城市化建設(shè)貢獻(xiàn)了重要力量。近年來(lái)，隨著中央及各部委加大地方債務(wù)監(jiān)管力度，政府融資平臺(tái)發(fā)展面臨新的發(fā)展階段和挑戰(zhàn)。

一、地方政府融資平臺(tái)的概念

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[20lO]412號(hào)文）對(duì)地方政府融資平臺(tái)的定義：地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。包括各類(lèi)綜合性投資公司（如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等）和行業(yè)性投資公司（如交通投資公司等）。

二、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展過(guò)程及近期政策解讀

（一）第一階段：1997年2003年——初期階段

1994年實(shí)行的分稅制改革重構(gòu)了中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，財(cái)權(quán)向中央政府傾斜，而事權(quán)向地方政府下放。地方政府承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力，地方建設(shè)性融資需求快速增長(zhǎng)。而《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（中國(guó)人民共和國(guó)主席令[1994]第21號(hào)）要求地方政府預(yù)算收支平衡，不列赤字，并且不能直接向銀行借貸或發(fā)行債券。地方政府的融資渠道十分有限。

在收支壓力之下，地方政府及其所屬部門(mén)陸續(xù)出資成立投融資平臺(tái)公司，通過(guò)融資解決地方財(cái)政資金的短缺。

（二）第二階段：2003年2008年——平緩階段

由于中央財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，地方政府融資平臺(tái)經(jīng)歷了一個(gè)短暫的調(diào)整期。

（三）第三階段：2008年2010年——鼎盛階段

2008年，面對(duì)金融危機(jī)和復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中央實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，融資平臺(tái)成為地方政府籌集建設(shè)資金的重要融資手段。2009年3月，央行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！蔽募l(fā)布后，地方政府融資平臺(tái)在全國(guó)范圍內(nèi)加速組建。僅2009年的新增數(shù)量就達(dá)到了2000多家。

（四）第四階段：2010年2014年——規(guī)范階段

由于地方政府融資平臺(tái)舉債規(guī)模迅速擴(kuò)張，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)信貸管理較為松散。2010年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理和規(guī)范，對(duì)公益性、經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)進(jìn)行分類(lèi)管理。

（五）第五階段：2014年至今一轉(zhuǎn)型階段

2014年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）中明確，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位舉借，并賦予地方政府依法適度舉債的權(quán)限；剝離融資平臺(tái)公司作為政府性融資的職能。43號(hào)文出臺(tái)及隨后2015年1月新《預(yù)算法》的實(shí)施，促使各類(lèi)型融資平臺(tái)開(kāi)始市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

雖然43號(hào)文從一定程度上遏制了地方債務(wù)的過(guò)快擴(kuò)張，但隨之產(chǎn)生了一些新問(wèn)題：第一，融資平臺(tái)承擔(dān)政府性融資的角色依然存在，債權(quán)人依然相信融資平臺(tái)背后有政府財(cái)政實(shí)力作為“隱性背書(shū)”。第二，新增的地方債難以滿(mǎn)足地方政府的資金缺口。第三，在穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策帶來(lái)收益率下行的環(huán)境中，金融機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)重的“資產(chǎn)荒”，2015年下半年以來(lái)，很多金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始加大對(duì)地方政府融資平臺(tái)的融資支持。

2017年是從金融風(fēng)險(xiǎn)到地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“防風(fēng)險(xiǎn)之年”。5月3日，財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文），提出了六條地方地方舉債融資的要求：“全面組織開(kāi)展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作”，并明確了相關(guān)工作應(yīng)當(dāng)于7月31日之前整改到位；“切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理”，主旨在于加強(qiáng)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；“規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為”，明確PPP在地方政府融資中的“前門(mén)”地位，避免“變相舉債”的發(fā)生；“進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”，再度明確地方政府的唯一舉債途徑是在限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券；“建立跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制”，聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制的建立一方面有望將“地方融資平臺(tái)”的范疇和邊界統(tǒng)一化、規(guī)范化，另一方面將進(jìn)一步打擊融資平臺(tái)的“非市場(chǎng)化”融資行為；“推動(dòng)各級(jí)地方政府債務(wù)信息的公開(kāi)化”，未來(lái)有望獲得更多的數(shù)據(jù)支撐。

50號(hào)文對(duì)地方政府融資行為做了一次較為全面的概括，六部委聯(lián)合發(fā)文意味著融資監(jiān)管的進(jìn)一步升級(jí)。第一，打破了政府對(duì)融資平臺(tái)的隱性背書(shū)。第二，追責(zé)更明確——此前財(cái)政部針對(duì)一些省份的融資平臺(tái)違規(guī)的情況已經(jīng)做了相應(yīng)的處理，但50號(hào)文追責(zé)更加嚴(yán)厲，同時(shí)給了整改期限。第三，規(guī)范政府融資“前門(mén)，_第一個(gè)方向是PPP，并且嚴(yán)禁通過(guò)PPP合作進(jìn)行變相舉債；第二是地方政府可以通過(guò)設(shè)立或參股擔(dān)保公司的形式，對(duì)地方企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)。

2017年6月2日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)（2017）87號(hào)）。87號(hào)文作為前述50號(hào)文的補(bǔ)充，從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)范，要求政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需符合“基本服務(wù)”、“納入指導(dǎo)性目錄”、“先有預(yù)算，后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”三個(gè)基本原則，并對(duì)相關(guān)服務(wù)范圍列出負(fù)面清單；此外，“購(gòu)買(mǎi)主體簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，并當(dāng)確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排”，這表明政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的期限最長(zhǎng)為3年。87號(hào)文明確嚴(yán)禁將建設(shè)工程打包作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，因此政府融資平臺(tái)假借與政府簽訂的政府購(gòu)買(mǎi)協(xié)議向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資的方式受到了限制，這將有效的避免政府變相融資增加地方隱形債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展展望

（一）地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)變

隨著地方政府融資平臺(tái)依靠傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式生存的空間越來(lái)越小，加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型乃大勢(shì)所趨。筆者認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向有以下三點(diǎn)：

第一，謀求業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，如轉(zhuǎn)型為投資控股型企業(yè)。

第二，綜合性融資平臺(tái)擁有先進(jìn)的施工和建設(shè)技術(shù)、豐富的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)并且熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，可以以社會(huì)資本的身份參與PPP模式，繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，為地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展做貢獻(xiàn)。

第三，地方政府融資平臺(tái)在污水處理、供水、供電等公共事業(yè)方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可以轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)類(lèi)企業(yè)參與政府購(gòu)物服務(wù)項(xiàng)目。

（二）地方政府融資平臺(tái)與地方政府合作方式的轉(zhuǎn)變

首先，從政策導(dǎo)向上看，財(cái)政部希望融資平臺(tái)以合規(guī)的PPP或產(chǎn)業(yè)基金等方式與地方政府共同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。其次，某些融資平臺(tái)可轉(zhuǎn)型從事與政府相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，比如經(jīng)營(yíng)地下車(chē)庫(kù)、開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和交通設(shè)施沿線(xiàn)存量地等，不再完全是公益性。

（三）銀行與融資平臺(tái)合作關(guān)系的轉(zhuǎn)變

銀行對(duì)融資平臺(tái)的授信更加審慎。一方面是前述多項(xiàng)發(fā)文明確要求各地方對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理，另一方面是沒(méi)有了政府承諾函等明確的保障，銀行出于自身風(fēng)險(xiǎn)控制要求，收縮與融資平臺(tái)的合作。銀行與融資平臺(tái)合作方式的轉(zhuǎn)變可能有：其一，表內(nèi)貸款方面，部分銀行將根據(jù)流動(dòng)資金貸款的寬用途特征，對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目或地方平臺(tái)進(jìn)行流動(dòng)資金貸款；其二，非標(biāo)業(yè)務(wù)方面，租賃公司和信托公司相較銀行表內(nèi)授信具有寬授信特征，融資平臺(tái)可以尋求與他們合作。其三，87號(hào)文在棚改和扶貧等項(xiàng)目上是有豁免的，因此符合規(guī)定的棚改和扶貧項(xiàng)目作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的融資或可不受影響。

地方政府融資平臺(tái)公司作為地方政府推進(jìn)城市基礎(chǔ)建設(shè)的平臺(tái)而誕生，新的時(shí)代之下，他們的歷史使命并不會(huì)終結(jié)，而是通過(guò)轉(zhuǎn)型獲得新生，成為真正意義上的城市服務(wù)者。endprint