杭州市黑臭河治理長效管理問題與對(duì)策

余佳龍+余曉燕+戴海炎

摘要 近幾年來，杭州市黑臭河道治理取得了階段性成效，但是河道長效管理體制缺失造成黑臭河整治存在反彈隱患，治水成果不穩(wěn)定。本文對(duì)杭州市黑臭河整治管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，找出影響水環(huán)境長效管理問題的關(guān)鍵原因，提出了針對(duì)性治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞 黑臭河道；治理；長效管理；問題；對(duì)策；浙江杭州

中圖分類號(hào) X522 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）20-0161-03

杭州市共有河道3 223條，總長14 751 km。其中，繞城以內(nèi)河道470條，總長1 012 km，繞城以外河道2 753條，總長13 739 km。杭州市河道大多屬于原河網(wǎng)，多數(shù)河道配水靠錢塘江，水環(huán)境容量很小。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，河道生態(tài)系統(tǒng)承受的壓力越來越大，河涌污染問題日益凸顯[1]。水體黑臭是最為典型的河涌污染現(xiàn)象之一[2]。按照浙江省定黑臭河、垃圾河標(biāo)準(zhǔn)和地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，杭州市在“五水共治”之前有348條垃圾河和黑臭河，納入監(jiān)測(cè)范圍的1 334條河道中，劣Ⅴ類水河道約占40%，其中主城區(qū)劣Ⅴ類河道又占河道總數(shù)的2/3以上。

自2014年“五水共治”以來，杭州市投入巨大的物力、財(cái)力和精力治理黑臭河和垃圾河，至今已消滅71條垃圾河和193條黑臭河，全市水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。2015年6月水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，全市納入監(jiān)測(cè)的1 334條河道中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例為55%，達(dá)到或優(yōu)于Ⅴ類水質(zhì)比例為72%，較治水前提高22%。其中市區(qū)河道達(dá)到或優(yōu)于Ⅴ類水質(zhì)比例為67%，較治水前提升17個(gè)百分點(diǎn)。

然而河道水環(huán)境問題并沒有得到根本性解決。2015年上半年，媒體多次曝光杭州市河道存在的問題，一些2014年“摘帽”的黑臭河2015年又“戴帽”，群眾滿意度不高。因此，本文調(diào)查了杭州市“摘帽”黑臭河道的水質(zhì)現(xiàn)狀，找出了黑臭河治管的主要問題，并提出了加強(qiáng)河道長效管理的對(duì)策。

1 杭州市摘帽黑臭河水質(zhì)監(jiān)測(cè)概況

為了科學(xué)評(píng)價(jià)杭州市已整治黑臭河治理效果和管理水平，2015年5—9月，杭州市五水辦委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)杭州市193條摘帽黑臭河進(jìn)行連續(xù)5個(gè)月的跟蹤監(jiān)測(cè)，監(jiān)控水質(zhì)變化。按照《浙江省垃圾河、黑臭河清理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》（浙治水辦發(fā)〔2014〕5號(hào)），對(duì)透明度<20 cm或者高錳酸鹽指數(shù)>15 mg/L的河道發(fā)出黑臭河紅色預(yù)警（反彈率）；對(duì)透明度或高錳酸鹽指數(shù)接近省定黑臭河標(biāo)準(zhǔn)10%或者有輕微臭味的河道發(fā)出黃色預(yù)警。

從表1可知，全市已整治黑臭河紅色預(yù)警率在4.10%～9.30%之間，黃色預(yù)警率在3.10%～10.80%之間。杭州市治水辦從2015年5月起每月通報(bào)預(yù)警黑臭河，并啟動(dòng)問責(zé)程序，基層河道養(yǎng)護(hù)管理的力度有所加大，黑臭河紅色預(yù)警率和黃色預(yù)警率呈下降趨勢(shì)（圖1）。

對(duì)照地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的4項(xiàng)主要指標(biāo)（透明度、高錳酸鹽、氨氮和總磷），跟蹤監(jiān)測(cè)的193條河中，劣Ⅴ類水質(zhì)河道比例始終在1/2以上；Ⅳ類水質(zhì)河道有25條，占13%；Ⅲ類水質(zhì)及以上河道32條，占17%，主要分布在建德。

2 杭州黑臭河治管的主要問題

從對(duì)已“摘帽”的193條黑臭河跟蹤監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，杭州市黑臭河治理雖然取得階段性成效，但部分已“摘帽”的黑臭河由于治本措施采取不夠，長效管理養(yǎng)護(hù)不到位，黑臭河治理成果存在反復(fù)現(xiàn)象，反彈率在4.1%～9.3%之間；治理好的黑臭河1/2以上還是劣Ⅴ類水質(zhì)，距離群眾“獲得感”還有不小差距。究其根源，主要有以下5個(gè)方面的原因。

2.1 截污不徹底，大市政管網(wǎng)不配套

杭州市主城區(qū)河道治理效果反復(fù)的主要原因是截污納管不徹底。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每天有超過10萬t的污水直排河道。杭州市主城區(qū)河道流量流速小、環(huán)境容量小，無法自然降解直排至河道的污染物，直排的污水嚴(yán)重影響河道水質(zhì)。截污納管不到位的根本原因是大市政污水設(shè)施建設(shè)與河道末端截污納管脫節(jié)。長期“管隨路走”的建設(shè)模式造成外部大市政污水管網(wǎng)、泵站尚未配套建設(shè)到位，存在有主干管無毛細(xì)管、或有毛細(xì)管無主干管、或主次管均有而無泵站、或泵站與管網(wǎng)設(shè)計(jì)容量偏低等問題。僅主城區(qū)亟需大市政配套設(shè)施就有134處，分布在雙浦、三墩、拱北康橋、喬司、城東新城、筧橋等區(qū)域。目前，地下市政污水管網(wǎng)建設(shè)主體交叉混亂，主管網(wǎng)和泵站建設(shè)主要由建委負(fù)責(zé)，還有一些污水主管網(wǎng)由各種區(qū)塊建設(shè)指揮部或者地塊開發(fā)主體負(fù)責(zé)，末端河道截污納管又由城管委負(fù)責(zé)牽頭。其次，由于部分已建雨污管網(wǎng)圖紙臺(tái)賬不清，管理混亂，后期易造成雨污混接，越接越錯(cuò)綜復(fù)雜，從而造成污水進(jìn)河道。

由于發(fā)展的階段性，農(nóng)村地區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部的黑臭河治理后仍然有大量生活污水直排入河。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活污水處理和黑臭河治理完全脫節(jié)，已經(jīng)完成農(nóng)村生活污水處理的村莊往往忽略河邊的截污納管。

2.2 河道長效管理和養(yǎng)護(hù)投入嚴(yán)重不足

河道長效管理最根本的手段是河道養(yǎng)護(hù)[3]，但因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不高、經(jīng)費(fèi)不足，無法保證治理后的垃圾河和黑臭河不反彈。目前執(zhí)行的繞城內(nèi)河道養(yǎng)護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)是6年前制定的，為2.5元/m2，僅為寧波河道養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的1/10，完全跟不上人工成本的上升，甚至連河道最基礎(chǔ)的保潔費(fèi)用也難以滿足，更不要說河道生態(tài)修復(fù)保持水質(zhì)穩(wěn)定的花費(fèi)。繞城外河道養(yǎng)護(hù)由林水局河道管理總站牽頭監(jiān)督考核，屬地政府負(fù)責(zé)。2011年市政府出臺(tái)郊區(qū)河道長效管理考核辦法，每年由市財(cái)政撥付700萬元，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式補(bǔ)助各區(qū)，但是這個(gè)補(bǔ)助政策在“五水共治”后已取消。

2.3 河道引配水缺乏科學(xué)統(tǒng)一調(diào)度

河道自凈能力很大程度上依賴于河道的流動(dòng)性[4]。目前，杭州市主城區(qū)400多條河道配水缺乏統(tǒng)一科學(xué)調(diào)度，51座有引配水功能的閘站、泵站分別由林水局、城管委、園文局3個(gè)部門和各區(qū)政府分頭管理。由于各個(gè)部門和區(qū)政府都從本部門或本區(qū)域利益角度調(diào)度配水，易出現(xiàn)應(yīng)配不配等問題，造成部分河道水質(zhì)惡化。此外，運(yùn)河引水條件受制于下游地區(qū)，錢塘江引配水又受氯度、濁度等水質(zhì)條件影響，較難做到應(yīng)配盡配，引配水機(jī)制有待進(jìn)一步完善。繞城外河道的配水由各行政區(qū)自行調(diào)度為主，缺乏跨區(qū)的協(xié)調(diào)，造成部分河道長期無水可配，變成封閉水體而影響水質(zhì)。endprint

2.4 部分基層河長制落實(shí)不到位

河長制是地方政府對(duì)河道水環(huán)境治理負(fù)責(zé)的基本制度[5]，是加強(qiáng)水環(huán)境治理的重要抓手。河長均由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，為第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的綜合治理。然而現(xiàn)場(chǎng)抽查和媒體抽查發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）河長沒有建立巡查機(jī)制，檢查記錄缺失，對(duì)河道情況特別是排污情況未掌握。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部調(diào)整后，河長未及時(shí)調(diào)整，出現(xiàn)“空擋”。部分河長公示牌信息不全，群眾發(fā)現(xiàn)問題無法及時(shí)與河長取得聯(lián)系。少數(shù)河道長效保潔制度沒有認(rèn)真落實(shí)，出現(xiàn)“垃圾”反彈現(xiàn)象。如蕭山區(qū)、富陽區(qū)少數(shù)河道有垃圾未及時(shí)清理或存在油污，還有河岸兩側(cè)垃圾和違章搭建也出現(xiàn)反彈。

2.5 全民治水的氛圍尚未充分形成

從隨機(jī)詢問調(diào)查來看，大部分群眾還是不了解黑臭河治理工作，缺乏“保護(hù)河道環(huán)境、人人有責(zé)”的意識(shí)，認(rèn)為那是政府的事。甚至部分河道周邊群眾不光參與治水的意愿不強(qiáng)，還存在亂倒垃圾的習(xí)慣，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部外來人口多的地區(qū)，保潔壓力更大，保潔速度跟不上傾倒垃圾的速度。已經(jīng)整治好的垃圾河和黑臭河現(xiàn)場(chǎng)除了河長公示牌外，很少見到宣傳全民治水的橫幅和標(biāo)語。

3 加強(qiáng)河道長效管理的對(duì)策

要保證河道水環(huán)境根本性好轉(zhuǎn)并持續(xù)改善，“三分靠治理，七分靠長效管理”。根據(jù)杭州市河道治管存在的問題和原因分析，提出以下對(duì)策。

3.1 以污水零直排為突破，加快河道治本工程

河道水環(huán)境要根本改善，關(guān)鍵是截污納管這個(gè)治本工程，特別是解決截污“最后一公里”問題。要抓緊制訂大市政管網(wǎng)與小市政管網(wǎng)的配套綜合規(guī)劃，加快推進(jìn)河道周邊大市政建設(shè)，加大末端截污納管力度，解決污水直排、混排河道問題。對(duì)目前難以接入大市政的生活污水，由區(qū)級(jí)政府采取建設(shè)分散式污水處理設(shè)施的方式，經(jīng)處理后排入河道，減小河道污染負(fù)荷。杭州市治水辦提出的采用5種“污水零直排”建設(shè)模式，具有很強(qiáng)的科學(xué)性、操作性和可達(dá)性，建議予以推廣。一是沿河永久性截污納管模式，適合外圍具備大市政條件的河道，如拱墅區(qū)零李佛橋河。二是沿河臨時(shí)性截污納管模式，適合外圍具備大市政條件，屬于城中村待拆遷區(qū)域的河道，如拱墅區(qū)神龍橋河。三是雨污合流區(qū)域前端難以分流，末端采取截污閘或泵的形式，實(shí)現(xiàn)晴天污水進(jìn)入大市政模式，如西溪河桃花江暗渠治理。四是周圍無大市政配套，沿河截污后配套建分散式污水處理終端，處理達(dá)標(biāo)后排放河道，如濱江區(qū)許家河。五是沿河面源排污難以直接截污的，采取沿河生態(tài)床技術(shù)進(jìn)行局部處理模式。在截污納管的基礎(chǔ)上，注重雨污管網(wǎng)圖紙檔案的建立和管理。建議以區(qū)級(jí)政府為主體，建立各自行政區(qū)內(nèi)雨污管網(wǎng)的電子檔案，并對(duì)圖紙的覆蓋率和準(zhǔn)確性進(jìn)行考核，避免后期出現(xiàn)誤接、誤挖現(xiàn)象，也便于后期的維護(hù)和規(guī)劃。

3.2 加大財(cái)政投入，完善河道長效管養(yǎng)機(jī)制

一是在方式上，建議以市場(chǎng)化、專業(yè)化、社會(huì)化為方向，加快建立治污設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、河道保潔清淤、農(nóng)村保潔管理等方面的長效機(jī)制。建立網(wǎng)格化河道保潔網(wǎng)絡(luò)，確保每條河道都有管護(hù)單位，形成點(diǎn)線面結(jié)合、水岸同治同管、河面路面立體保潔機(jī)制。積極探索第三方專業(yè)運(yùn)行維護(hù)河道管理模式，建立健全河道保潔及河道清淤輪疏機(jī)制。二是在經(jīng)費(fèi)上，建議提高河道養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，按照改善和穩(wěn)定水質(zhì)要求，科學(xué)測(cè)算養(yǎng)護(hù)成本，大幅度提高河道單位面積養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)?；謴?fù)繞城外河道保潔養(yǎng)護(hù)的以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，從政策導(dǎo)向上實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)長效管理的重要性。對(duì)繞城外河道截污納管和生態(tài)修復(fù)的項(xiàng)目，也制定相應(yīng)的市區(qū)補(bǔ)助政策。

3.3 全市一盤棋，科學(xué)調(diào)度配排水

在組織協(xié)調(diào)上，建議對(duì)現(xiàn)有的“九龍治水”模式進(jìn)行改革，將多部門的引配水職責(zé)進(jìn)行整合，建立高效協(xié)調(diào)的城區(qū)河道統(tǒng)一配水調(diào)度機(jī)制。在配水方式上，摸清運(yùn)河、錢塘江等主要配水源的水質(zhì)、水位等時(shí)空變化特點(diǎn)，摸清農(nóng)業(yè)等用水需求特點(diǎn)，從全市一盤棋的角度，按照問題導(dǎo)向，應(yīng)配盡配，統(tǒng)一科學(xué)調(diào)度，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

3.4 落實(shí)河長制，強(qiáng)化治水責(zé)任

建議對(duì)河長職責(zé)進(jìn)一步明確，并加大抽查考核力度。各級(jí)河長要切實(shí)牽頭組織開展包干河道水質(zhì)和污染源現(xiàn)狀調(diào)查、制訂水環(huán)境治理實(shí)施方案、推動(dòng)落實(shí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題，做好督促檢查，確保完成水環(huán)境治理的目標(biāo)任務(wù)，履行好管、治、保“三位一體”職責(zé)，實(shí)現(xiàn)河長制的長效性。建議各級(jí)河長加大對(duì)包干河道的巡查力度，縣級(jí)河長不少于15 d巡查1次，鄉(xiāng)級(jí)河長不少于每旬1次，村級(jí)河長不少于每周1次。巡查的重點(diǎn)是河道截污納管、日常保潔是否到位；工業(yè)企業(yè)、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、污水處理設(shè)施、服務(wù)行業(yè)企業(yè)等是否存在偷排、漏排及超標(biāo)排放等環(huán)境違法行為，是否存在各類污水直排口。每次巡查都要做好記錄，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)妥善處理。河道保潔員、網(wǎng)格化監(jiān)管員要結(jié)合保潔、監(jiān)管等日常工作，每天開展巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告河長。對(duì)河長工作不到位，造成河道水環(huán)境惡化的，要嚴(yán)格問責(zé)。同時(shí)發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，確保群眾反映的問題，河長事事有記錄、件件有落實(shí)。

3.5 多途徑、多手段整合，實(shí)現(xiàn)全民治水

一是利用河長制APP載體，加強(qiáng)推廣，發(fā)動(dòng)公眾發(fā)現(xiàn)問題。 杭州市河長辦組織開發(fā)了一套河長制APP，社會(huì)公眾可以通過手機(jī)下載安裝。該軟件實(shí)現(xiàn)河道問題“隨手拍”等即時(shí)投訴和整改反饋功能；同時(shí)公開河道信息（各級(jí)河長信息、河道治理“一河一策”、河道治理目標(biāo)、河道每月水質(zhì)數(shù)據(jù)、河道治理重點(diǎn)工程等信息）。但目前推廣使用率偏低，建議加強(qiáng)該APP的推廣，鼓勵(lì)群眾通過手機(jī)參與治水、監(jiān)督治水。二是利用河道保潔員兼職信息員，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)河道問題。探索將河道保潔員轉(zhuǎn)為兼職信息員，在河道巡查保潔中發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)報(bào)告，同時(shí)給這些兼職信息員一定的績效激勵(lì)，確保第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題。三是全民動(dòng)員，構(gòu)建社會(huì)共治的河道治理網(wǎng)絡(luò)。河道水環(huán)境也是一種公共產(chǎn)品，其維護(hù)需要回歸其公共產(chǎn)品的屬性。各地可以組建民間護(hù)河隊(duì)，招聘民間河長協(xié)助河道治理。四是主動(dòng)公開治水信息，對(duì)列入整治計(jì)劃河道要對(duì)所有晴天排污口全部現(xiàn)場(chǎng)掛牌，標(biāo)注完成時(shí)間和監(jiān)督電話。四是加強(qiáng)對(duì)河岸居民宣傳力度，發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督向河道拋灑垃圾的行為，讓全民治污、全民護(hù)水的觀念深入千家萬戶。

4 結(jié)語

河道水環(huán)境改善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)的長效管理機(jī)制。只要堅(jiān)持盯牢長效機(jī)制建設(shè)這一聚焦點(diǎn)，堅(jiān)持緊扣問題導(dǎo)向和實(shí)效導(dǎo)向這一關(guān)鍵點(diǎn)，秉承“一抓到底”的精神和態(tài)度，一定可以實(shí)現(xiàn)“小河清清大河凈”，治水成果惠及廣大群眾。

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