民族地區(qū)基層社會治理的困境與出路

張欣榮

摘要： 民族地區(qū)獨特的經(jīng)濟條件、政策與制度條件和社會結(jié)構(gòu)條件決定了其社會治理相對于我國其他地區(qū)而言具有復(fù)雜性、不平衡性、獨特的民族宗教因素、文化多樣性等特征，因此，民族地區(qū)基層社會治理必須從上述特征出發(fā)，尋求有效的治理之道。

關(guān)鍵詞： 民族地區(qū) 基層社會治理

中圖分類號：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）22-0070-02

我國民族地區(qū)具有地域廣闊、民族構(gòu)成多樣、文化多元、自然地理條件獨特、區(qū)位條件重要等特點，民族地區(qū)的社會治理不但關(guān)系到區(qū)域的穩(wěn)定與發(fā)展，更影響到整個國家的發(fā)展與穩(wěn)定?；鶎邮巧鐣卫淼那把仃嚨亍＞兔褡宓貐^(qū)而言，其獨特性更加決定了民族地區(qū)基層社會治理的重要性與緊迫性。特別是新世紀(jì)以來，我國民族地區(qū)改革與發(fā)展中的問題日益凸顯，因此民族地區(qū)基層社會治理也面臨著新的問題與挑戰(zhàn)。針對這一現(xiàn)實，要探索民族地區(qū)良好的基層社會治理，必須系統(tǒng)分析和認(rèn)識民族地區(qū)社會治理的基礎(chǔ)性條件。

一、民族地區(qū)社會治理的基礎(chǔ)條件

（1）經(jīng)濟條件。民族地區(qū)大多數(shù)處于我國的中西部地區(qū)，自然條件相對較差，經(jīng)濟基礎(chǔ)條件相比其他地區(qū)，總體上普遍比較落后。同時，民族地區(qū)由于自然地理條件的限制，生產(chǎn)方式在很大程度上還具有較強的自然依賴性，因此民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的條件相對薄弱，發(fā)展動力相對不足。近年來，各民族地區(qū)在分析自身劣勢的同時，也在不斷發(fā)現(xiàn)和利用自身的優(yōu)勢，依托民族歷史、文化資源發(fā)展特色經(jīng)濟，如民族工藝品加工，民族文化風(fēng)情旅游等等。

（2）政策與制度條件。民族地區(qū)與我國其他地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上還存在較大的差距，同時大多數(shù)民族地區(qū)地處西部的區(qū)位條件決定了它們成為國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略中相關(guān)優(yōu)惠政策的享受地區(qū)，同時興邊富民、重點扶持發(fā)展等各種發(fā)展邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策也為民族地區(qū)的繁榮發(fā)展提供了較好的政策環(huán)境和條件。但是，我們也必須看到，少數(shù)民族地區(qū)，特別是少數(shù)民族地區(qū)的偏遠(yuǎn)基層還存在服務(wù)群眾“最后一公里”難等問題。

（3）社會結(jié)構(gòu)條件。民族地區(qū)是少數(shù)民族人口的聚居之地，同時民族地區(qū)往往是多個少數(shù)民族聚居的地方，這使得民族地區(qū)人口結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜。這種相對特殊的人口結(jié)構(gòu)決定了民族地區(qū)的社會分層、社會關(guān)系等重要社會子結(jié)構(gòu)與其他地區(qū)存在差別。如就社會分層而言，民族地區(qū)涉及各民族總體的階層結(jié)構(gòu)和民族內(nèi)的社會分層兩個方面，因此民族地區(qū)承擔(dān)著更加繁重的社會整合任務(wù)；就社會關(guān)系而言，民族地區(qū)由于不同民族之間在生產(chǎn)生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史文化等方面的差異，其社會關(guān)系也呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的特點。同時民族之間的社會關(guān)系在民族地區(qū)表現(xiàn)得最為突出，因此民族地區(qū)社會治理還擔(dān)負(fù)著融洽民族關(guān)系，促進(jìn)民族和諧的重任。

二、民族地區(qū)基層社會治理必須考量的因素

正是由于上述基礎(chǔ)條件與其他地區(qū)的差別，民族地區(qū)基層社會治理的獨特性不言自明，也正是由于其基礎(chǔ)條件的獨特性，民族地區(qū)基層社會治理的推進(jìn)也必然存在一些自身的特點和需要納入考量的獨特因素。

第一，民族地區(qū)基層社會治理具有復(fù)雜性特征。社會治理是一個系統(tǒng)性工程，它本身涉及社會活動、社會生活的多方面、多領(lǐng)域，涉及社會各類組織機構(gòu)、人員之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系。加之現(xiàn)代社會發(fā)展速度和發(fā)展程度不斷提高，社會生活越來越豐富多樣，社會治理也隨之日趨復(fù)雜。民族地區(qū)民族成分復(fù)雜，各民族文化交融共存，各民族利益相互交織，實現(xiàn)良好的社會治理難度更大、責(zé)任更重。而作為社會最廣泛構(gòu)成的基層，不但是各種問題、矛盾發(fā)生和存在的前沿，也是社會治理各項工作開展的前沿陣地。因而民族地區(qū)基層社會治理的復(fù)雜性特征更加明顯。

第二，民族地區(qū)基層社會治理必須把文化多樣性與獨特性作為考量因素之一。我國是一個多民族的國家，少數(shù)民族具有豐富的民族文化，不同民族之間的文化傳統(tǒng)不盡相同。文化多元是民族地區(qū)的一個顯著特征。同時，少數(shù)民族聚居的地方，民族眾多、跨國界分布、宗教復(fù)雜、文化傳統(tǒng)差異大，各地均有其獨特性，因此，民族地區(qū)探索良好的基層社會治理之路必須以人為本，因地制宜，將民族文化的獨特性和多樣性納入社會治理的考量范疇。

第三，民族地區(qū)基層社會治理中存在著獨特的民族宗教因素，在各民族的社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著獨特的社會功能。當(dāng)前，宗教與社會主義相適應(yīng)，宗教組織接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，國家依法對宗教活動、宗教事務(wù)進(jìn)行管理是民族地區(qū)宗教發(fā)展的主流。但是也必須看到個別地方也存在不和諧因素，如社會管理工作薄弱，宗教問題處理不當(dāng)，傷害了少數(shù)民族群眾的感情，從而危害社會和諧。因此，如何正確理解和認(rèn)識民族地區(qū)基層社會治理中的宗教因素，事關(guān)民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，也關(guān)系到整個國家的安寧和政治經(jīng)濟社會各方面的持續(xù)發(fā)展。

第四，民族地區(qū)基層社會治理本身具有不平衡性特征。社會是各個部分相互聯(lián)系組成的整體，各組成部分之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，交織成為多層次、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系。民族地區(qū)的社會治理因為涉及更多的獨特因素而更加繁雜。科學(xué)有效的社會治理必須考慮多種因素，均衡協(xié)調(diào)各部門的活動。但現(xiàn)實情況卻是，民族地區(qū)的社會治理這一綜合性工程存在重此輕彼、缺乏系統(tǒng)性等問題。例如民族地區(qū)基層社會本身發(fā)育不完全，很多地區(qū)沒有社會組織，社會缺少緩沖的中間層，政社不分的問題依然嚴(yán)重。

綜上所述，民族地區(qū)基層社會治理具有獨特的基礎(chǔ)條件，涉及眾多因素，情況十分繁雜，也正是由于其獨特性和復(fù)雜性，民族地區(qū)基層社會治理仍然存在不少問題與困難。

三、民族地區(qū)基層社會治理的困境

民族地區(qū)的社會治理存在一般地區(qū)所普遍面臨的問題，但同時也存在著本身特有的問題和困難：

一是貧困問題依然是民族地區(qū)所面臨的主要困難之一。民族地區(qū)經(jīng)濟條件相對較差，人們的經(jīng)濟狀況也不容樂觀，特別是相對偏遠(yuǎn)的基層，少數(shù)民族群眾的生活質(zhì)量不高。近年來，為改善民族地區(qū)的經(jīng)濟條件，基層政府通過努力通過資源開發(fā)、招商引資等方式推動經(jīng)濟發(fā)展。但由于民族地區(qū)獨特的自然環(huán)境條件和薄弱的基礎(chǔ)條件，民族地區(qū)在享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的好處的同時，也面臨著發(fā)展中所帶來的問題。如片面追求經(jīng)濟發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境問題以及由生態(tài)環(huán)境問題帶來的利益沖突等。這些給基層社會治理帶來了新的問題和矛盾。endprint

二是民族地區(qū)民族眾多，分布廣泛，加上宗教、文化等因素交織，民族地區(qū)基層社會治理的成本十分高。就公共服務(wù)供給而言，由于民族地區(qū)人口分布相對分散，點多面廣，公共服務(wù)的供給半徑相對于人口密集的地區(qū)要長得多，因此公共服務(wù)供給的人均成本特別高，加之基層財政經(jīng)費短缺，僅維持基層政府自身的運轉(zhuǎn)已經(jīng)十分緊張，而真正投入到基層公共服務(wù)中的經(jīng)費相當(dāng)少，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需求。十八屆三中全會決定指出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益。而最廣大少數(shù)民族群眾所在的民族地區(qū)的基層，社會治理成本高，群眾最基本的需求難以得到滿足的問題仍然存在。

三是維護民族地區(qū)社會安全與穩(wěn)定的任務(wù)仍十分艱巨。社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，我國民族地區(qū)多處邊疆，其發(fā)展與穩(wěn)定具有重要的地緣戰(zhàn)略意義，關(guān)系到整個地區(qū)乃至國家的安全與穩(wěn)定。近年來，由于受到國際上極端宗教勢力的干擾，我國部分民族地區(qū)發(fā)生了一些惡性事件，帶來了極壞的社會影響，對社會安全與穩(wěn)定構(gòu)成了巨大的威脅。這使得民族地區(qū)在政治安全和社會穩(wěn)定方面所承受的壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他地區(qū)，也正是由于這種巨大的壓力，民族地區(qū)基層政府在社會治理的過程中往往存在“不敢為”“放不開手腳”等問題。

民族地區(qū)基層社會治理面臨的問題不僅僅是上述三個方面，但就其獨特性和重要性而言，本文認(rèn)為上述三點是問題的主要矛盾。要想解決民族地區(qū)基層社會治理中的難題，必須抓住主要矛盾，探索有針對性的、合理有效的治理之路。

四、民族地區(qū)基層社會治理的可為進(jìn)路

民族地區(qū)社會治理的基礎(chǔ)條件、特征以及與此相關(guān)的基層社會治理存在的獨特問題，要求我國民族地區(qū)基層政府以民族地區(qū)的具體情況為依據(jù)，因地制宜，協(xié)同整合各種資源，創(chuàng)造性地探尋社會治理的新思路、新方法、新模式。

（1）民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展必須走特色的多樣化道路。經(jīng)濟條件是社會治理的最重要基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，我國民族地區(qū)在現(xiàn)代市場體系中的競爭力總體上處于弱勢地位，但也有一定的優(yōu)勢，如能源資源、自然環(huán)境、邊境口岸優(yōu)勢等。因此必須根據(jù)民族地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上的優(yōu)勢和亮點，走特色經(jīng)濟發(fā)展道路，而且必須在推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的同時，處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護、地區(qū)總體發(fā)展與基層人民群眾切身利益之間的關(guān)系。如在自然環(huán)境優(yōu)美、民族文化氛圍濃厚且其他條件具備的民族地區(qū)發(fā)展特色旅游，在不破壞生態(tài)環(huán)境，不妨礙少數(shù)民族生產(chǎn)生活的前提下解決民族地區(qū)的貧困問題。

（2）民族地區(qū)基層社會治理必須走群眾路線。社會治理的最終目的是為群眾服務(wù)，為群眾謀利益，可以說社會治理是一項群眾工作，因此必須充分體現(xiàn)群眾的地位和作用。在民族地區(qū)基層社會治理這項群眾工作中更應(yīng)該體現(xiàn)尊重差異、以人為本、分層分類的原則和方法。針對不同民族、不同信仰、不同民族文化有針對性地開展工作?；鶎泳哂凶顝V泛的群眾基礎(chǔ)，動員群眾積極主動地參與社會治理是民族地區(qū)基層社會治理的必然方向。其一，基層群眾參與社會治理，能夠有效落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實維護群眾的合法權(quán)益，必然得到群眾的支持。其二，當(dāng)今社會的快速發(fā)展使得政府和市場面對復(fù)雜的社會環(huán)境都可能出現(xiàn)“失靈”的尷尬，基層群眾廣泛的社會參與可以在一定程度上彌補這種“雙重失靈”，特別是在民族地區(qū)現(xiàn)代市場經(jīng)濟還未發(fā)育健全的情況下，基層政府在社會治理中更需要廣大群眾的參與。也只有通過向群眾學(xué)習(xí)，基層政府才能了解群眾的真實需要，民族地區(qū)基層社會治理才能對癥下藥。

（3）建立基層矛盾糾紛排查和預(yù)警機制，實現(xiàn)源頭治理?；鶎由鐣卫硪咴搭^治理之路。民族地區(qū)各級政府應(yīng)針對該地區(qū)社會治理中群眾關(guān)心的重點和難點問題、反復(fù)多發(fā)的糾紛矛盾進(jìn)行經(jīng)常性的排查和回訪，從而掌握問題和矛盾發(fā)生的原因，同時根據(jù)對矛盾和問題的溯源分析，為類似情況的發(fā)生提供預(yù)警。此外，民族地區(qū)的矛盾糾紛可能因涉及民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等因素而表現(xiàn)得更為復(fù)雜，因此必須將矛盾糾紛排查工作常態(tài)化，這就需要相關(guān)制度的約束和規(guī)范。除了基層實踐探索而形成的規(guī)范體系之外，還要從法律的高度對基層社會治理的許多問題加以規(guī)范和明確。特別是民族地區(qū)，要加強普法宣傳及力度，使法治的理念在相對偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)普及，使以傳統(tǒng)道德約束為基礎(chǔ)的基層，也依靠外在的法治強制力減少和預(yù)防矛盾與問題的發(fā)生。

（4）樹立服務(wù)型政府理念，結(jié)合民族地區(qū)特點拓寬公共服務(wù)供給渠道。民族地區(qū)基層公共服務(wù)成本高，致使部分公共服務(wù)供給缺失。建設(shè)服務(wù)型基層政府，提高公共服務(wù)供給能力，是當(dāng)前民族地區(qū)解決公共服務(wù)缺失問題的必然選擇。這就要求基層政府轉(zhuǎn)變觀念，從以事為本轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸?，從注重管理和控制轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅胤?wù)。基層政府要根據(jù)自身的實際情況合理配置公共資源，同時要急群眾之所急、想群眾之所想，準(zhǔn)確把握群眾的意愿，對公共物品和服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和種類的配比要符合群眾的要求。

責(zé)任編輯： 于 蕾endprint