互助與自足：土地復墾監(jiān)管的共同體關系及功能

趙 謙

(西南大學 法學院， 重慶 400716)

互助與自足：土地復墾監(jiān)管的共同體關系及功能

趙 謙

(西南大學 法學院， 重慶 400716)

基于共同體理論對土地復墾監(jiān)管展開方法論層面的本源式研究，有助于重構相關監(jiān)管機制的理念模式，以實現(xiàn)對既存現(xiàn)實問題的整全性校正。土地復墾監(jiān)管共同體是一種存續(xù)于土地復墾領域，以有效解決相關監(jiān)管機制中各類具體問題的共同社會治理生活。其成就與否，往往取決于共同體所特有的關系屬性、功能屬性能否在土地復墾監(jiān)管中彰顯出來。該類共同體應具備的互助性關系屬性往往通過共同體成員之間的互助，以及共同體與其成員之間的互助而顯現(xiàn)出來；當基于其互助性關系屬性來詮釋土地復墾監(jiān)管法律關系的主體、客體及內(nèi)容。該類共同體應具備的自足性功能屬性往往通過共同體系統(tǒng)調整功能與糾紛解決功能的自足性而顯現(xiàn)出來；當基于其自足性功能屬性來調整土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定理念，并就相關規(guī)范設定中不夠周延的相應主體規(guī)范、權屬規(guī)范、保證金規(guī)范來予以充實。

土地復墾監(jiān)管； 共同體； 關系屬性； 功能屬性

一、問題的提出

土地復墾是一種對生產(chǎn)建設損毀和歷史遺留、自然災害損毀的土地進行恢復利用，以提高土地利用率的土地整治活動；也是實現(xiàn)針對水土流失之環(huán)境治理的重要方法與途徑。土地復墾監(jiān)管則是針對土地復墾活動各個環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管，具體可分為前(標準、規(guī)劃、方案)、中(年報、信息監(jiān)測、資金管理、實施)、后(驗收、效益評價)三個階段。土地復墾監(jiān)管作為建立最嚴格的土地管理制度、大力推進耕地保護和節(jié)約集約用地的有力舉措，既是與土地整理(土地開發(fā)、農(nóng)用地整理)監(jiān)管及建設用地整治監(jiān)管相互交織而成“土地整治監(jiān)管”范疇中的一種具體樣態(tài)，也是通過各種手段實施土地復墾立法以確保土地復墾活動依法開展的行為過程。

我國土地復墾實踐始于上世紀50年代?！度珖恋卣我?guī)劃(2016—2020)》提出的“全面推進土地復墾，復墾率達到45%以上”目標，將土地復墾上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，進而成為堅守“18億畝耕地紅線”的重要平臺。土地復墾監(jiān)管既是落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第20條確立之“最嚴格的耕地保護”基本原則的具體表現(xiàn)，也是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“推進多層次多領域依法治理”中規(guī)定之“提高社會治理法治化水平”的一項重要內(nèi)容。近年來，涉及制定標準、編制專項規(guī)劃、方案審查、年報與信息監(jiān)測、資金與項目管理、質量驗收等方面的土地復墾監(jiān)管體系基本形成，土地復墾被積極推進。但是當前土地復墾監(jiān)管機制仍存在著監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管機構建設滯后、監(jiān)管客體較狹隘、監(jiān)管方式不全面、監(jiān)管執(zhí)行不力等問題。

學界就土地復墾監(jiān)管問題已經(jīng)進行了一定的探索，大多在土地復墾監(jiān)測、土地復墾法律制度、土地復墾資金保障、土地復墾體系構建等問題的研究中附帶性地涉及土地復墾監(jiān)管問題。也有部分學者從微觀問題的解決完善角度對土地復墾監(jiān)管展開了具體研究：“應按照國家資金管理的相關政策，土地復墾管理部門、復墾義務人、施工單位均設立財務部，進行專門的復墾資金管理”；“應建立專業(yè)化和層級化管理機構、加強部門協(xié)同、單列礦業(yè)用地指標、加強信息化監(jiān)管、研制土地復墾實施與監(jiān)管系列標準”；“應集公眾的智慧與力量，不斷探索土地復墾監(jiān)管的方式與方法”；“應加強監(jiān)督機制，確保資金獨立核算和專款專用”。還有個別學者就相對宏觀的土地復墾監(jiān)管基礎理論展開了專門研究：“應從監(jiān)管依據(jù)、主體、對象、目標、環(huán)節(jié)、機制、手段、標準等方面構建完善土地復墾監(jiān)管體系”；“應運用系統(tǒng)論的基本原理，分析土地復墾監(jiān)管體系的外部環(huán)境、構成要素及其相互作用的特點和規(guī)律，完善土地復墾監(jiān)管系統(tǒng)的結構和功能”。

上述研究大體上皆將“土地復墾監(jiān)管”作為一種相對靜態(tài)的社會事實抑或規(guī)范事實，基于較為傳統(tǒng)的問題對策式分析路徑展開。對土地復墾監(jiān)管展開“方法論的自我反省”層面之本源式研究，有助于重構相關監(jiān)管機制的理念模式，進而實現(xiàn)對既存現(xiàn)實問題的“整全性”校正。共同體作為一種經(jīng)典的社會學、政治學、法哲學理論，可為展開這樣的本源式研究提供必要的知識工具?！肮餐w是建立在有關人員的本能的中意或者習慣制約的適應或者與思想有關的共同的記憶之上的?！币环矫妫O(jiān)管是共同體的應有之義。即在各類共同體中相互聯(lián)合著的各成員，基于自身需求有目的地實施外部活動時，為保證共同體的合理、有序運營，皆需要一定的權威干預以及表征權威干預的各類監(jiān)管手段。另一方面，共同體也是實現(xiàn)合理有效監(jiān)管的可行載體途徑。即各類共同體能為相應監(jiān)管活動的切實推進提供必要的互助性參與平臺，透過基于共同需求而相互交往的自足性公共治理生活，不同成員相互協(xié)作、各司其職，以實現(xiàn)合理有效監(jiān)管。

土地復墾作為一種土地整治活動與環(huán)境治理活動，事實上也是一類“公共利益的公共因素與契約的私法因素糅合”的具體領域。土地復墾監(jiān)管共同體即是一種存續(xù)于該領域的，得到共同體成員廣泛認同的，實現(xiàn)“管理、協(xié)作、自治”之個體間相互交往的，以有效解決土地復墾監(jiān)管機制中各類具體問題的共同“社會治理”生活。該類生活成就與否，往往取決于相關個體間相互交往的行動方式，即共同體所特有的關系屬性與功能屬性能否在土地復墾監(jiān)管中彰顯出來?？苫诖藖斫馕鐾恋貜蛪ūO(jiān)管共同體這一理想類型應具備的特有屬性，進而在土地復墾監(jiān)管實踐活動中探尋踐行共同體理論，以證成該理想類型的可行途徑。

二、土地復墾監(jiān)管共同體的互助性關系屬性

共同體內(nèi)部存續(xù)的關系大致可界分為三類：其一，“關系本身即結合”之有機結合關系；其二，“局部依附于自身和受自身制約”之相互依附關系；其三，“被理解為默認一致的概念”之默認一致關系。這三類關系共同賦予了共同體關系屬性之互助特性，以實現(xiàn)共同體成員之間的互助、共同體與其成員之間的互助?？苫诖藖斫馕鐾恋貜蛪ūO(jiān)管共同體應具備的互助性關系屬性。

(一)土地復墾監(jiān)管共同體成員之間的互助

土地復墾監(jiān)管共同體成員之間的互助往往基于土地復墾監(jiān)管共同體各方成員彼此間的有機結合而實現(xiàn)。土地復墾監(jiān)管共同體成員即各類土地復墾監(jiān)管當事人，主要包括土地復墾監(jiān)管主體、土地復墾責任主體和土地復墾權利人。這三類當事人共同行動于土地復墾全過程各環(huán)節(jié)，而分別生成土地復墾前(標準、規(guī)劃、方案)、中(年報、信息監(jiān)測、資金管理、實施)、后(驗收、效益評價)之全過程各環(huán)節(jié)監(jiān)管責任行為。在各類當事人的一致行動過程中，應基于“政治合作美德”而“以公正制度為所有成員的共有目的、以公正制度為善之社會聯(lián)合形式”來開展活動。

其一，土地復墾監(jiān)管主體。可分為主要監(jiān)管部門(國土資源主管部門)和輔助監(jiān)管部門(財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門)。首先，國土資源主管部門實施全過程監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向生產(chǎn)建設損毀和歷史遺留、自然災害損毀兩類土地復墾活動。其次，財政部門實施資金監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向土地復墾義務人繳納土地復墾費的征收標準與使用，以及政府撥付土地復墾資金的預算與使用。再次，審計部門實施績效監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向土地復墾費與政府撥付土地復墾資金的運營績效，以及土地復墾項目的驗收。最后，紀檢監(jiān)察部門實施人員監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向參與土地復墾國家機關的主要負責人員、直接責任人員和其他工作人員的行為。概而言之，上述監(jiān)管主體在推進實現(xiàn)協(xié)作監(jiān)管所保障之“公正制度的善”同時，應彰顯其在土地復墾監(jiān)管這樣的共同社會治理活動中的預設監(jiān)管權威，以發(fā)揮主導作用并扮演重要角色。

其二，土地復墾責任主體。即土地復墾行為人，包括土地復墾義務人和參與土地復墾的其他行為人。其中生產(chǎn)建設損毀土地復墾義務人為生產(chǎn)建設單位或個人，歷史遺留、自然災害損毀土地復墾義務人則為縣級以上人民政府。概而言之，上述責任主體既應在恪守土地復墾監(jiān)管中預設監(jiān)管權威的前提下，基于監(jiān)管主體的督促保障而開展土地復墾具體工作，以踐行“政治合作美德”，還應凸顯主體意識、參與意識，以達致其對土地復墾監(jiān)管主體的反向監(jiān)督。

其三，土地復墾權利人。所涉農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要作為相關集體所有土地的所有權人，所涉縣級以上人民政府主要作為相關全民所有自然資源的管理權人，所涉土地復墾義務人主要作為相關生產(chǎn)建設收益權人，所涉營利性社會組織主要作為相關投資收益權人，所涉農(nóng)民主要作為相關承包經(jīng)營權人。概而言之，上述權利人在參與相應政府監(jiān)管，完成確立“‘政府主導、國土搭臺、部門聯(lián)動、群眾參與、整合資源、整體推進’的工作機制”之“社會聯(lián)合”監(jiān)管機制的同時，還應充分發(fā)揮其在土地復墾監(jiān)管中抽象利益與具體利益之利益平衡過程中的制約作用。事實上，土地復墾權利人與各類土地復墾行為人皆是依循土地復墾項目相關合同來開展活動的，一定范圍內(nèi)兩者身份隨合同約定權利義務之不同亦可互換。

(二)土地復墾監(jiān)管共同體與其成員之間的互助

土地復墾監(jiān)管共同體與其成員之間的互助往往基于相互依附前提下，土地復墾監(jiān)管共同體與共同體各方成員生成的默認一致行動而實現(xiàn)。該類互助主要表現(xiàn)為共同體成員在構建共同體過程中發(fā)揮的作用，以及共同體對共同體成員的回饋。相應的作用與回饋通常顯現(xiàn)于共同體蘊含之“企圖、正義或合目的性考量”的達致過程。

其一，兩類監(jiān)管部門所表征的監(jiān)管主體。其既是相關法規(guī)、規(guī)章、政策措施、規(guī)劃、技術規(guī)程和標準的決策者，也是土地復墾項目全過程的管理、監(jiān)督檢查者。該類成員作為共同體中的既有權威，當主要在維護共同體“合目的性考量”之自身秩序過程中發(fā)揮引領作用。其所維護的土地復墾監(jiān)管行為秩序、監(jiān)管關系秩序，旨在確立土地復墾實踐活動“合目的性考量”之“某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”,進而實現(xiàn)對共同體三方成員有序化活動展進的保障回饋。

其二，土地復墾行為人所表征的責任主體。其既是土地復墾費的實際使用者，也是土地復墾工程的具體實施者。該類成員作為共同體中的既有權威受眾方，當主要在確保共同體目標“正義”達成過程中發(fā)揮主導作用，并在維護共同體自身秩序過程中發(fā)揮配合作用。其所確保的目標“正義”即通過復墾活動使得各類損毀土地達到可供利用的狀態(tài)。該目標旨在厘清土地復墾實踐活動的指導思想、具體內(nèi)容以及運作程序的“正義”評判基準，進而實現(xiàn)對共同體三方成員高效化活動展進的價值回饋。

其三，各類所有權人、收益權人、經(jīng)營權人所表征的權利人。其雖是土地復墾實踐活動的具體受益者，但也可參與土地復墾項目的實際運營。該類成員既可作為共同體中的利益分配制約方、也可成為共同體中的既有權威受眾方，當主要在實現(xiàn)共同體利益“企圖”指向過程中發(fā)揮制約作用，并在確保共同體目標“正義”達成過程中發(fā)揮協(xié)調作用。其所實現(xiàn)的利益即土地復墾費安全高效使用之抽象利益、土地復墾相關權屬及權屬調整之具體利益。該利益旨在明晰土地復墾實踐活動規(guī)模效益最大化、相關權利人收益可持續(xù)化的“企圖”指向，進而實現(xiàn)對共同體三方成員科學化活動展進的效益回饋。

三、土地復墾監(jiān)管共同體的自足性功能屬性

共同體內(nèi)部具備的功能大致可界分為四類：其一，“統(tǒng)治意味著作為完成生養(yǎng)任務的教育和教導”之良性統(tǒng)治功能；其二，“享受的方面大于付出的方面”之相互幫助功能；其三，“占有和享受的意志就是保護和捍衛(wèi)的意志”之充分保障功能；其四，“這種力量和權威也擴展到所有成員的人身和生活上”之預設權威功能。這種有機銜接的功能機制促生了共同體的自足性功能特征，并將該功能特征進一步界分為系統(tǒng)調整功能的自足性、糾紛解決功能的自足性?？苫诖藖斫馕鐾恋貜蛪ūO(jiān)管共同體應具備的自足性功能屬性。

(一)土地復墾監(jiān)管共同體系統(tǒng)調整功能的自足性

土地復墾監(jiān)管共同體系統(tǒng)調整功能的自足性往往通過土地復墾監(jiān)管共同體中預設權威所推進的良性統(tǒng)治而顯現(xiàn)出來。

其一，就預設權威而言?！坝幸环N優(yōu)越的力量，它被用于下屬的福利或者根據(jù)下屬的意志實施，因此也為下屬所首肯，我把這種力量稱為威嚴或權威?！蓖恋貜蛪ūO(jiān)管中的預設“威嚴或權威”往往來自所“負責”的既定監(jiān)管主體，如2011年《土地復墾條例》第5條和2012年《土地復墾條例實施辦法》第3條明確規(guī)定由“國土資源主管部門負責”土地復墾監(jiān)管工作，“其他有關部門”則展開“協(xié)同配合和行業(yè)指導監(jiān)督”?；诖?，國土資源主管部門被設定為主要監(jiān)管部門，從而成為土地復墾監(jiān)管共同體生活中“威嚴或權威”的核心，并為財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門這些輔助監(jiān)管部門提供“協(xié)同配合”的監(jiān)管平臺。土地復墾監(jiān)管共同體通過這樣的協(xié)作監(jiān)管平臺，在系統(tǒng)內(nèi)全面踐行各相關職能部門共同實施“土地復墾監(jiān)管管理工作”的“政治合作美德”；并積極尋求土地復墾行為人與各類土地復墾權利人在兩類土地復墾活動中，履行土地復墾義務、達致土地復墾效果，以實現(xiàn)自足之“公正制度的善”的途徑。兩類監(jiān)管部門共同確立之預設權威，通過驗收、激勵、法律責任追究等手段的干預，使得因共同體三方成員利益“企圖”指向差異而產(chǎn)生的不自足交往方式，逐步轉進為共同體三方成員有序化、高效化、科學化活動所表征的自足交往方式，進而為共同體系統(tǒng)調整功能自足性的實現(xiàn)提供了必要的邏輯前提。

其二，就良性統(tǒng)治而言。預設權威的確立僅僅為共同體三方成員之自足交往方式的轉進提供了一種可能，具體達致與否，往往取決于預設權威推進之良性統(tǒng)治的實現(xiàn)。良性統(tǒng)治中的共同體往往是“諸種社會聯(lián)合的社會聯(lián)合”?！斑@個社會聯(lián)合具有兩個特征：成功地實行公正制度是所有成員共有的最終目的；同時，這些制度形式自身被人們看作善。”土地復墾監(jiān)管中的良性統(tǒng)治實質上就是一種預設權威所推進的，以“公正制度”為表征的法治化生活方式。“人們構成共同體，必須有法律”，土地復墾監(jiān)管共同體所依托的“公正制度”即承載著凸顯“善”之規(guī)范設定的土地復墾相關立法。當前我國土地復墾立法已初具規(guī)模，在土地整治類立法中儼然率先形成獨立的部門法體系，于高、低位階立法中皆存在相關原則性、專門性、實施性規(guī)定。該類立法中凸顯“善”之規(guī)范設定，為土地復墾監(jiān)管共同體三方成員的自足交往提供了較為明確的行為指引，進而為共同體系統(tǒng)調整功能自足性的實現(xiàn)提供了應有的制度保障。

(二)土地復墾監(jiān)管共同體糾紛解決功能的自足性

土地復墾監(jiān)管共同體糾紛解決功能的自足性往往通過土地復墾監(jiān)管共同體成員之間的相互幫助，以及共同體對其成員的充分保障而顯現(xiàn)出來。

其一，就相互幫助而言?！肮餐w化可以建立在任何方式的情緒或感情的基礎之上，但也可以建立在傳統(tǒng)的基礎之上”，土地復墾監(jiān)管所涉各方利益可謂共同體化的基石。“所以盡管他們把社會看作為達到互利而迸行的一種合作冒險，但沖突以及一種利益的一致都是這個社會的典型特征。”共同體各方成員相互幫助即為“達到互利而迸行的一種合作冒險”，在“更加普遍和廣泛意義上的連帶感和相互扶助意識，以及支撐這些意識的、包含公開性的公共性”的指引下，土地復墾監(jiān)管相關糾紛解決機制的設定不應為了制裁而制裁，非基于利益取舍之立場,而是從相關利益最大化的角度出發(fā)來推動互助式糾紛解決。如2011年《土地復墾條例》和2012年《土地復墾條例實施辦法》皆在第5章規(guī)定了“土地復墾激勵措施”，由監(jiān)管主體設定的激勵措施投放于土地復墾行為人與各類土地復墾權利人，共同體三方成員在共同獲益背景下實現(xiàn)“蛋糕”增大，從而化解在土地復墾監(jiān)管進程中可能生成的各種利益沖突。類似的激勵式監(jiān)管也存在于2011年《土地復墾條例》第九條之“鼓勵和支持”、“表彰”，第二十三條之“扶持、優(yōu)惠措施，鼓勵”。但“不應為了制裁而制裁”并非不設定制裁，于既定公開化、透明化行為準則指引下的相互幫助，還應包含對所涉違法行為的懲戒以及相應損失的補償，方能更好地實現(xiàn)共同體三方成員之間的利益平衡與矛盾彌合。2012年《土地復墾條例實施辦法》第四十五條規(guī)定，國土資源主管部門應“在門戶網(wǎng)站上及時向社會公開本行政區(qū)域內(nèi)的”土地復墾相關“重大事項”，即明晰了既定相關行為準則的公開化、透明化要義。2011年《土地復墾條例》第十九條之“損失補償費”，第四十條之“消除污染”、“限期采取治理措施”、“罰款”，則確立了共同體三方成員相互幫助應包含之懲戒、補償所表征的不利性后果。進而于正面的激勵式監(jiān)管外，從反向來推動實現(xiàn)互利前提下“合作冒險”的達成。基于此，相互幫助意蘊下的互助式糾紛解決模式，堪為共同體糾紛解決功能自足性的實現(xiàn)提供了必要的手段路徑。

其二，就充分保障而言?！啊餐w’意味著的并不是一種我們可以獲得和享受的世界，而是一種我們將熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜纭！惫餐w對其成員的充分保障即為實現(xiàn)“熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜纭倍鴮婧湍繕说暮葱l(wèi)。在從“共同體的生活是相互的占有和享受共同的財產(chǎn)，占有和享受的意志就是保護和捍衛(wèi)的意志”到“增進人類的利益”的過程中，設定土地復墾監(jiān)管相關糾紛解決機制，不應僅停留在提供糾紛解決的手段路徑上，還應著眼于相互尊重前提下“保護和捍衛(wèi)”共同體三方成員的“財產(chǎn)”與“利益”。2011年《土地復墾條例》和2012年《土地復墾條例實施辦法》皆在第四章“土地復墾驗收”中規(guī)定，“國土資源主管部門”收到驗收申請后“當會同同級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護等有關部門進行驗收”，還“當邀請有關專家進行現(xiàn)場踏勘”“并將初步驗收結果公告，聽取相關權利人的意見”。上述規(guī)定皆強調在土地復墾監(jiān)管主體的組織、領導下，基于專業(yè)性評價結論與土地復墾權利人的有效意見反饋，確保土地復墾行為人即土地復墾責任主體得到科學、公正的驗收結果。在充分尊重共同體三方成員決策權、知情權、話語權的前提下，通過預設權威達致的良性統(tǒng)治狀態(tài)，平等、公正地化解成員之間各種既有的或可能的分歧，最終為共同體糾紛解決功能自足性的實現(xiàn)指明了應有的目標方向。

四、基于互助性關系屬性厘清土地復墾監(jiān)管法律關系

厘清土地復墾監(jiān)管法律關系是彰顯土地復墾監(jiān)管共同體互助性關系屬性的邏輯起點。當基于土地復墾監(jiān)管共同體的互助性關系屬性來詮釋土地復墾監(jiān)管法律關系的主體、客體及內(nèi)容。

(一)土地復墾監(jiān)管法律關系的主體

土地復墾監(jiān)管共同體中的法律關系主體界分應依循共同體成員的基本維度，即以三類土地復墾監(jiān)管當事人作為土地復墾監(jiān)管法律關系的主體。土地復墾監(jiān)管主體、土地復墾責任主體和土地復墾權利人這三方主體基于不同行動方式，保障、實現(xiàn)己方利益的同時，也要回應、兼顧共同體內(nèi)其他成員的利益訴求。其分別主要在維護共同體自身秩序、確保共同體目標達成、實現(xiàn)共同體利益指向的過程中發(fā)揮引領、主導、制約作用?；诖硕鴺嫿ǖ耐恋貜蛪ūO(jiān)管共同體，則分別實現(xiàn)對三方主體有序化、高效化、科學化活動展進的保障回饋、價值回饋以及效益回饋。最終在監(jiān)管主體與責任主體之間主要形成管理關系、在監(jiān)管主體之間主要形成協(xié)作關系、在責任主體與權利人之間主要形成自治關系。

(二)土地復墾監(jiān)管法律關系的客體

土地復墾監(jiān)管法律關系的客體即指土地復墾監(jiān)管主體、責任主體、權利人之共同體三方成員，在相互交往之共同“社會治理”生活中所指向的對象。其一，就所指向的“物”而言。即開展土地復墾監(jiān)管需依托之前述生產(chǎn)建設損毀和歷史遺留、自然災害損毀的土地，以及土地復墾費、土地復墾專項資金等實物客體。其二，就所指向的“精神財富”而言。即以一定形式作用于土地復墾監(jiān)管的非物質化技術成果，既包括土地復墾監(jiān)管信息系統(tǒng)、土地復墾預防控制技術、工程土地復墾技術、生化土地復墾技術，也包括相關土地利用監(jiān)管技術、土地動態(tài)監(jiān)管3S技術、土地利用遙感監(jiān)管技術等。其三，就所指向的“行為”而言。即土地復墾監(jiān)管法律行為，是根據(jù)土地復墾監(jiān)管當事人意愿形成的，由土地復墾監(jiān)管法律規(guī)范所調整的，能夠引起土地復墾監(jiān)管法律關系產(chǎn)生、變更和消滅的各種管理行為、協(xié)作行為和自治行為。其具體存在于土地復墾標準監(jiān)管、土地復墾規(guī)劃監(jiān)管、土地復墾方案監(jiān)管、土地復墾年報監(jiān)管、土地復墾信息監(jiān)測監(jiān)管、土地復墾資金監(jiān)管、土地復墾項目運營監(jiān)管、土地復墾工程驗收監(jiān)管、土地復墾效益評價監(jiān)管各個監(jiān)管環(huán)節(jié)中。在土地復墾監(jiān)管主體與責任主體之間主要形成管理行為秩序、在土地復墾監(jiān)管主體之間主要形成協(xié)作行為秩序、在土地復墾責任主體與權利人之間主要形成自治行為秩序。

(三)土地復墾監(jiān)管法律關系的內(nèi)容

土地復墾監(jiān)管法律關系的內(nèi)容即指土地復墾相關立法中分別就監(jiān)管主體、責任主體和權利人所確立的權力與責任、權利與義務，具體圍繞共同體三方成員的“管理、協(xié)作、自治”之相互交往方式而設定。其一，就監(jiān)管主體而言。土地復墾監(jiān)管主體的權力主要包括：土地復墾信息監(jiān)測權、土地復墾調查評價權、土地復墾規(guī)劃設計權、土地復墾標準編制權、土地復墾費及專項資金使用監(jiān)督權、土地復墾工程建設及造價決定權、土地復墾項目運營監(jiān)督權、土地復墾工程驗收權。土地復墾監(jiān)管主體的責任主要包括：制定土地復墾監(jiān)管相關法規(guī)政策的責任、保證土地復墾費專項使用的責任、撥付土地復墾專項資金的責任、合理配置土地復墾監(jiān)管資源的責任、確立土地復墾監(jiān)管實效回饋機制的責任、為土地復墾責任主體及權利人參與監(jiān)管提供必要制度空間的責任。其二，就責任主體而言。土地復墾責任主體的權利主要包括：使用土地復墾費及土地復墾專項資金的權利、申請退還已繳納耕地占用稅的權利、復墾后土地的使用收益權利。土地復墾責任主體的義務主要包括：按照既定標準和規(guī)劃編制并報送土地復墾方案的義務、土地復墾義務人繳納土地復墾費的義務、土地復墾事項年終報告義務、支付損毀土地損失補償費的義務、實施土地復墾工程的義務、申請土地復墾工程驗收的義務。其三，就權利人而言。土地復墾權利人的權利主要包括：土地復墾全過程各環(huán)節(jié)監(jiān)管的知情權與參與權、土地復墾項目收益權、推進土地復墾工作的受獎勵權、獲得損毀土地損失補償費的權利。土地復墾權利人的義務主要包括：遵守土地復墾監(jiān)管法律規(guī)范的義務、服從已生效土地復墾相關決定的義務、履行相關土地復墾項目合同的義務。

綜上所述，土地復墾監(jiān)管法律關系即指土地復墾監(jiān)管法律規(guī)范在規(guī)制、調整土地復墾監(jiān)管行為過程中形成的，以土地復墾監(jiān)管當事人之間權利義務、權力責任為主要內(nèi)容的各種管理關系、協(xié)作關系和自治關系之總和。相應管理關系之互助主要踐行于主要監(jiān)管部門、輔助監(jiān)管部門與土地復墾行為人的參與式監(jiān)管中，相應協(xié)作關系之互助主要踐行于主要監(jiān)管部門與輔助監(jiān)管部門的聯(lián)動式監(jiān)管中，相應自治關系之互助主要踐行于土地復墾行為人與各類土地復墾權利人共同推進的共治式監(jiān)管中。

五、基于自足性功能屬性完善土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定

完善土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定是彰顯土地復墾監(jiān)管共同體自足性功能屬性的載體保障。當基于土地復墾監(jiān)管共同體的自足性功能屬性來調整土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定理念，并就相關規(guī)范設定中不夠周延的相應主體規(guī)范、權屬規(guī)范、保證金規(guī)范來予以充實。

(一)基于土地復墾監(jiān)管共同體推進的良性統(tǒng)治而調整規(guī)范設定理念

調整土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定理念即是確立存在于土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定中的評價規(guī)則與軟法規(guī)則。一方面，就評價規(guī)則而言。土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定中的評價規(guī)則應于土地復墾監(jiān)管共同體所推進的良性統(tǒng)治中，由作為預設“威嚴或權威”的既定監(jiān)管主體透過協(xié)作監(jiān)管平臺，根據(jù)凸顯“善”之規(guī)范設定的土地復墾相關立法，從應然與實然兩個層面來分別確立。在應然層面，當制定更有利于達致共同體三方成員有序化、高效化、科學化活動所表征之自足交往方式的評價規(guī)則，以立足于規(guī)范設定的文本載體，對土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定的內(nèi)容設計與技術運用進行價值判斷；在實然層面，當制定契合于兩類監(jiān)管部門干預土地復墾活動事實的評價規(guī)則，以立足于規(guī)范設定的實施適用，對土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定在相應監(jiān)管實踐活動中發(fā)揮的實際效用進行事實判斷。另一方面，就軟法規(guī)則而言。土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定中的軟法規(guī)則旨在“通過自律和他律相結合的規(guī)則方式而不是通過國家強制力來規(guī)范人們行為，是調整共同體成員與共同體之間關系以及共同體成員相互之間關系的規(guī)則”。應在充分尊重共同體三方成員決策權、知情權、話語權的前提下，充分發(fā)揮調解機制在相互幫助意蘊下之互助式糾紛解決模式中的作用?！罢{解優(yōu)先、調判結合”較之單純的審判、仲裁，“不在于沒有規(guī)則，而在于不適用硬法的規(guī)則而使用軟的、柔性的規(guī)則”，從而具有適用靈活、程序簡捷、效率較高、切實化解當事人矛盾等優(yōu)勢。該類調解機制可更多地適用于土地復墾監(jiān)管法律關系中，圍繞實物客體和非物質化技術成果，所誘發(fā)之共同體糾紛。最終在強調溝通理性、崇尚協(xié)商、追求合意之土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定的指引下，通過激勵式監(jiān)管與不利性后果的雙重作用，而切實“保護和捍衛(wèi)”共同體三方成員的“財產(chǎn)”與“利益”。

(二)基于土地復墾監(jiān)管共同體的預設權威而確立相應主體規(guī)范

2011年《土地復墾條例》第五條將“國土資源主管部門”設置為土地復墾專門監(jiān)管部門主導土地復墾全過程監(jiān)管；2012年《土地復墾條例實施辦法》則確立了由“縣級以上國土資源主管部門負責”、“發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、鐵路、交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門協(xié)同配合”之土地復墾聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管機制。相關規(guī)范設定雖就相應監(jiān)管主體予以了基本的原則性規(guī)制，然所涉各類職能部門之間的屬性厘清與職責權限劃分則較為寬泛。故而，確立土地復墾監(jiān)管主體規(guī)范即是依循前述共同體成員的基本維度，完成對“一元復合型”土地復墾監(jiān)管體制之“預設權威”的規(guī)范確認。具體而言，以國土資源主管部門為主要監(jiān)管部門實施全過程監(jiān)管，以財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門為輔助監(jiān)管部門分別實施資金監(jiān)管、績效監(jiān)管和人員監(jiān)管。

(三)基于土地復墾監(jiān)管共同體成員之間的相互幫助而健全相應權屬規(guī)范

2011年《土地復墾條例》第三十三條將“社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于無使用權人的國有土地的”之復墾后的土地，“確定給投資單位或者個人長期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)”；將“社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于農(nóng)民集體所有土地或者有使用權人的國有土地的”之復墾后土地的“使用和收益分配”，交由“投資單位或者個人與土地權利人”基于“土地復墾協(xié)議”而明確。2012年《土地復墾條例實施辦法》第四十三條則規(guī)定“屬于農(nóng)民集體所有的土地，復墾后應當交給農(nóng)民集體使用”。相關規(guī)范設定確立了相應權屬的分類設置原則，并通過“退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅”、“給予補貼”、“作為補充耕地指標”等“扶持、優(yōu)惠措施”之規(guī)定，完成了較為全面的“誰投資，誰受益”之權屬指引。但是分別針對生產(chǎn)建設損毀和歷史遺留、自然災害損毀之兩類土地復墾活動，在復墾前之權屬與復墾后之權屬調整，這四類權屬設置的類型化科學規(guī)定卻不夠明晰，難以“將權利落實到具體主體的收益上”。應在凸顯前述共同體成員之間相互幫助的前提下，界定清楚相應權屬所涉“所有權、使用權、收益權、處分權等相關利益主體，規(guī)范其內(nèi)容和實現(xiàn)方式”，從而為激勵式化解土地復墾監(jiān)管進程中可能生成的各種利益沖突提供具體行為準則。故而，健全土地復墾權屬規(guī)范即是以充分尊重復墾前的土地權屬狀況為原則，以土地復墾方案和土地復墾協(xié)議的相關權屬調整設定為指引，以化解所涉利益沖突為目標，就復墾前、后土地的“所有權、使用權和他項權利之確認、調整及變更登記”等四類權屬設置事項予以差別化、可操作化規(guī)定。

(四)基于土地復墾監(jiān)管共同體對其成員的充分保障而設定相應保證金規(guī)范

2011年《土地復墾條例》和2012年《土地復墾條例實施辦法》皆就土地復墾費的屬性、繳納、使用、管理及相應法律責任予以了較為全面的規(guī)定，但就相關土地復墾保證金制度卻沒有涉及。事實上土地復墾費作為一種土地復墾義務人繳納的專項資金，與其他資金來源一道共同成為實施土地復墾活動的經(jīng)費保障，更多地被列入義務人開發(fā)、利用土地應有的經(jīng)營成本，其保障性色彩有余但必要的懲罰性卻明顯不足。土地復墾保證金則作為一種土地復墾義務人的履約保證金，收取標準應與預期的土地復墾成本相當。土地復墾義務人若“沒有復墾或者復墾不符合要求的，保證金不予以退還，在管理機關的監(jiān)管下, 通過市場運作讓有能力、有資質的單位利用這筆資金進行復墾”。應在凸顯前述共同體對其成員的充分保障前提下，就共同體三方成員所涉土地復墾活動相關“財產(chǎn)”與“利益”，確立“土地復墾費+土地復墾保證金”的復合型保障懲罰機制。即土地復墾義務人在足額預存土地復墾費的基礎上，還應另外向指定銀行或非銀行類金融機構提供相應的現(xiàn)金保證金、信用證保證金或有效實物抵押，該類保證金則根據(jù)土地復墾工程進度分階段返還或解除抵押。故而，設定土地復墾保證金規(guī)范即是在確立復合型保障懲罰機制的前提下，就保證金的屬性、繳納方式、運營規(guī)程及階段性返還標準予以系統(tǒng)化規(guī)定，以豐富相關土地復墾資金規(guī)范的“保護和捍衛(wèi)”手段途徑。

六、結 語

土地復墾監(jiān)管共同體這一理想類型應具備的特有屬性主要表現(xiàn)為互助性關系屬性和自足性功能屬性。一方面，就互助性關系屬性而言。土地復墾監(jiān)管共同體成員之間的互助往往基于土地復墾監(jiān)管主體、土地復墾責任主體和土地復墾權利人這三方共同體成員彼此間的有機結合而實現(xiàn)；土地復墾監(jiān)管共同體與其成員之間的互助則往往基于相互依附前提下，土地復墾監(jiān)管共同體與共同體各方成員生成的默認一致行動而實現(xiàn)。另一方面，就自足性功能屬性而言。土地復墾監(jiān)管共同體系統(tǒng)調整功能的自足性往往通過土地復墾監(jiān)管共同體中預設權威所推進的良性統(tǒng)治而顯現(xiàn)出來；土地復墾監(jiān)管共同體糾紛解決功能的自足性則往往通過土地復墾監(jiān)管共同體成員之間的相互幫助，以及共同體對其成員的充分保障而顯現(xiàn)出來。

基于此，在土地復墾監(jiān)管實踐活動中，探尋踐行共同體理論以證成該理想類型的可行途徑，可從厘清土地復墾監(jiān)管法律關系和完善土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定這兩個方面展開。一方面，就厘清土地復墾監(jiān)管法律關系而言。土地復墾監(jiān)管法律關系的主體即是三類土地復墾監(jiān)管當事人；土地復墾監(jiān)管法律關系的客體即是土地復墾監(jiān)管活動所指向的相應物、精神財富和行為；土地復墾監(jiān)管法律關系的內(nèi)容則是三類主體各自相應的權力與責任、權利與義務。另一方面，就完善土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定而言。調整土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定理念即是確立存在于土地復墾監(jiān)管規(guī)范設定中的評價規(guī)則與軟法規(guī)則；確立土地復墾監(jiān)管主體規(guī)范即是對“一元復合型”土地復墾監(jiān)管體制完成規(guī)范確認；健全土地復墾權屬規(guī)范即是就復墾前、后土地的四類權屬設置事項予以差別化、可操作化規(guī)定；設定土地復墾保證金規(guī)范則是在確立復合型保障懲罰機制的前提下，就保證金的屬性、繳納方式、運營規(guī)程及階段性返還標準予以系統(tǒng)化規(guī)定。

[責任編輯 李晶晶 責任校對 王治國]

2017-04-14

趙 謙(1981—)，男，湖北荊州人，西南大學法學院教授，法學博士，主要從事憲法學與行政法學研究。

國家社會科學基金青年項目《土地復墾監(jiān)管的行政法研究》(批準號：15CFX056)。

D912.3

A

1000-5072(2017)08-0022-10