關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)改革的幾點(diǎn)思考

燕杰貴

自2013年起，簡(jiǎn)政放權(quán)已連續(xù)五年成為國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議上的重點(diǎn)部署工作，是名副其實(shí)的改革“當(dāng)頭炮”。隨著改革的不斷深入，許多全局性的深層次問題逐漸顯露，要求我們以更寬廣的眼界、更宏大的格局來分析判斷，把握簡(jiǎn)政放權(quán)改革的本質(zhì)特點(diǎn)和內(nèi)涵外延，抓住問題關(guān)鍵，精準(zhǔn)協(xié)同推進(jìn)，最終達(dá)到“以敬民之心行簡(jiǎn)政之道”的目標(biāo)。

一、簡(jiǎn)政放權(quán)的核心問題——理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系

我國(guó)長(zhǎng)期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和全能政府思想的影響，政府與市場(chǎng)、社會(huì)邊界不清，定位不準(zhǔn)，嚴(yán)重影響了政府管理、服務(wù)職能的正常發(fā)揮，束縛了市場(chǎng)活力，阻礙了社會(huì)組織的健康發(fā)展。30多年來，我國(guó)改革最核心的內(nèi)容就是努力構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。簡(jiǎn)政放權(quán)改革更加凸顯了這一改革要求，通過政府的自我“革命”，為市場(chǎng)和社會(huì)創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大領(lǐng)域的良性互動(dòng)。

（一）政府與市場(chǎng)的關(guān)系

改革開放前實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府權(quán)力高度集中，市場(chǎng)資源配置作用被壓制。改革開放后，逐步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要作用，但依然存在政府管理錯(cuò)位、越位現(xiàn)象，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用難以充分發(fā)揮。簡(jiǎn)政放權(quán)主要從三個(gè)方面對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

一是制定目錄清單，廓清公權(quán)與私權(quán)。市場(chǎng)代表著私權(quán)，政府代表的是公權(quán)，私權(quán)和公權(quán)的問題，實(shí)際上就是權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系問題，公權(quán)行使的是權(quán)力，私權(quán)維護(hù)的是權(quán)利。長(zhǎng)期以來，政府的公權(quán)力在一些方面侵害了市場(chǎng)的私權(quán)利，表現(xiàn)為政府“有形的手”替代了市場(chǎng)“無形的手”，影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。開展簡(jiǎn)政放權(quán)改革以來，先后制定了行政許可事項(xiàng)目錄、行政權(quán)力清單、政府部門責(zé)任清單、公共服務(wù)事項(xiàng)清單、負(fù)面清單等多種目錄清單，對(duì)政府與市場(chǎng)的邊界進(jìn)行了科學(xué)的劃分，公權(quán)受到限制與規(guī)范，私權(quán)得到支持與保護(hù)。

二是加強(qiáng)監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)自由與秩序。市場(chǎng)自由包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源分配、價(jià)格定制等內(nèi)容，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為重要的要素之一，但也存在自發(fā)性、盲目性、局限性等天然缺陷，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制通過國(guó)家宏觀調(diào)控等手段對(duì)市場(chǎng)自由進(jìn)行必要的引導(dǎo)和監(jiān)管，形成了有中國(guó)特色的市場(chǎng)秩序管理模式。過去政府受傳統(tǒng)行政思維模式的影響，習(xí)慣于通過審批、審核等方式代替對(duì)市場(chǎng)秩序的日常管理，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面管得過寬、過嚴(yán)，嚴(yán)重束縛了市場(chǎng)自由，影響了市場(chǎng)活力，造成了事中事后監(jiān)管工作的弱化。簡(jiǎn)政放權(quán)改革加大了政府職能調(diào)整力度，減少對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)的過度干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)督管理，從“嚴(yán)進(jìn)寬管”轉(zhuǎn)向“寬進(jìn)嚴(yán)管”，營(yíng)造了良好的雙創(chuàng)環(huán)境，激發(fā)了市場(chǎng)活力。

三是強(qiáng)調(diào)依法行政，維護(hù)公平與公正。政府與市場(chǎng)關(guān)系不順、政府干預(yù)過多、監(jiān)管不到位等問題，與部門沒有真正落實(shí)依法行政要求有很大關(guān)系，有的部門在審批過程中謀求部門利益，隨意增加審批條件，有的部門在監(jiān)管過程中任意曲解法律法規(guī)，推卸應(yīng)有責(zé)任，這些違法、違規(guī)行為不僅損害了政府形象，而且破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本應(yīng)具有的公平與公正的屬性，加劇了政府對(duì)市場(chǎng)的負(fù)面作用。簡(jiǎn)政放權(quán)改革將依法行政作為基本原則，明確指出“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為、法無禁止皆可為”，從頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行了界定，對(duì)維護(hù)公平、公正的市場(chǎng)精神提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。

（二）政府與社會(huì)的關(guān)系

改革開放前，政府對(duì)社會(huì)全面管理，社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性和自主權(quán)。改革開放后，政府逐漸轉(zhuǎn)變管理方式，由直接控制向宏觀管理發(fā)展，社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，發(fā)展速度顯著提升。但也要看到，社會(huì)組織的自我規(guī)制能力和治理水平還不足，一些社會(huì)組織與政府部門關(guān)系密切，組織結(jié)構(gòu)、人事安排與業(yè)務(wù)運(yùn)作均受到政府的強(qiáng)力控制，行政化、壟斷化色彩嚴(yán)重。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)主要從三個(gè)方面對(duì)政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

一是建設(shè)“小政府”，促進(jìn)“大社會(huì)”。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府與社會(huì)的關(guān)系是“大政府、小社會(huì)”，政府以“全能型”的模式對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，壓制了社會(huì)的自我管理。簡(jiǎn)政放權(quán)改革對(duì)政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，推進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的構(gòu)建?！靶≌辈⒉皇恰叭跽保攸c(diǎn)在于政府只管理屬于自身職責(zé)的事務(wù)，過去在市場(chǎng)、社會(huì)領(lǐng)域越位行使的權(quán)力將被取消或轉(zhuǎn)移；“大社會(huì)”是指擴(kuò)大社會(huì)自治功能，在轉(zhuǎn)變政府定位、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、規(guī)范政府行為的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會(huì)自身作用，把原來政府包辦的大量社會(huì)事務(wù)交還給個(gè)人、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織。

二是激發(fā)社會(huì)組織活力，承接政府職能轉(zhuǎn)移。當(dāng)前社會(huì)組織存在的問題，很大程度上是由于政社分開不徹底造成的。一些社會(huì)組織雖然形式上獨(dú)立于政府部門之外，但日常工作仍處于行政主導(dǎo)下運(yùn)行，造成自身決策和監(jiān)督弱化，缺乏獨(dú)立性和自主性，組織發(fā)展容易偏離社會(huì)的實(shí)際需求。解決這些深層次問題，需要政府通過簡(jiǎn)政放權(quán)加快實(shí)施政社分開，加大向社會(huì)組織放權(quán)力度，將服務(wù)性、技術(shù)性、社會(huì)性、認(rèn)證性事務(wù)交給社會(huì)組織承擔(dān)，激發(fā)社會(huì)組織活力，充分發(fā)揮形式靈活、服務(wù)便捷的優(yōu)勢(shì)，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，降低行政管理成本。

三是建立合作機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府。簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)在于建設(shè)服務(wù)型政府，要求各級(jí)、各部門樹立“民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的思想，改變過去政府與社會(huì)之間管理與被管理的關(guān)系，明確社會(huì)組織的社會(huì)管理主體地位，建立政府與社會(huì)互助合作機(jī)制。在文化教育、福利救濟(jì)、醫(yī)療互助、環(huán)境保護(hù)、預(yù)防犯罪等領(lǐng)域充分發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，開展社會(huì)協(xié)同管理，實(shí)現(xiàn)政府行政功能與社會(huì)自治功能相互補(bǔ)充，政府管理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量良性互動(dòng)。

二、簡(jiǎn)政放權(quán)的難點(diǎn)問題——“放權(quán)”與“監(jiān)管”的無縫對(duì)接

簡(jiǎn)政放權(quán)不是一放了之，還要對(duì)放權(quán)后的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整和督促落實(shí)，避免可能出現(xiàn)的權(quán)力運(yùn)行不暢和監(jiān)管漏洞等問題。監(jiān)管工作既是深化改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。權(quán)力下放有相對(duì)明確的程序和規(guī)范，操作起來有章可循，監(jiān)管工作的調(diào)整則復(fù)雜得多，不僅涉及權(quán)力下放帶來的監(jiān)管職責(zé)調(diào)整，還包含根據(jù)深化改革的要求對(duì)整個(gè)監(jiān)管體系的優(yōu)化重組，包括在行政觀念、管理制度、工作機(jī)制、人財(cái)物調(diào)配等方面的全面調(diào)整?？梢哉f，監(jiān)管不到位，政府的放權(quán)就難以落實(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)改革也就不可能取得預(yù)期的效果。

目前，監(jiān)管工作還存在不少問題和薄弱環(huán)節(jié)。一是重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象仍然存在。有的部門存在“以審批代監(jiān)管、重審批輕監(jiān)管、不審批不監(jiān)管”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，對(duì)監(jiān)管工作不研究、不重視。二是監(jiān)管的科學(xué)化、系統(tǒng)化水平有待提升。在監(jiān)管方式上，有的部門單位仍沿襲傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)，習(xí)慣于靠上、盯上，對(duì)現(xiàn)代監(jiān)管手段缺乏系統(tǒng)研究，面對(duì)日益繁重的監(jiān)管任務(wù)，跟不上時(shí)代的發(fā)展，想不出更好的辦法。三是工作人員能力水平不適應(yīng)監(jiān)管工作需要。有的工作人員習(xí)慣于“審批式管理”，在管理理念、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力等方面難以適應(yīng)事中事后監(jiān)管的新形勢(shì)、新要求。四是社會(huì)參與監(jiān)管主動(dòng)性不夠高。社會(huì)力量廣泛參與事中事后監(jiān)管的意識(shí)還不強(qiáng)，人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理作用還沒有充分發(fā)揮。

要實(shí)現(xiàn)“放權(quán)”與“監(jiān)管”的無縫對(duì)接，需要著重處理好審批與監(jiān)管、監(jiān)管與執(zhí)法、監(jiān)管與服務(wù)三個(gè)方面關(guān)系。

（一）處理好審批與監(jiān)管的關(guān)系

行政審批制度改革是簡(jiǎn)政放權(quán)改革的突破口、先手棋，近年來有大量審批事項(xiàng)下放基層行使，方便了企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)，但有些部門在審批與監(jiān)管的關(guān)系方面一直存在模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“誰審批誰監(jiān)管”“不審批就不用監(jiān)管”“要監(jiān)管就要審批”。這些觀點(diǎn)并不正確，雖然許多審批事項(xiàng)在法律法規(guī)中明確規(guī)定由審批部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但也存在國(guó)家、省級(jí)審批事項(xiàng)由基層部門進(jìn)行屬地管理的情況。另外，審批權(quán)限下放后，原有的監(jiān)管責(zé)任并非完全取消，層級(jí)監(jiān)管、系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管等監(jiān)管任務(wù)依然存在?？梢姳O(jiān)管者與審批者并非完全同一，而且有逐漸分離的趨勢(shì)。目前在多地探索開展的行政審批權(quán)相對(duì)集中改革，就是把各部門審批權(quán)力集中由行政審批局行使，原審批部門負(fù)責(zé)事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離，形成相互制衡、互為監(jiān)督的全新運(yùn)行模式，較好地解決了審批程序繁瑣、效率不高和事中事后監(jiān)管不到位等難點(diǎn)問題。

（二）處理好監(jiān)管與執(zhí)法的關(guān)系

廣義上政府部門的監(jiān)管包含行政監(jiān)管與行政執(zhí)法兩部分，“放權(quán)”與“監(jiān)管”的無縫對(duì)接離不開行政監(jiān)管與行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合。行政監(jiān)管與行政執(zhí)法既有聯(lián)系又有區(qū)別，實(shí)踐操作中也一直存在界線模糊、互為條件的問題。在簡(jiǎn)政放權(quán)過程中，行政監(jiān)管與行政執(zhí)法之間的模糊不清，導(dǎo)致了在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革等工作時(shí)困難較大，容易產(chǎn)生新的推諉扯皮現(xiàn)象。從目前改革進(jìn)程看，在完成執(zhí)法隊(duì)伍整合的基礎(chǔ)上，行政監(jiān)管與行政執(zhí)法之間應(yīng)保持合適的距離，既實(shí)現(xiàn)相對(duì)分離，形成相互間的監(jiān)督與制約，又不能完全割裂，要重構(gòu)暢通有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，盡量避免執(zhí)法權(quán)集中后綜合執(zhí)法部門與原執(zhí)法部門之間的相互掣肘。應(yīng)通過建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制、開展相關(guān)業(yè)務(wù)購買服務(wù)等方式，積極處理好監(jiān)管與執(zhí)法之間的關(guān)系，為承接權(quán)力下放提供可靠的監(jiān)管平臺(tái)。

（三）處理好監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系

監(jiān)管與服務(wù)不是對(duì)立的，是辯證統(tǒng)一的。監(jiān)管的目的是為了服務(wù)，服務(wù)的過程也是監(jiān)管的過程。對(duì)違法亂紀(jì)者的嚴(yán)格監(jiān)管就是對(duì)遵紀(jì)守法者的保護(hù)和服務(wù)；在全心全意服務(wù)企業(yè)群眾過程中，監(jiān)管的理念和措施也會(huì)得到最廣泛的支持。做好監(jiān)管與服務(wù)工作應(yīng)避免兩個(gè)極端，一方面要避免過度強(qiáng)調(diào)監(jiān)管而忽視服務(wù)，用簡(jiǎn)單粗暴的方式推進(jìn)工作，卻不考慮如何幫助企業(yè)群眾解決問題；另一方面要避免片面追求服務(wù)而放松監(jiān)管，隨意降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，甚至為違法亂紀(jì)行為作掩護(hù)。目前，全國(guó)大力推廣的隨機(jī)抽查工作機(jī)制就很好地適應(yīng)了監(jiān)管與服務(wù)的要求，既保證了監(jiān)管工作的公平公正與科學(xué)高效，又減少了企業(yè)群眾的負(fù)擔(dān)，取得了較好的社會(huì)效益。針對(duì)教育培訓(xùn)、健康醫(yī)療、交通出行、互聯(lián)網(wǎng)金融等領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的發(fā)展，應(yīng)貫徹更加包容和鼓勵(lì)創(chuàng)新的治理理念，量身定做監(jiān)管制度，放寬準(zhǔn)入、減少干預(yù)、加強(qiáng)服務(wù)，為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造寬松便捷的成長(zhǎng)環(huán)境。

三、簡(jiǎn)政放權(quán)的重要保障——深化政府機(jī)構(gòu)改革

簡(jiǎn)政放權(quán)的過程既是政府職能轉(zhuǎn)變的過程，也是政府機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)的過程。改革開放后，我國(guó)已進(jìn)行了7次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革，為全面深化改革提供了強(qiáng)有力的支撐。本屆政府以來，簡(jiǎn)政放權(quán)改革取得了一系列重大成果，但也面臨著更加艱巨的挑戰(zhàn)，亟需通過深化政府機(jī)構(gòu)改革掃清體制、機(jī)制障礙，鞏固改革成果，為深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)提供動(dòng)力。

（一）推進(jìn)大部門制改革

目前，政府部門機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置還不能完全適應(yīng)改革發(fā)展需要，部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制不暢，權(quán)力分割過細(xì)，阻礙了體制、機(jī)制創(chuàng)新成果的應(yīng)用，需要從改革全局的角度出發(fā)，深入推進(jìn)大部門制，科學(xué)調(diào)整機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置，為簡(jiǎn)政放權(quán)改革助力加油。我國(guó)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了由小部門體制向大部門體制逐漸轉(zhuǎn)變的過程，國(guó)務(wù)院組成部門從改革開放前的100個(gè)逐步精簡(jiǎn)整合為25個(gè)。小部門體制的特征是“窄職能、多機(jī)構(gòu)”，部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多，管了許多微觀的、重復(fù)性的、不該管的事，該管的事卻往往推諉扯皮、效率低下，而且由于責(zé)任不清容易滋生腐敗。目前推行的大部門制改革構(gòu)建的是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，部門扯皮少，一些市場(chǎng)和社會(huì)能夠自我管理、自動(dòng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)逐步向中介組織、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，政府重點(diǎn)在公共服務(wù)、收入分配、環(huán)境保護(hù)等市場(chǎng)、社會(huì)難以承擔(dān)的領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（二）深化事業(yè)單位改革

事業(yè)單位是我國(guó)特殊國(guó)情下的產(chǎn)物，它與國(guó)外的非政府組織（NGO）和非營(yíng)利組織（NPO）既有聯(lián)系又有區(qū)別。目前我國(guó)事業(yè)單位的定義是：為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，具有服務(wù)性、公益性、知識(shí)密集性等特征。長(zhǎng)期以來，政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位之間缺乏嚴(yán)格的組織界線，事業(yè)單位往往依附于政府及政府的相關(guān)部門，容易產(chǎn)生行政化越位，呈現(xiàn)明顯的官僚化組織特點(diǎn)。另一方面，事業(yè)單位也存在涉足中介組織等盈利性行業(yè)的行為，形成經(jīng)營(yíng)性越位，導(dǎo)致部分中介組織具有官方色彩，甚至部分事業(yè)單位壟斷了某領(lǐng)域的中介業(yè)務(wù)，嚴(yán)重干擾了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。事業(yè)單位改革的目標(biāo)任務(wù)在于調(diào)整好事業(yè)單位與政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，回歸應(yīng)有的公益服務(wù)屬性。事業(yè)單位改革需要解決的問題也正是簡(jiǎn)政放權(quán)改革的核心問題，能夠?yàn)槔眄樥c市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系探索有效途徑，為深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革提供新的突破口。

（三）優(yōu)化部門機(jī)構(gòu)設(shè)置

政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的重新定位不僅需要大規(guī)模的機(jī)構(gòu)整合，也需要對(duì)部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行科學(xué)配套的規(guī)劃、調(diào)整，實(shí)現(xiàn)部門“三定”的科學(xué)化管理、動(dòng)態(tài)化調(diào)整。在部門“三定”制定過程中既要貫徹落實(shí)建設(shè)“法治政府”的要求，又要避免照本宣科，脫離實(shí)際工作的需要。行政許可事項(xiàng)目錄、行政權(quán)力清單、政府部門責(zé)任清單、公共服務(wù)事項(xiàng)目錄等清單具有嚴(yán)格的法律法規(guī)依據(jù)，是制定部門“三定”的重要參考依據(jù)；其他法律法規(guī)未明確規(guī)定的管理事項(xiàng)，應(yīng)秉承簡(jiǎn)政放權(quán)的改革思路，找準(zhǔn)部門職能定位，做到該精簡(jiǎn)的權(quán)力精簡(jiǎn)下去、該承擔(dān)的責(zé)任承擔(dān)起來。尤其在人、財(cái)、物等配套資源的調(diào)整方面，要根據(jù)部門單位職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力事項(xiàng)取消下放等情況，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及工作力量配備等方面進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，撤銷或合并職能弱化的機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)事中事后監(jiān)管力量，推進(jìn)人員編制、財(cái)政支持、物資配套等資源的同步轉(zhuǎn)移，增加基層部門特別是改革任務(wù)較重部門的資源供給?！踝髡呦禆|營(yíng)市編辦副主任 E：YWJ

關(guān)鍵詞：簡(jiǎn)政放權(quán) 事中事后監(jiān)管 轉(zhuǎn)變政府職能