水利水電工程建設(shè)征地和安置補(bǔ)償中的地方政府責(zé)任

劉娜

摘要：水利水電工程建設(shè)是一個復(fù)雜的過程，涉及多個不同的利益主體。在對業(yè)主單位、地方政府和移民三者之間的利益關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了地方政府在水利水電工程建設(shè)和移民安置中要扮演業(yè)主單位的協(xié)調(diào)者、移民利益的維護(hù)者和地方發(fā)展的規(guī)劃者三種角色，以更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：水利水電工程；地方政府；責(zé)任；利益相關(guān)者

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）19-3758-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.040

Abstract： Water conservancy and hydropower project construction is a complex process involving many different stakeholders.Based on analyzing the interest relations among sponsor，local government and immigrants，it was put forward that the local government should play three main roles in the process of project construction and immigration resettlement：the coordinator of owners，maintainer of immigration benefit and planner of local development，in order to promote the local economic development.

Key words： water conservancy and hydropower project； local government； responsibility； stakeholders

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對能源的需求量也在不斷的上升，火力發(fā)電帶來的高能耗以及重污染促使人們不得不對能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大力開發(fā)和利用清潔能源，而得天獨(dú)厚的自然環(huán)境決定了在中國大力開發(fā)水電的可能性。新中國成立以來，已經(jīng)修建了8.6萬座大中小型水庫和大量的水電站、堤防、灌區(qū)、河道等水利水電工程，導(dǎo)致了大約1 800萬人口移民[1]。水利水電工程的建設(shè)在防洪、發(fā)電等各方面產(chǎn)生良好效益，卻導(dǎo)致移民遠(yuǎn)離故土，失去土地、房屋和原有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[2]。

水利水電工程建設(shè)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工程，征地拆遷是其中非常關(guān)鍵的一環(huán)，征地拆遷不順利，會導(dǎo)致整個工程不能如期建設(shè)，會給相關(guān)部門帶來巨大的損失，征地拆遷涉及到不同的利益群體。伊慶山等[3]指出各利益相關(guān)者應(yīng)對移民過程中的社會生活、社會事務(wù)和社會行為進(jìn)行合作管理，從而構(gòu)建起移民社會的良好秩序。在涉及的各利益主體中不難發(fā)現(xiàn)，政府扮演著一個重要的角色，因此政府的行為往往會產(chǎn)生很大的影響，這也引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。

吳秀芹等[4]重點(diǎn)分析了在水庫移民前期規(guī)劃階段，政府存在的“重工程，輕移民”、“重政績，輕實(shí)績”等錯誤觀念，以及在項(xiàng)目立項(xiàng)、安置規(guī)劃編制、安置規(guī)劃審批等階段出現(xiàn)的“缺位”和“越位”現(xiàn)象。胡白如等[5]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行了研究，指出了水庫移民經(jīng)濟(jì)交換過程的本質(zhì)，利用布迪厄的場域理論分析了政府在與移民的經(jīng)濟(jì)交換場域中通過資源共濟(jì)、運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、制定規(guī)則、傳輸正向意識等四項(xiàng)權(quán)力運(yùn)作的策略實(shí)現(xiàn)移民補(bǔ)償工作。何思妤[6]則對移民與政府的權(quán)和利關(guān)系進(jìn)行了研究，分析了移民搬遷的顯性成本和隱性成本，以及移民思想觀念和心理的變化，提出政府必須維護(hù)移民的主體性地位和根本權(quán)益。而鄒秀清等[7]分析了征地拆遷過程中地方政府、中央政府與農(nóng)戶三者之間的關(guān)系，利用博弈論的分析方法，發(fā)現(xiàn)了影響地方政府違法征地和農(nóng)戶維權(quán)的因素，提出減免或減少征地沖突的發(fā)生的對策。宋棟[8]以美國的田納西河作為案例，分析了美國政府在對田納西河流域進(jìn)行綜合開發(fā)過程中的有益經(jīng)驗(yàn)，指出中國的大河流域綜合開發(fā)中政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。而鄭瑞強(qiáng)[9]則基于協(xié)同治理理論，分析了非政府組織以其特有的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)作方式在水庫移民安置中發(fā)揮的重要作用及其達(dá)到的效果。

本研究借鑒了前人的思路和研究成果，利用利益相關(guān)者理論，分析了在水電站建設(shè)征地過程中地方政府、業(yè)主單位以及移民三者的利益訴求，分析了地方政府的職責(zé)與行為，找出了存在的問題并提出了解決的對策。

1 利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是企業(yè)理論和公司治理研究中的熱門領(lǐng)域，是由弗里曼在1984年出版的《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》中提出的。利益相關(guān)者是指凡是能夠直接或者間接的影響企業(yè)活動或者被企業(yè)活動所影響的人或者團(tuán)體，利益相關(guān)者理論則是指企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各個利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動。在水利水電工程建設(shè)中，涉及到的利益主體有很多，包括中央政府、地方政府、業(yè)主單位、設(shè)計(jì)單位、移民戶以及安置點(diǎn)居民等，本研究重點(diǎn)分析地方政府、業(yè)主單位與移民三者之間的利益關(guān)系。

1.1 業(yè)主單位

業(yè)主單位作為工程的建設(shè)者，負(fù)責(zé)與水電站建設(shè)和運(yùn)營相關(guān)的一切工作，從項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、建設(shè)到后期運(yùn)營和維護(hù)。作為一個理性的經(jīng)濟(jì)人，業(yè)主單位需要考慮每個環(huán)節(jié)的成本，不僅包括各個環(huán)節(jié)所需的人力物力成本，還有時間成本，如果電站建設(shè)的前期工作不能按時順利完成，則電站建設(shè)和運(yùn)營就必須延遲，會給業(yè)主單位造成較大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，業(yè)主單位一方面希望自己的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)成本最小，同時也不希望有額外的時間成本的損失。

1.2 移民

移民作為水電站建設(shè)直接影響的群體，會面臨土地和房屋被淹沒的狀況，不得不從生活已久的地方搬離到一個陌生的地區(qū)。在生活方面，房屋被淹沒，移民要考慮搬遷之后的居住問題，此外，地理位置的差異可能存在民族文化和風(fēng)俗習(xí)慣的不同，因此移民對新的生存環(huán)境能否適應(yīng)也是個需要關(guān)注的問題；在生產(chǎn)方面，水電站建設(shè)一般在地勢陡峭的山區(qū)，本身耕地資源就很少，由于水庫蓄水導(dǎo)致移民整個生產(chǎn)和生活的區(qū)域上移，一方面耕地?cái)?shù)量更加稀少，另一方面土地的質(zhì)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如被淹沒的河谷地帶，同時，由于山區(qū)農(nóng)村受教育程度普遍較低，社會適應(yīng)能力較差，長期以來都以農(nóng)業(yè)為生，失去土地就失去了生活的保障，導(dǎo)致移民生存面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。因此，移民的利益訴求就是生產(chǎn)和生活恢復(fù)兩個方面，生活的恢復(fù)，一方面是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能夠滿足其搬遷之后的住房需求；另一方面，由于搬遷前的生活條件較差，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施都不完善，因此也要求搬遷安置后的各項(xiàng)生活設(shè)施能有明顯的提升，讓移民享受到項(xiàng)目建設(shè)的回報(bào)。生產(chǎn)的恢復(fù)，主要是希望有盡可能多的優(yōu)質(zhì)的土地，可以保障移民安置之后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行并能滿足生活各項(xiàng)開支，如果業(yè)主單位對土地的補(bǔ)償不能滿足移民的要求，移民會傾向于選擇貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑艞夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而尋求其他就業(yè)方式，這就要求業(yè)主單位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和對移民的就業(yè)扶持。

1.3 地方政府

地方政府作為業(yè)主單位和移民之間的橋梁，扮演著一個重要且復(fù)雜的角色。一方面作為移民利益的代表，政府要作為移民的代言人，與業(yè)主單位進(jìn)行談判，保障移民的切身利益；另一方面，地方政府作為地方的管理者，要站在地方長遠(yuǎn)發(fā)展的角度對地區(qū)的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。因此要求水電站的建設(shè)應(yīng)該符合地方政府對地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，但是國家和地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的都是現(xiàn)時狀態(tài)，而非將來狀態(tài)，因此必然會導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法滿足地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃。因此地方政府一方面要保障移民利益的訴求，另一方面也要有自己的利益訴求。

2 地方政府責(zé)任定位

由利益相關(guān)者理論分析可以知道，水利水電工程建設(shè)征地和移民搬遷安置補(bǔ)償主要涉及業(yè)主單位、地方政府和移民群體，地方政府在其中發(fā)揮著“橋梁”的作用，對于不同的利益主體，政府的角色定位和責(zé)任也是不一樣的。因此，分別從業(yè)主單位的配合者、移民權(quán)益的維護(hù)者和地方建設(shè)的規(guī)劃者三方面對地方政府責(zé)任定位進(jìn)行論述。

2.1 業(yè)主單位的配合者

鄔亮等[10]指出，在水利水電工程建設(shè)中，水電公司是水能開發(fā)的最大受益者，也是移民補(bǔ)償?shù)呢?zé)任人，但它并不直接去完成移民補(bǔ)償，而是將移民補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)用合同的方式外包給市級政府。因此，地方政府有責(zé)任配合業(yè)主單位做好各項(xiàng)工作。水利水電工程建設(shè)是一個很復(fù)雜的工程，包括工程建設(shè)和移民安置兩大塊內(nèi)容，對于工程建設(shè)而言，地方政府首先需要對業(yè)主單位提交的工程項(xiàng)目建議書進(jìn)行審核；其次，對于建設(shè)征地要以合法的方式和程序進(jìn)行申請、審批；第三，再進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段，要充分動員廣大群眾，對調(diào)查的原則、范圍、方法、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公示宣傳和講解，讓實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作順利開展；第四，應(yīng)配合業(yè)主單位進(jìn)行各種補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)的解釋工作，避免移民對政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不必要的誤解；最后，地方政府還有一個維護(hù)地方穩(wěn)定，預(yù)防群體性事件發(fā)生的責(zé)任，群體性事件的發(fā)生對于業(yè)主單位的社會聲譽(yù)、工程項(xiàng)目的按時開工建設(shè)、以及地方政府的管理都會造成很大的影響，是業(yè)主單位最不愿意看到的事情，而維穩(wěn)工作主要是地方政府的職責(zé)，因此要求地方政府配合業(yè)主單位，保障工程建設(shè)和移民搬遷安置過程中的社會穩(wěn)定，建立輿情風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制、緊急事件應(yīng)急機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)化解的措施，確保工程建設(shè)的有一個穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。

2.2 移民權(quán)益的保障者

移民由于本身處于社會的底層，是社會的弱勢群體，往往會被社會貼上“無知、淺薄、愚昧”等標(biāo)簽，身處偏遠(yuǎn)山區(qū)，導(dǎo)致移民的受教育水平有限，對國家和地方的政策以及移民戶的權(quán)利義務(wù)了解不足，同時，移民戶家庭各項(xiàng)資源短缺，沒有能力與實(shí)力雄厚的業(yè)主單位進(jìn)行博弈，爭取自身的利益。再加上長期以來形成的聽從順從政府安排，服從國家利益的思維慣性，導(dǎo)致移民在工程建設(shè)和征地拆遷中處于一個非常不利的地位。

移民在被征地的過程中基本沒有發(fā)言權(quán)，也缺少將自身訴求向上傳達(dá)的機(jī)制。雖然工程建設(shè)和征地拆遷和移民安置過程中，業(yè)主單位、地方政府、村委會都設(shè)置一些渠道讓移民通過合理合法的途徑表達(dá)自己的訴求，村委會通過召開村民大會的方式了解村民的想法和意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則收集各個村的意見，然后再層層向上傳達(dá)。這些措施表面上是為移民的意見表達(dá)提供了一個正規(guī)的渠道，但是基本上都流于形式，執(zhí)行的效果很差，一方面在對移民的意見進(jìn)行層層上傳的過程中，必然會導(dǎo)致小群體意見的缺失，只會為大多數(shù)移民反映的普遍性問題進(jìn)行上傳，損害部分移民的利益；另一方面，在這種間接參與的過程中，不可避免的會導(dǎo)致信息失真問題，造成真正上傳的意見與移民本身的訴求產(chǎn)生差異；第三，地方政府和管理部門的利益，從最小的生產(chǎn)隊(duì)到村集體，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，最后到市縣區(qū)政府都有其自身的利益訴求，這些主體站在整體發(fā)展的角度，會與移民個人的利益訴求相沖突，導(dǎo)致其優(yōu)先表達(dá)自身的訴求而將移民的心聲拋之腦后；第四，即使移民的意見表達(dá)出來了，但是其訴求得到重視和滿足的幾率為零，移民委托相關(guān)的政府部門與業(yè)主單位進(jìn)行博弈和談判，沒有權(quán)利直接參與談判的過程中，因此缺少監(jiān)督的機(jī)制，更無法對業(yè)主單位形成壓力，因此其要求得到滿足的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于具備更多資源優(yōu)勢的政府機(jī)構(gòu)。

2.3 地方建設(shè)的規(guī)劃者

改革開放以來，各地的經(jīng)濟(jì)在不斷進(jìn)步，人民生活水平也在不斷提升。近年來，中央政府提出的精準(zhǔn)扶貧政策，給地方政府造成了很大的壓力，如何促進(jìn)地方的進(jìn)一步發(fā)展，保證地方發(fā)展跟上時代的腳步，與國家整體的發(fā)展同步；如何解決地區(qū)貧困問題，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速可持續(xù)發(fā)展是地方政府尤其是貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)政府需要著重關(guān)注的問題。對于地方政府而言，水利水電工程建設(shè)是其解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減少貧困的良好契機(jī)，首先，在對整個工程項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃，出具工程項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告階段，需要相關(guān)的設(shè)計(jì)單位對工程建設(shè)和影響區(qū)的自然社會經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查和了解，有利于地方政府更加準(zhǔn)確詳實(shí)地了解地方的基本情況和各項(xiàng)資源，以便于因地制宜進(jìn)行各種產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃；其次，設(shè)計(jì)單位對移民安置進(jìn)行規(guī)劃時，包括城鎮(zhèn)移民、農(nóng)村移民、城市、集鎮(zhèn)和街場的遷復(fù)建、各種水電路等基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施以及各種專業(yè)項(xiàng)目的遷復(fù)建，包括所有受水利水電工程建設(shè)的影響以及水庫建成后蓄水影響的項(xiàng)目，都有相對而言較為科學(xué)合理的規(guī)劃。地方政府在進(jìn)行地方發(fā)展規(guī)劃的時候，可以充分利用相關(guān)的資源對地方的后續(xù)發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，一方面可以為地方政府節(jié)省大量的調(diào)查設(shè)計(jì)成本，另一方面也使得地方政府的相關(guān)規(guī)劃更加科學(xué)合理；最后，業(yè)主單位對移民的實(shí)物補(bǔ)償補(bǔ)助，對地方政府的各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)償資金，以及移民的后期扶持資金，可以為地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的資金，解決地方政府想要發(fā)展但沒有資源的問題。

3 結(jié)語

地方政府在水利水電工程建設(shè)中扮演著不同的角色，起著不可替代的作用，與其他利益主體之間有著共同利益，同時也有利益沖突。因此需要地方政府認(rèn)清自己的角色，履行好自己的職能，配合業(yè)主單位做好工程建設(shè)和移民安置相關(guān)工作，保護(hù)好移民的切身利益，做好地方發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 施國慶，余芳梅，徐元剛，等.水利水電工程移民群體性事件類型探討——基于QW省水電移民社會穩(wěn)定調(diào)查[J].西北人口，2010， 31（5）：35-40.

[2] 施國慶，嚴(yán)登才，孫中艮.水利水電工程建設(shè)對移民社會系統(tǒng)的影響與重建[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，17（1）：36-41，90.

[3] 伊慶山，施國慶，嚴(yán)登才.水利水電工程移民社會管理研究——基于訴求組織化表達(dá)的視角[J].西北人口，2013，34（1）：73-78.

[4] 吳秀芹，余文學(xué)，石艷紅.水庫移民前期規(guī)劃階段地方政府角色定位[J].水利經(jīng)濟(jì)，2010，27（4）：72-74，78.

[5] 胡白如，余文學(xué).水庫移民補(bǔ)償中政府的權(quán)力策略分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（19）：10314-10315.

[6] 何思妤.淺論水庫移民安置中移民與政府的權(quán)和利關(guān)系[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，25（1）：86-88.

[7] 鄒秀清，鐘驍勇，肖澤干，等.征地沖突中地方政府、中央政府和農(nóng)戶行為的動態(tài)博弈分析[J].中國土地科學(xué)，2012，26（10）：54-60.

[8] 宋 棟.論政府在大河流域綜合治理開發(fā)中的作用[J].中國軟科學(xué)，2000（6）：77-81.

[9] 鄭瑞強(qiáng).水庫移民安置中非政府組織協(xié)同機(jī)理與功能探討[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，263（2）：70-73，93.

[10] 鄔 亮，齊 曄.水利水電工程移民補(bǔ)償?shù)闹卫頇C(jī)制研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011，21（7）：96-100.