新形勢(shì)下信訪制度革新的困境與對(duì)策
——基于《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況的調(diào)查分析

廖秀健，雷浩偉

(西南政法大學(xué) a.中國(guó)信訪與法治中國(guó)研究中心； b.政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

新形勢(shì)下信訪制度革新的困境與對(duì)策
——基于《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況的調(diào)查分析

廖秀健a，雷浩偉b

(西南政法大學(xué) a.中國(guó)信訪與法治中國(guó)研究中心； b.政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

信訪法治化建設(shè)與信訪工作制度改革是當(dāng)前信訪制度革新的核心維度?；趯?duì)《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況的調(diào)查分析，得出重慶市目前存在“信訪法規(guī)體系不完善、信訪意識(shí)與觀念落后”“信訪功能定位模糊、信訪工作機(jī)制與方法欠缺”和“信訪第三方參與缺失、多元信訪凸顯潛在危機(jī)”等問題，并提出“轉(zhuǎn)變思路，更新理念，加速法治信訪建設(shè)”“綠色公開，精準(zhǔn)終結(jié)，推進(jìn)責(zé)任信訪建設(shè)”以及“公民參與，基層治理，推進(jìn)多元信訪建設(shè)”等3條基本對(duì)策。

信訪法治化建設(shè)；信訪工作制度改革；調(diào)查；創(chuàng)新

2012年，重慶市人大常務(wù)委員會(huì)信訪辦公室調(diào)研了重慶市“一府兩院”和17個(gè)區(qū)縣(自治縣)貫徹實(shí)施《重慶市信訪條例》的相關(guān)情況，在宏觀考察重慶市信訪現(xiàn)狀與成效基礎(chǔ)上，于2013年形成了《關(guān)于〈重慶市信訪條例〉貫徹實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》，指出仍存在“學(xué)習(xí)宣傳不足”“信訪矛盾高發(fā)”“非正常(上)訪現(xiàn)象嚴(yán)重”和“信訪源頭防范機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制不到位”4類基本問題，并提出“及時(shí)修訂《條例》”“加大學(xué)習(xí)宣傳力度”“加強(qiáng)信訪相關(guān)政策研究”“健全信訪督查和責(zé)任追究制度”以及“加強(qiáng)信訪干部隊(duì)伍建設(shè)”5條對(duì)策建議*重慶人大網(wǎng)人大調(diào)研：《關(guān)于〈重慶市信訪條例〉貫徹實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》，2013年6月13日，http://www.ccpc.cq.cn/home/index/more/id/190194.html。。

時(shí)隔5年，重慶社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，信訪制度建設(shè)所面臨的形勢(shì)今非昔比。本文在《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況的調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，再次搜集了重慶市信訪法規(guī)建設(shè)、機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)、工作制度與方法建設(shè)的相關(guān)情況，旨在對(duì)其困境與成因分析的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)新形勢(shì)下信訪制度革新的一般規(guī)律，探尋新形勢(shì)下信訪法治化建設(shè)與信訪工作制度改革的路徑與對(duì)策。

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

自2012至2017年，重慶市潼南區(qū)、南川區(qū)以及豐都縣、城口縣、云陽縣等諸多區(qū)縣均對(duì)《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研，所發(fā)現(xiàn)的問題與重慶市人大常委會(huì)信訪辦公室調(diào)研成果類似，但“明確信訪工作功能定位”“完善信訪終結(jié)和后續(xù)管理制度”等立法建議*重慶市綦江區(qū)人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站：《關(guān)于〈重慶市信訪條例〉貫徹實(shí)施工作的建議意見》，2016年12月31日，http://www.cqqjrs.gov.cn/html/zcfg/16/12/2097.html。以及“建立信訪督查工作平臺(tái)”“深化信訪職能部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制”等制度優(yōu)化*重慶市潼南區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)站：《關(guān)于〈重慶市信訪條例〉修訂建議的調(diào)研報(bào)告》，2016年7月29日，http://www.tnrd.gov.cn/html/jdgz/16/07/1679.html。對(duì)新形勢(shì)下重慶市信訪法治化建設(shè)與信訪工作制度改革大有裨益。

微觀而言，學(xué)界早有人對(duì)重慶三峽移民信訪這一特殊信訪領(lǐng)域進(jìn)行了研究，并歸納出了三峽庫區(qū)移民信訪演繹出的“四大矛盾”，對(duì)其發(fā)展規(guī)律與處置應(yīng)對(duì)進(jìn)行了探索[1]；另有學(xué)者對(duì)三峽工程新時(shí)期移民信訪工作提出“加強(qiáng)認(rèn)識(shí)”“落實(shí)規(guī)范”“積極引導(dǎo)”“改善民生”以及“化解積案”等建議[2]，進(jìn)一步豐富完善了三峽庫區(qū)移民信訪理念與工作。宏觀上，學(xué)界多對(duì)信訪法治化路徑予以探索創(chuàng)新，如有學(xué)者提出要根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)背景，依“黨、人大、司法”機(jī)關(guān)性質(zhì)以及功能，探索信訪與法治相關(guān)聯(lián)的道路，構(gòu)建三者相輔相成、各盡其責(zé)的信訪新格局[3]。此措施雖然創(chuàng)新了信訪法治化路徑，然而宏觀地研究信訪法治化建設(shè)路徑并未使信訪工作脫離原有困境，因此有學(xué)者對(duì)《信訪條例》的位階、合憲性、合理性等進(jìn)行了缺陷分析，提出要盡快由全國(guó)人大統(tǒng)一制定信訪法[4-5]。針對(duì)日益嚴(yán)重的“訴訪不分”“信訪不信法”等問題，有學(xué)者開始對(duì)“涉法涉訴”信訪進(jìn)行研究，一時(shí)間從“司法分流”視角研究“訴訪分離”問題得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)可。隨著研究領(lǐng)域的細(xì)化，諸多學(xué)者對(duì)信訪功能定位、受理范圍、工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了較為細(xì)致的研究，如王弘寧、劉佩認(rèn)為堅(jiān)持信訪制度溝通功能是信訪法治化的最佳出路[6]，而信訪功能回歸的關(guān)鍵則是“實(shí)現(xiàn)救濟(jì)類信訪和非救濟(jì)類信訪分類受理”[7]；張紅、王世柱則認(rèn)為只有制定了統(tǒng)一的信訪法，才能準(zhǔn)確定位信訪功能，通過剝除信訪權(quán)利救濟(jì)功能，使信訪成為政治參與、權(quán)力監(jiān)督的渠道[8]。

綜上而言，已有實(shí)踐調(diào)查與理論研究缺乏體制機(jī)制上的創(chuàng)新，或是簡(jiǎn)單地對(duì)《信訪條例》予以缺陷分析，或是單純地創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，忽視了信訪制度與其他制度間的銜接以及《信訪條例》與《行政訴訟法》等法律法規(guī)的對(duì)接。因此，針對(duì)已有研究的不足，本文在對(duì)《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，對(duì)以下幾個(gè)問題予以探討：(1)新形勢(shì)下重慶市信訪法規(guī)建設(shè)、機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)、工作制度與方法建設(shè)現(xiàn)狀如何？(2)阻礙信訪法治化建設(shè)與工作制度改革的核心問題與關(guān)鍵因素在何處？(3)新形勢(shì)下信訪制度革新的突破口與著力點(diǎn)在何處，精準(zhǔn)信訪、多元信訪、民主信訪建設(shè)該如何發(fā)力？

二、《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施的現(xiàn)狀：成效與不足

總體而言，重慶市信訪形勢(shì)總體可控并逐年好轉(zhuǎn)，信訪總量逐年下降，大規(guī)模上訪事件、非正常(上)訪及纏訪、鬧訪事件少有發(fā)生。但隨著訴訪分離與逐級(jí)走訪制度的推行，重慶市區(qū)縣兩級(jí)信訪呈現(xiàn)“正金字塔”式發(fā)展趨勢(shì)，基層信訪治理的壓力逐年增加。隨著反腐工作的深化，信訪與監(jiān)察檢舉、巡視監(jiān)督的交融愈加密切，加之民眾需求逐年增加、社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，重慶市信訪工作面臨新的挑戰(zhàn)。

(一)重慶市信訪法規(guī)建設(shè)成效與不足

法治信訪是當(dāng)前重慶市信訪制度建設(shè)的重中之重。宏觀而言，重慶市信訪法規(guī)體系較為完備，其法規(guī)體系涵蓋信訪受理接待、轉(zhuǎn)交督辦、終結(jié)導(dǎo)入等諸多層次。經(jīng)調(diào)查，為配合《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施，先后有《關(guān)于基層信訪舉報(bào)簡(jiǎn)易處理程序的實(shí)施辦法(試行)》《重慶市信訪調(diào)解辦法(試行)》《重慶市信訪聽證辦法(試行)》《重慶市信訪事項(xiàng)三級(jí)意見終結(jié)認(rèn)定辦法(試行)》《重慶市信訪積案終結(jié)認(rèn)定暫行辦法》《重慶市信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》以及《關(guān)于對(duì)重大決策事項(xiàng)推行信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見》等法規(guī)文件出臺(tái)實(shí)施*由于信訪工作的特殊性，部分信訪法規(guī)不予公開，本文僅對(duì)其中較有代表性的予以列舉。。這些法規(guī)對(duì)規(guī)范信訪秩序、解決信訪糾紛、增進(jìn)社會(huì)公益、維持社會(huì)穩(wěn)定、提升政府公信力、化解基層積怨具有不可忽視的作用。

各部門、區(qū)縣也積極貫徹《重慶市信訪條例》精神，出臺(tái)相關(guān)部門法規(guī)或指導(dǎo)意見，較有代表性的如涪陵區(qū)檢察院聯(lián)合區(qū)司法局制定的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作辦法(試行)》，為第三方律師參與涉法涉訴信訪治理予以制度保障；重慶市扶貧開發(fā)辦公室制定的《重慶市扶貧信訪工作實(shí)施意見》開拓了扶貧信訪工作新思路，為精準(zhǔn)扶貧、保障貧困群眾合法權(quán)益予以制度保障；重慶市高級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)干部下訪群眾和涉訴信訪源頭治理制度的意見》以及《在立案環(huán)節(jié)強(qiáng)化涉訴信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的通知》等文件，開拓創(chuàng)新了信訪評(píng)估工作方式方法，等等*在調(diào)研中，所調(diào)研的各區(qū)縣以及相關(guān)部門均出臺(tái)各自信訪工作辦法，本文僅對(duì)其中較有代表性的予以列舉。。各區(qū)縣、部門紛紛結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)信訪工作辦法及指導(dǎo)意見，一方面體現(xiàn)出重慶市信訪法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化與體系化，另一方面體現(xiàn)出重慶市信訪工作的精準(zhǔn)化與有效化。

相比全國(guó)信訪法規(guī)建設(shè)而言，重慶市信訪法規(guī)建設(shè)仍較為滯后，依舊是“上推下”指揮棒式的法規(guī)建設(shè)模式，沒有發(fā)揮起地方立法推動(dòng)國(guó)家立法“下促上”的促進(jìn)作用，地方立法的實(shí)踐與理論研究也存在缺失。

(二)重慶市信訪機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)成效與不足

新形勢(shì)下，信訪工作的成敗愈加依賴于合理的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置與高素質(zhì)的人才隊(duì)伍體系。重慶市信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置較好地貫徹落實(shí)了《重慶市信訪條例》的精神和規(guī)定：全市38個(gè)區(qū)縣(自治縣)人大常委會(huì)均設(shè)立了信訪辦公室，市、區(qū)縣(自治縣)各級(jí)政府也均設(shè)立了專職信訪工作機(jī)構(gòu)，各政府部門和街道也設(shè)立或明確了信訪專門機(jī)構(gòu)。微觀而言，重慶市各級(jí)法院、檢察院也均重視與強(qiáng)化信訪工作力量，如單獨(dú)設(shè)置立案庭處理涉法涉訴來信、來訪事項(xiàng)，精準(zhǔn)細(xì)化了信訪受理接待工作。

從國(guó)家信訪局門戶網(wǎng)站、重慶市信訪辦公眾信息網(wǎng)以及各區(qū)縣政府信訪網(wǎng)站有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的公開情況來看，相關(guān)信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置較為合理，各機(jī)構(gòu)職能分工明確，能較好地契合國(guó)家信訪局工作安排與其自身實(shí)際需要。重慶市信訪辦辦信處、接訪處等12個(gè)職能單位各司其職、相輔相成，但相比國(guó)家信訪局，缺少信息中心等獨(dú)立的信訪事項(xiàng)公開機(jī)構(gòu)。就重慶市各區(qū)縣信訪辦機(jī)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置而言，其職能分工更為具體細(xì)化，但是各職能部門間的橫向聯(lián)系較少，過于細(xì)化的職責(zé)分工也易造成人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、相互推諉、效率低下等問題，如表1所示。

表1 國(guó)家信訪局、重慶市信訪辦、萬州區(qū)信訪辦機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)比* 本文僅列出國(guó)家信訪局、重慶市信訪辦、萬州區(qū)信訪辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)比。

在人員配備上，重慶市信訪工作人員逐漸向?qū)I(yè)化、精干化、多元化方向發(fā)展。如各區(qū)縣積極引入第三方律師參與信訪接待、第三方機(jī)構(gòu)參與信訪評(píng)估、第三方社區(qū)力量參與信訪調(diào)解，職業(yè)律師、信訪專家、委員代表、“鄉(xiāng)紳五老”有機(jī)參與在信訪工作之中。一方面，律師等專業(yè)力量的注入提高了信訪積案的成功化解率，也促進(jìn)了信訪工作的科學(xué)化與規(guī)范化；另一方面，民間智囊的引入提升了信訪工作的信度，在增加政府與公民互動(dòng)中提升信訪在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩和社會(huì)矛盾中的減壓閥作用。

(三)重慶市信訪工作制度與方法建設(shè)成效與不足

自2009年以來，重慶市先后建立健全各類信訪配套制度20余項(xiàng)*自2009年以來，重慶市創(chuàng)新或借鑒各類信訪工作制度與工作方法20余項(xiàng)，較為突出的有干部接訪下訪、矛盾糾紛排查化解、信訪調(diào)解、信訪代理、第三方律師參與信訪治理以及信訪包案責(zé)任制等工作機(jī)制或方法。，充分發(fā)揮干部接訪下訪、矛盾糾紛排查化解以及信訪調(diào)解等制度方法的作用，逐步構(gòu)建起“暢通、務(wù)實(shí)、高效、公開”的信訪工作格局，法治信訪、責(zé)任信訪、陽光信訪建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，重慶市信訪辦公室以宣傳相關(guān)精神為契機(jī)進(jìn)一步規(guī)范了信訪工作制度，創(chuàng)新優(yōu)化了一系列信訪工作方式方法。

在創(chuàng)新信訪工作制度方面，重慶市旨在構(gòu)建“大信訪”與“大化解”的信訪工作格局，創(chuàng)新運(yùn)用或深入發(fā)展信訪維穩(wěn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制、信訪終結(jié)與導(dǎo)入機(jī)制、信訪工作目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制等。已有制度體系雖能實(shí)現(xiàn)信訪工作的聯(lián)動(dòng)，從信訪問題發(fā)現(xiàn)、信訪受理接待、信訪辦理轉(zhuǎn)交、信訪復(fù)審復(fù)核、信訪導(dǎo)入終結(jié)以及信訪考核評(píng)價(jià)6個(gè)方面將信訪工作予以統(tǒng)一規(guī)劃，但是在微觀上，其缺乏信訪公開機(jī)制與外部銜接機(jī)制。當(dāng)前，重慶市信訪雖有“陽光信訪”體制建設(shè)，但在信訪事項(xiàng)備案、公開等方面的工作力度依舊不足，尤其是在各區(qū)縣、各部門，很少有專門的網(wǎng)站公開信訪相關(guān)事項(xiàng)；在制度銜接上，其僅注重訴訪間的對(duì)接而在一定程度上忽視了信訪與巡視、復(fù)議間的銜接。

在工作方式方法建設(shè)上，重慶市各信訪機(jī)構(gòu)立足自身實(shí)際工作，積極開拓信訪工作新方式方法。總體而言，主要體現(xiàn)在源頭預(yù)防、中間化解、終結(jié)公開等三大方面。在源頭預(yù)防上，信訪事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事前公開疏導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)走訪接訪以及拓展信訪信息渠道等方式綜合運(yùn)用，大大減少了突發(fā)性、規(guī)模化的信訪群體事件；在中間化解上，風(fēng)險(xiǎn)核查、領(lǐng)導(dǎo)包案、代理訴訟以及信訪聽證等方法全面普及，有力地提升了信訪矛盾糾紛化解能力；在終結(jié)公開上，事后評(píng)估、隨訪反饋、滿意評(píng)價(jià)以及備案公開等層層開展，一方面保障了信訪事項(xiàng)依法終結(jié)，另一方面增進(jìn)了政府與民眾間的互信度。

三、新形勢(shì)下信訪制度革新的阻礙：困境與成因

如前所述，當(dāng)前社會(huì)矛盾復(fù)雜多樣、信訪問題復(fù)雜交織，這些均致使信訪糾紛化解難度增加，也使得雖然信訪總量有所下降，但其信訪基數(shù)依舊較高。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量新糾紛、新矛盾、新訴求將不斷涌入或反映在信訪領(lǐng)域，信訪制度革新面臨新的困境與阻礙，這是當(dāng)前繼續(xù)深化信訪法治化建設(shè)、推動(dòng)信訪工作制度改革必須高度重視與主動(dòng)面對(duì)的難題。

(一)信訪法規(guī)體系不完善、信訪意識(shí)與觀念落后

首先，就《信訪條例》自身而言，其合憲性缺失*并非僅有《重慶市信訪條例》合憲性缺失，綜觀全國(guó)，國(guó)務(wù)院《信訪條例》以及各地制定的《信訪條例》均存在合憲性缺失的問題。，主要表現(xiàn)在其許多條文規(guī)定實(shí)質(zhì)構(gòu)成了對(duì)公民直接監(jiān)督權(quán)的剝奪或變相剝奪。如限制集體上訪的人數(shù)，在無法律規(guī)定的情況下，以行政法規(guī)限定公民信訪人數(shù)，事實(shí)上是在剝奪公民的政治權(quán)利。其次，“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則即要求要將信訪問題化解在基層，由事發(fā)地政府和相關(guān)部門負(fù)責(zé)處理，不得越級(jí)。然而，在基層信任度低、配套制度銜接不夠這些無法解決的難題的制約下，一味地禁止越級(jí)上訪，一方面會(huì)造成信訪效率低下，另一方面，信訪人的訴求難以得到解決而會(huì)致使民眾積怨加深。最后，對(duì)地方信訪法規(guī)而言，一是缺乏與國(guó)務(wù)院《信訪條例》相銜接的法規(guī)制度，二是缺少結(jié)合自身實(shí)際的基層法規(guī)創(chuàng)新，在上下銜接與自身創(chuàng)新都缺失的情況下，地方信訪改革難有實(shí)質(zhì)成效。

信訪意識(shí)觀念與信訪法規(guī)體系建設(shè)關(guān)系密切，新舊信訪觀念沖突會(huì)間接導(dǎo)致信訪立法的滯后。當(dāng)前，在政府層面，法治信訪、責(zé)任信訪與陽光信訪理念達(dá)成共識(shí)，但是精準(zhǔn)信訪、多元信訪與民主信訪理念仍未廣泛實(shí)踐；在民眾層面，“鬧而優(yōu)則仕”“鬧而優(yōu)則利”以及“大鬧大解決”“多鬧多解決”等思想依舊根深蒂固且難以根除。完善信訪立法與更新信訪觀念固然重要，但這僅是信訪法治化的保障，信訪法治化的核心在于保證信訪理念的革新，理念革新更需要付諸于社會(huì)實(shí)踐。積極試點(diǎn)，推廣而之，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上加深認(rèn)識(shí)，用先進(jìn)的理念指導(dǎo)實(shí)踐，在實(shí)踐的過程中加強(qiáng)宣傳與學(xué)習(xí)，才是信訪法治化建設(shè)與工作制度改革的有效出路。

(二)信訪功能定位模糊、信訪工作機(jī)制與方法欠缺

以權(quán)利救濟(jì)為主要導(dǎo)向的信訪功能定位，是信訪法治化建設(shè)與工作制度改革深入的主要阻礙因素之一。當(dāng)前，信訪部門不承擔(dān)實(shí)質(zhì)性職責(zé)，可以說它僅是社會(huì)問題的“中轉(zhuǎn)站”，而非“終點(diǎn)站”。這種“虛位部門”在對(duì)具體部門追責(zé)時(shí)十分無力，若某一政府職能部門建立自己的信訪辦，那么又會(huì)出現(xiàn)“官官相護(hù)”的尷尬局面。究其根源，是信訪強(qiáng)化監(jiān)督職能、弱化救濟(jì)職能使然，這種虛位的現(xiàn)實(shí)顯然又與我們追求強(qiáng)化其監(jiān)督職能相悖，而一味地弱化其救濟(jì)職能又會(huì)造成民眾積怨加深的積重難返——這是信訪功能定位的雙重悖論。

“弱化信訪論”便是基于強(qiáng)化信訪后產(chǎn)生的諸多矛盾而進(jìn)行批判。實(shí)際上，強(qiáng)化信訪、賦予信訪部門實(shí)權(quán)已有學(xué)者證明其行不通，這也是為什么“信訪取消論”一直存在的原因。然而一味地弱化或取消又不能滿足現(xiàn)階段我國(guó)公民的需求，也無法彌補(bǔ)法律的空缺。因此，信訪功能陷入虛化與強(qiáng)化的兩難困境。

信訪功能定位的模糊不清直接導(dǎo)致信訪工作機(jī)制與方法的偏離。在信訪工作機(jī)制與方法建設(shè)上，一味“拓寬民眾信訪渠道”“加速網(wǎng)上信訪建設(shè)”，反而不利于信訪工作的開展。地方各級(jí)政府積極拓寬群眾來信來訪渠道、廣泛征集民意，然而渠道的拓寬意味著問題、糾紛及訴求的增多，與之相銜接的化解機(jī)制卻不完善，這種能夠發(fā)現(xiàn)問題卻難以解決問題的困境又會(huì)加劇民眾對(duì)政府的不滿。網(wǎng)上信訪作為各區(qū)縣信訪的主體方式，依舊存在程序繁雜、流轉(zhuǎn)困難、效力不足、配套設(shè)施不健全等問題。網(wǎng)絡(luò)的普及度制約著網(wǎng)上信訪的可行性，一是網(wǎng)絡(luò)是否在全社會(huì)普及，二是是否所有公民都能熟悉計(jì)算機(jī)的簡(jiǎn)單操作，諸如在偏遠(yuǎn)山區(qū)，對(duì)那些有訴求卻無法上網(wǎng)、不會(huì)上網(wǎng)的信訪人而言，網(wǎng)上信訪平臺(tái)很難起到實(shí)質(zhì)效用。

信訪問題在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，其跟蹤督辦若仍在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)，效力就很難有保證(問題是信訪人相信與否)。信訪部門及工作人員很難有效處理數(shù)以萬計(jì)的網(wǎng)絡(luò)信訪事項(xiàng)；網(wǎng)上信訪將花費(fèi)大量人力、物力，這間接地增加了政府的財(cái)政壓力，因此實(shí)質(zhì)上并未減少信訪成本。信訪事項(xiàng)完結(jié)后需要備案，而政府在建立完備的信訪數(shù)據(jù)庫與分析系統(tǒng)中也缺乏足夠的技術(shù)與智力支撐。

(三)信訪第三方參與缺失，多元信訪凸顯潛在危機(jī)

當(dāng)前，第三方參與信訪治理在實(shí)踐與理論上已達(dá)成共識(shí)，重慶市在“兩代表一委員”參與機(jī)制、律師參與機(jī)制以及第三方評(píng)價(jià)機(jī)制等方面不斷優(yōu)化完善，并在實(shí)際運(yùn)用中取得了較好成效。然而，以上機(jī)制的健全依舊停留在信訪治理的表面而未加以系統(tǒng)化深入，第三方參與信訪治理也未從受理、接待、導(dǎo)入、督辦、終結(jié)、評(píng)估等多方面展開論證與實(shí)踐。

在第三方參與的理論研究與實(shí)踐論證中，其存在的諸多危機(jī)也日益顯現(xiàn)，如基層治理的信任危機(jī)、成本增加的支付危機(jī)、需求導(dǎo)向的質(zhì)量危機(jī)等。尤其是在成本方面，與訴訟相比，信訪成本顯得極其低廉，這僅是相對(duì)于信訪人而言，站在政府的角度，信訪的成本就極其高昂。部門間的周轉(zhuǎn)、辦公費(fèi)用、人力投入、信訪聽證的布置牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此成本極高(見表2)。撇開厭訴心理，這種經(jīng)濟(jì)理性是民眾“棄法轉(zhuǎn)訪”的重要原因，因?yàn)樵谛旁L人眼里，信訪成本尤其是初始成本與信訪的期待值相比是極其低廉的。

然而，若將信訪投諸第三方，信訪事項(xiàng)將會(huì)在政府與第三方之間相互流轉(zhuǎn)。在這一流轉(zhuǎn)過程中，信訪終結(jié)環(huán)節(jié)的時(shí)間無疑會(huì)延長(zhǎng)，信訪人自身承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用也會(huì)增加。以往學(xué)者僅對(duì)信訪部和政府職能部門間的相互扯皮、推諉現(xiàn)象進(jìn)行研究，而忽視了第三方治理的潛在危機(jī)。實(shí)際上，第三方與信訪部門之間、第三方與政府之間在信訪治理實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)本末倒置、推三阻四的問題，雖無實(shí)證，但也不是沒有可能。那么信訪人究竟會(huì)不會(huì)認(rèn)同這種顯性成本和時(shí)間成本的增加而繼續(xù)信訪？作為理性人，尤其是在第三方效力尚未明確的前提下，信訪人顯然不會(huì)接受。

就政府而言，原本就高昂的信訪成本若再繼續(xù)加大對(duì)信訪的第三方投入，又加之對(duì)第三方中介組織管理成本諸如人、財(cái)、物的支出，政府也難以有所認(rèn)同；政府如果通過增加信訪成本迫使信訪人“棄訪轉(zhuǎn)法”，顯然有悖于民主法治政府的服務(wù)宗旨——這也體現(xiàn)了目的與過程的沖突。因此，信訪成本的增加是第三方參與信訪治理深入改革不可避免的梗阻。

表2 信訪與訴訟成本對(duì)比分析

四、新形勢(shì)下信訪制度革新的路徑與對(duì)策

(一)轉(zhuǎn)變思路，更新理念，加速法治信訪建設(shè)

新形勢(shì)下，為進(jìn)一步推動(dòng)信訪制度革新，要牢固樹立信訪法治理念、人本理念、效率理念和大信訪理念，即信訪工作要以法治、人本、效率、統(tǒng)一為核心。

一方面，加強(qiáng)對(duì)《信訪條例》及其相關(guān)精神的宣傳與學(xué)習(xí)。信訪工作人員與信訪人的認(rèn)知不協(xié)調(diào)的問題客觀上將長(zhǎng)期存在，但我們可以最大限度地通過宣傳教育去避免這種問題。宣傳教育是一種柔性的信訪法治化手段。文化具有深遠(yuǎn)持久的影響，通過法治宣傳教育可以讓信訪法治理念深入人心，并在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)指導(dǎo)信訪人與信訪工作人員的行為。當(dāng)然，宣傳教育是多方面的，既可以是政府官員的自我教育，也可以是民眾教育；既可以是政府對(duì)民眾施加影響，也可以是民眾自我教育。

另一方面，深化對(duì)法治理念、人本理念、效率理念和大信訪理念的理解。首先，健全領(lǐng)導(dǎo)干部“大接訪”、信訪積案“大化解”、社會(huì)力量“大參與”、信訪工作“大提升”等信訪工作方式方法，力求構(gòu)建一個(gè)層級(jí)明確、富有效力的“大信訪格局”，各基層信訪部門歸屬統(tǒng)一的“大信訪部門”。其次，各級(jí)各部門，尤其是信訪部門要主動(dòng)研究新情況、適應(yīng)新形勢(shì)，按照上級(jí)決策部署，充分落實(shí)好信訪制度改革的各項(xiàng)措施。一是要帶頭學(xué)法、懂法、遵法、守法、護(hù)法、用法，提高依法辦事能力，依法維護(hù)人民群眾參加社會(huì)管理和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。二是要積極引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)反映問題，對(duì)于應(yīng)到基層但沒到基層反映問題的、基層正在處理并未超出法定處理限期的、信訪事項(xiàng)已經(jīng)依法終結(jié)的，信訪部門不予受理、各級(jí)政府信訪部門不再受理的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，要及時(shí)引領(lǐng)信訪人依照法定程序向有關(guān)政法機(jī)關(guān)提出訴求。三是要堅(jiān)持暢通信訪渠道與維護(hù)信訪秩序并重、創(chuàng)新機(jī)制與強(qiáng)化責(zé)任并舉、主張權(quán)利與履行義務(wù)統(tǒng)一、依法辦事與思想教育相結(jié)合的原則，切實(shí)樹立信訪工作的正確導(dǎo)向。

最重要的是，要著重建設(shè)信訪制度與訴訟、復(fù)議、巡視制度間的銜接機(jī)制，做好《信訪條例》與《行政訴訟法》等國(guó)家法律法規(guī)以及與《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)接，在法律法規(guī)的對(duì)接中，推動(dòng)信訪法治化建設(shè)。

(二)綠色公開，精準(zhǔn)終結(jié)，推進(jìn)責(zé)任信訪建設(shè)

責(zé)任信訪建設(shè)是信訪工作制度改革的關(guān)鍵，信訪公開機(jī)制是責(zé)任信訪建設(shè)的核心。新時(shí)期各信訪部門應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際構(gòu)建陽光信訪工作模式，在建設(shè)網(wǎng)上信訪服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開，強(qiáng)化成果運(yùn)用；注意集約化，在控制成本中改變民眾與政府之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)狀，以公開促穩(wěn)定、以知情促和諧，增加民眾信訪的獲得感。

陽光信訪工作模式是依托“信訪信息系統(tǒng)”和“信訪服務(wù)系統(tǒng)”等一系列網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)構(gòu)建出的新型體系化、聯(lián)動(dòng)化的信訪模式。其為公民營(yíng)造公平公正、透明可信的信訪環(huán)境，并將黨政機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)的整個(gè)過程皆置于群眾的監(jiān)督之下，打造了便捷高效、陽光透明的信訪服務(wù)平臺(tái)，如圖1所示。

圖1 陽光信訪工作模式

網(wǎng)絡(luò)信訪服務(wù)中心集投訴受理、建言獻(xiàn)策、監(jiān)督管理、民意評(píng)價(jià)、查詢反饋和政務(wù)公開六大功能于一體。網(wǎng)絡(luò)信訪聯(lián)合接待中心則通過領(lǐng)導(dǎo)交辦、民情快車、市長(zhǎng)信箱、城市熱線、網(wǎng)絡(luò)留言、視頻接訪和上級(jí)函轉(zhuǎn)在網(wǎng)上進(jìn)行信訪接待。在接待過程中，要做到層層推進(jìn)、步步匯總、實(shí)時(shí)跟蹤、有效督辦，并及時(shí)將辦理結(jié)果反饋給信訪人。

終結(jié)與否，是評(píng)判信訪工作成敗的標(biāo)準(zhǔn)之一。當(dāng)前信訪三級(jí)終結(jié)制度存在弊端，對(duì)那些通過復(fù)核還不能解決或還不能讓信訪人滿意的信訪事項(xiàng)，沒有后續(xù)機(jī)制保障落實(shí)。三級(jí)終結(jié)的效力也難以得到保障，因此通過信訪聽證會(huì)增加透明度、通過人大審查、引入第三方力量提升其效力顯得尤為重要。信訪終結(jié)機(jī)制要重點(diǎn)研究終結(jié)依據(jù)(立法)、終結(jié)范圍(職能)、終結(jié)程序(效率)、終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)(公平)四個(gè)方面，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，落實(shí)信訪終結(jié)的責(zé)任主體。

(三)公民參與，基層治理，推進(jìn)多元信訪建設(shè)

首先，需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變信訪治理的觀念，引導(dǎo)踐行“信訪前置”?！靶旁L前置”強(qiáng)調(diào)將公眾參與引入公共決策，即讓公民在政府管理行為實(shí)施環(huán)節(jié)(決策環(huán)節(jié))內(nèi)行使信訪權(quán)，簡(jiǎn)言之就是“問政于民”向“理政于民”的轉(zhuǎn)變。信訪前置集增強(qiáng)預(yù)控能力、加強(qiáng)公民的政策認(rèn)可度、降低信訪源頭發(fā)生率、緩解信訪機(jī)關(guān)工作壓力、推進(jìn)民主政治建設(shè)等作用于一身，政府要在做好信息收集、決策咨詢與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，主動(dòng)引導(dǎo)教育民眾參與管理信訪事務(wù)——信訪糾紛源頭化解的縱深發(fā)展。

其次，深入探索信訪第三方治理模式。第三方參與信訪治理需要從參與領(lǐng)域與參與效果上加以提升。就律師參與信訪治理而言，分為分離訴訪事項(xiàng)、導(dǎo)入司法渠道、代理涉訴信訪三步走。首先，由律師對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行初步篩選進(jìn)而可將信訪事項(xiàng)分為訴訟類、復(fù)議類、涉訴信訪類、行政信訪類事項(xiàng)，這為信訪分流治理提供了前提保障；其次，分類之后最為關(guān)鍵的便是將涉法涉訴類信訪、訴訟事項(xiàng)及時(shí)導(dǎo)入司法渠道；最后，為能夠?qū)胨痉ㄇ赖纳娣ㄉ嬖V信訪案件代理訴訟，這是律師參與信訪第三方處置的歸屬。在信訪司法導(dǎo)入中，律師起著甄別、推薦兩種作用，相應(yīng)地也應(yīng)當(dāng)建立信訪的律師甄別機(jī)制、推薦機(jī)制。換言之，律師要擔(dān)當(dāng)起甄別信訪案件是否涉法涉訴以及原評(píng)判是否合理的職責(zé)，然后對(duì)需要通過訴訟渠道解決的案件向法院進(jìn)行推薦或?qū)υ袥Q情況做出說明，以確保信訪事項(xiàng)得以公正解決并使信訪人信服。

誠(chéng)然，第三方參與信訪治理絕不限于律師參與這一單一領(lǐng)域，除此之外，還可以通過構(gòu)建社會(huì)問責(zé)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)信訪督辦的第三方處置，即建立一種依托社會(huì)力量并為民眾所信服的信訪全過程社會(huì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，評(píng)估專家在其中必不可少，民眾信服的公眾人物、律師、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、媒體記者等更應(yīng)當(dāng)有機(jī)分布于評(píng)估系統(tǒng)之中[9]。通過完善基層治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)信訪終結(jié)的第三方處置，即將信訪終結(jié)的話語權(quán)交于社會(huì)第三方，然后經(jīng)由政府裁斷，亦或者直接將信訪終結(jié)的決定權(quán)交于第三方，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。也就是說，引入第三方民間“專家”參與信訪人信訪的過程，并對(duì)信訪終結(jié)的時(shí)間、程度、措施加以提議與指導(dǎo)，或者請(qǐng)其做終局決定的情況說明，以增加政府民眾互信，有效化解糾紛，如圖2所示。

圖2 信訪第三方介入處置治理轉(zhuǎn)變模式

五、結(jié)語

本文對(duì)重慶市信訪基本情況、信訪法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀、信訪機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀、信訪工作制度與方法建設(shè)現(xiàn)狀予以宏觀調(diào)查分析，得出重慶市信訪工作存在“信訪法規(guī)體系不完善、信訪意識(shí)與觀念落后”“信訪功能定位模糊、信訪工作機(jī)制與方法欠缺”“信訪第三方參與缺失、多元信訪凸顯潛在危機(jī)”等問題，針對(duì)以上三方面的問題，提出需要“轉(zhuǎn)變思路，更新理念，加速法治信訪建設(shè)”“綠色公開，精準(zhǔn)終結(jié)，推進(jìn)責(zé)任信訪建設(shè)”以及“公民參與，基層治理，推進(jìn)多元信訪建設(shè)”等3條基本對(duì)策。

然而，重慶市信訪有其自身特殊性，同時(shí)礙于調(diào)查樣本的狹窄，相關(guān)原因分析與對(duì)策建議可能面臨推廣應(yīng)用性不足的問題，因此后續(xù)研究將進(jìn)一步擴(kuò)大調(diào)查樣本總量，從信訪受理、接待、轉(zhuǎn)交、督辦、導(dǎo)入、終結(jié)、評(píng)估多方面綜合考量。此外，相關(guān)研究還應(yīng)進(jìn)行跟蹤性的動(dòng)態(tài)研究，以提升研究成果的實(shí)效性與應(yīng)用價(jià)值。

當(dāng)前，基于國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下的信訪法治化建設(shè)與信訪工作制度改革，要著重在如何“整合反腐資源”、如何“精準(zhǔn)問題線索”、如何“加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督”、如何“做好制度銜接”等方面加以創(chuàng)新，學(xué)界也應(yīng)以此為切入點(diǎn)，推動(dòng)相關(guān)研究的發(fā)展。

[1] 劉發(fā)國(guó).三峽移民信訪規(guī)律思考及處置探索[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào),2002(4):17-18.

[2] 梁福慶.三峽工程移民信訪工作研究[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào),2010(4):7-11.

[3] 陳廣勝.將信訪納入法治的軌道——轉(zhuǎn)型期信訪制度改革的路徑選擇[J].浙江社會(huì)科學(xué),2005(4):184-190

[4] 張立剛.《信訪條例》立法缺陷評(píng)析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2010(25):239-241.

[5] 李棟.信訪制度改革與統(tǒng)一《信訪法》的制定[J].法學(xué),2014(12):23-31.

[6] 王弘寧,劉佩.論信訪制度的功能定位[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014(4):227-229.

[7] 夏金萊.法治視野下對(duì)信訪受理范圍的再思考[J].暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015(5):58-66.

[8] 張紅,王世柱.社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與信訪法治化改革[J].法學(xué),2016(9):34-42.

[9] 曾曉偉.信訪處理不滿意?第三方來評(píng)價(jià)[N].綿陽日?qǐng)?bào),2013-12-11(001).

ThePathandCountermeasureofLettersandCalls’InnovationUndertheNewSituation:AnInvestigationandAnalysisontheImplementationofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations

LIAO Xiujiana, LEI Haoweib

(a.Research Center for Letters and Visits and the Rule of Law in China;b.School of Politics and Public Administration, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

The reform of legalization of letters and calls and the reform of its work system are the core dimension of the current letters and calls system innovation.Based on the investigation and analysis of the implementation ofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations, it is concluded that there are problems, such as“l(fā)aws and regulations system are imperfect, with beliefs and ideas falling behind”“The function is ambiguous，and the work mechanism is imperfect”“Third party participation is inadequate, and multi-element letters and calls highlights the potential crisis”, etc.. In this paper, we put forward three basic countermeasures, such as “changing and updating ideas, and accelerating the construction of letters and calls to the rule of law” “green-opening, accurate-ending, and promoting responsible letters and calls construction” and “citizen participation, grassroots governance, and promoting the construction of multiple letters and calls”.

the construction of legalization of letters and calls; work system reformof letters and calls; investigation; innovation

2017-05-08

中國(guó)法學(xué)會(huì)“研究闡釋黨的十八屆六中全會(huì)精神”部級(jí)重點(diǎn)專項(xiàng)課題“黨內(nèi)巡視制度研究”(CLS(2016)ZDZX05)；重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心立項(xiàng)課題“《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況調(diào)查報(bào)告”(DFLF201606)；西南政法大學(xué)2016年學(xué)生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“涉法涉訴信訪問題與制度創(chuàng)新研究——以重慶市法院系統(tǒng)信訪案例為例”(2016XZXS-272)

廖秀健(1967—)，男，四川什邡人，教授，博士，西南政法大學(xué)中國(guó)信訪與法治中國(guó)研究中心常務(wù)副主任，中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理中心研究員，研究方向：行政法治、危機(jī)管理。

廖秀健，雷浩偉.新形勢(shì)下信訪制度革新的困境與對(duì)策——基于《重慶市信訪條例》貫徹實(shí)施情況的調(diào)查分析[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2017(10):106-114.

formatLIAO Xiujian, LEI Haowei.The Path and Countermeasure of Letters and Calls’ Innovation Under the New Situation:An Investigation and Analysis on the Implementation ofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(10):106-114.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.10.014

D632.8

A

1674-8425(2017)10-0106-09

(責(zé)任編輯馮 軍)