相關(guān)國家（地區(qū)）農(nóng)地權(quán)利配置安排對我國“三權(quán)分置”制度設(shè)計的借鑒經(jīng)驗（下）

吳曉佳

相關(guān)國家（地區(qū)）農(nóng)地權(quán)利配置安排對我國“三權(quán)分置”制度設(shè)計的借鑒經(jīng)驗（下）

吳曉佳

五、俄羅斯農(nóng)用地的法律規(guī)定

上世紀(jì)90年代以來，俄羅斯推行農(nóng)地私有化改革，大規(guī)模發(fā)展家庭農(nóng)場，取代原有的國有農(nóng)場，明確提出俄聯(lián)邦主體不得通過對農(nóng)用土地流通含有補充規(guī)則和限制的法律法規(guī)?！抖砹_斯聯(lián)邦土地法典》規(guī)定，俄羅斯公民、法人所擁有的農(nóng)用土地及共有農(nóng)用土地中的份地可以自由出租、轉(zhuǎn)讓、抵押及出售。同時，也規(guī)定可依據(jù)俄聯(lián)邦土地法典設(shè)定的理由和程序強行停止農(nóng)用土地地塊的長期使用權(quán)、終身繼承權(quán)、無償定期使用權(quán)，甚至是租賃權(quán)。

對土地所有權(quán)的規(guī)定。要保持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途。限制在一個行政地區(qū)境內(nèi)的，同時為一個公民、其近親屬以及他們有50%以上注冊資本支配權(quán)的法人所有的農(nóng)用土地總面積。農(nóng)用土地出售時，俄聯(lián)邦主體或地方自治機關(guān)（后者系依據(jù)聯(lián)邦主體法律規(guī)定）有優(yōu)先購買權(quán)；共有農(nóng)用土地中的份地有償出讓時，如份地的其他參與者拒絕購買或未宣布購買意向，則俄聯(lián)邦主體或地方自治機關(guān)有優(yōu)先購買權(quán)；確定向外國公民、外國法人、無國籍人士以及含這類人員50%以上參股份額的法人提供農(nóng)用土地的特殊規(guī)定。農(nóng)用土地地塊的最小面積可由俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法的要求立法確定。如農(nóng)用土地地塊的交易結(jié)果出現(xiàn)面積和位置均不符合本條規(guī)定要求的新地塊，則上述交易不允許進行。如果從人工灌溉的農(nóng)用土地中分出的共有份地地塊小于俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法而規(guī)定的改良土地所需地塊的最小面積，則上述分地不允許進行。

農(nóng)用土地的租賃。凡經(jīng)國家登記的農(nóng)用土地地塊，包括有份額所有權(quán)的地塊，均可交付租賃。農(nóng)用土地地塊租賃合同的有效期不得超過49年。農(nóng)用土地地塊租賃合同中可以規(guī)定，租賃的地塊在租賃期滿后，或者在租賃期滿之前交給承租人所有，其條件是承租人支付合同中規(guī)定的全部贖金并考慮到一些特殊做法。如法律或租賃合同未作其他規(guī)定，認真履行自己義務(wù)的承租人在租賃合同期滿后，在其他條件相同的情況下有續(xù)簽新的租賃合同的優(yōu)先權(quán)。一個承租人同時租賃的農(nóng)用土地地塊面積不受限制。

六、我國臺灣地區(qū)的農(nóng)用權(quán)

受日本殖民時期影響，我國臺灣地區(qū)也曾有永佃權(quán)的權(quán)利設(shè)置內(nèi)容，由于永佃權(quán)取得及內(nèi)容設(shè)置過于固化，逐步退出實踐，進而由農(nóng)用權(quán)所替代。農(nóng)用權(quán)，即支付地租以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，使用他人所有土地的權(quán)利。

農(nóng)用權(quán)的內(nèi)容。農(nóng)用權(quán)可以通過設(shè)定行為取得，也可以通過繼承取得。農(nóng)用權(quán)的期限不能超過20年（造林可約定延長）。立法者認為如果期限過長，不利于社會公眾利益。農(nóng)用權(quán)行使的具體收益分配通過約定確定，但必須保持土地的生產(chǎn)能力。農(nóng)用權(quán)人不得將其權(quán)利讓與他人或設(shè)定抵押權(quán)，不得將土地再行出租。立法者認為，農(nóng)用權(quán)設(shè)定的目標(biāo)是有效使用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果農(nóng)用權(quán)人自己不使用，而是轉(zhuǎn)移給他人或通過租賃謀權(quán)獲益，則與權(quán)利設(shè)定的初衷相違背。農(nóng)用權(quán)人的主要義務(wù)是支付租金，以此作為獲得收益的對價，據(jù)此，法律也規(guī)定“農(nóng)用權(quán)人因不可抗力致其原約定目的之收益減少或全無者，得向土地所有人請求減免地租或請求變更原約定土地使用之目的”。農(nóng)用權(quán)人違反約定的使用土地辦法，或沒有依照土地性質(zhì)合理使用土地并保持生產(chǎn)力，經(jīng)土地所有權(quán)人勸阻或通知仍不改善的，土地所有權(quán)人可以終止農(nóng)用權(quán)。另一方面，如果農(nóng)用權(quán)人按照約定使用土地但連續(xù)3年沒有收益，提出終止農(nóng)用權(quán)，土地所有權(quán)人必須接受。當(dāng)農(nóng)用權(quán)消失時，農(nóng)用權(quán)人可以取回地上農(nóng)作物收益和地上設(shè)施。當(dāng)產(chǎn)出物沒有及時收獲而約定期限到期時，農(nóng)用權(quán)人可以提出不超過6個月的延長使用期限，土地所有權(quán)人不得拒絕。農(nóng)用權(quán)人為增加土地產(chǎn)出力或使用便利，支出了改良費用或其他費用，土地所有權(quán)人知道但不反對即表示同意，在農(nóng)用權(quán)消滅時予以返還補償。

小地主大佃農(nóng)政策的提出。為引導(dǎo)無力耕種之老農(nóng)或無意耕作之農(nóng)民將自有土地長期出租給有意擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，促進農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)年輕化，并使老農(nóng)安心享受離農(nóng)或退休生活，我國臺灣地區(qū)推行了小地主大佃農(nóng)制度，以期能達到“建立老農(nóng)退休機制，調(diào)整農(nóng)民勞動力結(jié)構(gòu)”及“促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)。從四個方面提出了該政策的準(zhǔn)入條件。一是身份認定。小地主是指持有農(nóng)地之所有權(quán)人，且為自然人；大佃農(nóng)是指符合政府政策輔導(dǎo)資格條件且承租農(nóng)地擴大經(jīng)營規(guī)模之自然人或農(nóng)民組織，包括專業(yè)農(nóng)民、組織型大佃農(nóng)、產(chǎn)銷班、農(nóng)會、合作社或農(nóng)企業(yè)公司等。大佃農(nóng)的身份限制擴展到了農(nóng)民以外，除了專業(yè)農(nóng)民，還包括產(chǎn)銷班、合作社、農(nóng)會和農(nóng)業(yè)企業(yè)，可以說是對既往“農(nóng)地農(nóng)有”政策的重大突破。二是經(jīng)營規(guī)模。對大佃農(nóng)的經(jīng)營規(guī)模下限作了規(guī)定。對專業(yè)農(nóng)民來講，經(jīng)營規(guī)模達到0.5公頃的基本門檻就可以申請該項政策，最終經(jīng)營規(guī)模要達到2-5公頃以上。對產(chǎn)銷班、合作社、農(nóng)會和農(nóng)企業(yè)法人，基本門檻是10公頃，最終經(jīng)營規(guī)模要達到15-30公頃以上。三是租賃期限。為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性，小地主大佃農(nóng)政策堅持長期租賃的原則，規(guī)定租期要達到3年以上。同時考慮到作物輪作的需求，提出不排除短期租約，但承租面積至少1/2以上符合長期租賃的原則。四是經(jīng)營范圍?？紤]到農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢和發(fā)展戰(zhàn)略，臺灣地區(qū)提出以農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營為主，大佃農(nóng)應(yīng)優(yōu)先考慮種植“進口替代”或“出口擴張”等適銷對路的農(nóng)作物。這一政策有效促進了臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)年輕化，擴大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。釋出土地的老農(nóng)，不受三七五減租條例限制，只要簽約3年以上，每季每公頃可以實領(lǐng)5萬元臺幣，不須施作綠肥及負擔(dān)土地管理費用；承租的大佃農(nóng)每公頃享受補貼4萬元臺幣，實際支付的租金只要1萬元臺幣。

七、對我國“三權(quán)分置”制度的借鑒意義

通過對其他國家地區(qū)土地法律制度的歸納分析，可以看出，為最大程度地提高土地利用效率，發(fā)揮其作為最基礎(chǔ)生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性，將土地權(quán)利分配給不同主體，設(shè)置不同的權(quán)利內(nèi)容，是十分普遍的做法。這對于我國建立農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，具有重要的借鑒意義。

（一）土地權(quán)利在不同主體間進行細分是普遍做法

以上國家土地制度的發(fā)展過程表明，土地權(quán)利特別是農(nóng)地權(quán)利的分置是一種普遍現(xiàn)象，因為土地是一種不可或缺又不可替代的獨特資源，人類的一切活動都離不開土地，隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口增長，土地必須用來滿足越來越多的需求，這就在客觀上要求將土地的不同權(quán)利分配給不同主體。從國際經(jīng)驗看，土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離并不罕見，歷史也很悠久，在不同時期、不同地區(qū)發(fā)揮了不同的作用和功能。例如，英國為了反映和保護這種土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，對土地所有制很少采用“土地所有權(quán)”的概念，而是采用“地產(chǎn)權(quán)”的概念，即不同的人分別對土地享有不同的地產(chǎn)權(quán)，沒有人享有絕對的、完全意義上的土地所有權(quán)。英國作為英美法系的發(fā)源地，特別是十九世紀(jì)后英國推行殖民統(tǒng)治，將其法律制度帶到許多國家，普遍為英美法系國家所接受?？梢哉f，在英美法系國家?guī)缀醪淮嬖诮^對的土地所有權(quán)，土地上的不同權(quán)利由不同的人分享是一種普遍現(xiàn)象。從我國情況看，改革開放之初，在農(nóng)村實行家庭承包制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問題，是農(nóng)村改革的重大成果?，F(xiàn)階段，深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭承包制后農(nóng)村土地制度的繼續(xù)深化創(chuàng)新，也是在立足我國實際國情基礎(chǔ)上，對其他國家經(jīng)驗的具體化。

（二）賦予使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)功能是共同經(jīng)驗

“三權(quán)分置”提出以來，圍繞土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)，出現(xiàn)了“物權(quán)說”“債權(quán)說”“實行物權(quán)保護債權(quán)說”等不同觀點。如何確定土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)也是落實“三權(quán)分置”的一個難點。土地經(jīng)營權(quán)是土地流入方依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得對土地的權(quán)利的內(nèi)容，其權(quán)能內(nèi)容就呈現(xiàn)出豐富的、個性的且存在多種可能的態(tài)勢，例如租期、價格、給付租金的具體時間及方式、地上設(shè)施的使用條件等。這些多樣性致使制度上還無法對土地經(jīng)營權(quán)的一般性權(quán)能進行全面系統(tǒng)而權(quán)威的提煉和歸納。但是，從實踐需要出發(fā)，為了推進適度規(guī)模經(jīng)營，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，迫切需要適當(dāng)強化對新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)的保護。從其他國家經(jīng)驗看，對經(jīng)營權(quán)賦予了類似物權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，如日本永佃權(quán)可以讓與、抵押、繼承、租賃等；意大利永佃權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等；法國農(nóng)用土地用益權(quán)可以出租、出賣、無償轉(zhuǎn)讓、抵押等。隨著時代發(fā)展，傳統(tǒng)的土地所有權(quán)觀念發(fā)生了明顯的變化。有學(xué)者從物權(quán)保護的角度指出，近代物權(quán)正從“重所有”向“重利用”轉(zhuǎn)變，物權(quán)保護雖然仍然以所有權(quán)保護為中心，但逐漸從偏重所有權(quán)保護向所有權(quán)與他物權(quán)保護并重的方向轉(zhuǎn)變；現(xiàn)代物權(quán)法則認為，物權(quán)都是平等的，應(yīng)該均衡保護。從我國現(xiàn)實出發(fā)，在現(xiàn)行法律框架下確立“三權(quán)分置”的法律地位，比較可行的辦法是，明確土地承包權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，對土地經(jīng)營權(quán)暫按債權(quán)看待，但是實行債權(quán)物權(quán)化，即明確土地經(jīng)營權(quán)的主要權(quán)利內(nèi)容，允許經(jīng)營權(quán)人申請經(jīng)營權(quán)登記，允許經(jīng)營權(quán)人（經(jīng)承包方同意）用土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資等，使各種物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式都受到法律規(guī)范和調(diào)整及得到法律保護。

（三）通過促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營是共同方向

土地的本質(zhì)在于利用，利用的本質(zhì)在于實現(xiàn)土地資源配置效率最大化，因此無論土地資源與人口配置狀況如何，各國在完善農(nóng)地權(quán)屬權(quán)能時，都將發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營作為重要目標(biāo)。美國法律規(guī)定，家庭成員可擁有或繼承農(nóng)場土地股份，但只許內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能退股或?qū)⒐煞葑鞯盅?，從而保證農(nóng)場土地在傳承中不被細分碎化；政府通過信貸支持、利息調(diào)節(jié)、價格補貼等優(yōu)惠政策引導(dǎo)家庭農(nóng)場規(guī)模的適度擴大，政府有權(quán)以市場價加補償?shù)姆绞绞召復(fù)恋夭⒊鍪劢o需要擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)場主。日本把《農(nóng)地利用增進法》改名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》，建立了一套促進農(nóng)地集聚和轉(zhuǎn)移到專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的制度。德國農(nóng)場的平均規(guī)模從1949年的8.06公頃擴大到2004年的超過30公頃；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少到130余萬人，占總勞動人口比例不到3%。1970—1979年中，英國農(nóng)場總數(shù)減少了14%，中小規(guī)模的農(nóng)場減少了52%，大規(guī)模農(nóng)場增加了18%。瑞典1900年有家庭農(nóng)場51萬家，到1983年減少到11.4萬家，到2015年再減少到6.7萬家，平均規(guī)模逐步由1980年的39公頃擴大到2015年的46公頃。丹麥1903年有家庭農(nóng)場26萬家，到1964年減少到17.5萬家，到2015年再減少到3.8萬家，相應(yīng)地平均規(guī)模則由1970年的21公頃擴大到2015年的70公頃。雖然我國與西方國家的土地所有制度不同，但通過所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，通過市場機制和政府調(diào)控共同作用，促進農(nóng)地資源的合理集中和有效利用，符合社會經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然邏輯，也是中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。

（四）通過實施土地制度改革提升農(nóng)業(yè)全球競爭力

農(nóng)地是發(fā)展農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)也是最重要的生產(chǎn)資料，各國農(nóng)地制度改革都有一個非常重要的目標(biāo)，就是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，刺激農(nóng)業(yè)競爭力的提升。當(dāng)前，經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，在擴大農(nóng)業(yè)貿(mào)易成交量的同時，也給各國農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。一方面，國際農(nóng)產(chǎn)品價格長期低迷，各國都面臨日趨激烈的國際競爭；另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者呈老齡化傾向，年輕人不愿從事農(nóng)業(yè)，存在著后繼乏人問題；此外，應(yīng)對氣候變化，迫切需要加強生態(tài)環(huán)境保護、關(guān)注動物福利，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的壓力也在不斷增加。從近些年來各國土地政策制定和改革的方向，可以清晰地看出，通過鼓勵土地資源的合理配置，活化土地流動，促進家庭農(nóng)場等培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民面對經(jīng)濟全球化帶來的新挑戰(zhàn)，既要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政策體系，加快構(gòu)建以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，把一家一戶分散經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)模經(jīng)營為導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭由個體與個體向組織與組織、體系與體系競爭的根本轉(zhuǎn)變。加快構(gòu)建有利于家庭農(nóng)場發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)地制度。規(guī)?；乾F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。瑞典丹麥實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，是在土地私有制基礎(chǔ)上，通過農(nóng)場兼并和土地租賃實現(xiàn)的。丹麥家庭農(nóng)場經(jīng)營的耕地中有100萬公頃土地靠租賃，占38%。我國家庭農(nóng)場經(jīng)營的耕地，80%以上靠的是轉(zhuǎn)包和租賃。從長遠發(fā)展看，租地農(nóng)場是我國家庭農(nóng)場發(fā)展的主要方向。實現(xiàn)規(guī)?；?，要按照“三權(quán)分置”理論，加快改革和完善農(nóng)地制度，解決“地怎么來”“租期怎么穩(wěn)”“租金怎么定”等重大問題，穩(wěn)定農(nóng)場主的經(jīng)營預(yù)期，防止地租推動農(nóng)產(chǎn)品成本過快上漲。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司）