構(gòu)建系統(tǒng)完備的軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度體系

周華+姜明文+尚靜瑤

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要交匯點。十八大以來，中央高度重視軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。中共中央、國務院、中央軍委發(fā)布的《關于經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展的意見》將軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系作為六大體系建設目標之一，將著力提高軍民協(xié)同創(chuàng)新能力作為八項重點任務之一。當前全面激發(fā)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新活力還存在主體功能錯位、政策難以落地、運行機制不暢等突出問題。習近平總書記在十二屆全國人大五次會議解放軍代表團全體會議上的講話指出，要以機制和政策制度改革為抓手，堅決拆壁壘、破堅冰、去門檻，破除制度藩籬和利益羈絆，構(gòu)建系統(tǒng)完備的科技軍民融合政策制度體系。習近平總書記的重要指示為完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設，保障軍民科技協(xié)同創(chuàng)新機制順暢運行提供了行動指南。

一、十八大以來軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設情況

（一）總體情況

為保證科技協(xié)同創(chuàng)新機制順暢運行，國家從加強統(tǒng)籌、促進發(fā)展、提供保障、強化約束等方面出臺了一系列政策法規(guī)制度，初步形成了由頂層政策法規(guī)與部門規(guī)章制度相結(jié)合的創(chuàng)新政策制度體系。其中，與軍民科技協(xié)同創(chuàng)新相關的政策制度主要分散在各類綜合性政策法規(guī)和專門法律法規(guī)、規(guī)章制度中。綜合性政策法規(guī)主要是國家層面的各類綱要、規(guī)劃和意見等，其內(nèi)容綜合性較強，包括健全軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體制機制、推動軍民科技成果融合轉(zhuǎn)化、完善國防知識產(chǎn)權制度、促進軍民標準體系融合、推動軍民科技基礎要求共享等。專門的法律法規(guī)、規(guī)章制度主要包括區(qū)域軍民協(xié)同創(chuàng)新、軍民技術雙向擴散、軍民科技資源共享、國防科研財政支持、軍民科技保密、科研人員激勵考核等內(nèi)容?？傮w上，綜合性政策法規(guī)是從國家宏觀層面對軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展提出的具體要求，專門的法律法規(guī)、規(guī)章制度則從部門操作層面為軍民科技協(xié)同創(chuàng)新機制運行提供法制保障。

（二）存在問題

從宏觀層面看，十八大以來，我國軍民科技協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境得到不斷優(yōu)化，但推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新仍缺乏統(tǒng)籌謀劃，未從頂層制度上形成有效合力。從操作層面看，現(xiàn)行的專門性法律法規(guī)、規(guī)章制度在保障軍民科技協(xié)同創(chuàng)新機制運行方面仍存在不足，突出表現(xiàn)在相關法規(guī)制度保障范圍有限、政策措施難以落地等。

科技成果轉(zhuǎn)化。2015年新修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》提出，國家建立有效的軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化體系，完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體制機制。為貫徹該文件精神，科技部、教育部和國防科工局等部門根據(jù)各自職能，出臺了相應的促進科技成果轉(zhuǎn)化辦法?！蛾P于促進軍民科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見》對成果轉(zhuǎn)化形式、轉(zhuǎn)化標準以及組織實施等方面進行了較為全面的管理規(guī)定，但從一線單位具體實踐情況看，當前軍民科技成果轉(zhuǎn)化中仍存在轉(zhuǎn)化實效不顯著、運行不暢等問題，其主要原因在于轉(zhuǎn)化渠道缺失，轉(zhuǎn)化成本較高，成果雙向流動信息不對稱，轉(zhuǎn)化激勵機制有待補充，軍用科技成果解、降密制度需要修訂完善等。

知識產(chǎn)權管理。十八大以來，國家高度重視知識產(chǎn)權管理，出臺的一系列有關知識產(chǎn)權的意見、規(guī)劃和方案中提出，加強國防知識產(chǎn)權管理，加快國防知識產(chǎn)權政策法規(guī)體系建設，規(guī)范國防知識產(chǎn)權權利歸屬與利益分配等。從促進軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的角度看，當前軍民科技知識產(chǎn)權法規(guī)仍存在不足。一是知識產(chǎn)權歸屬和權益脫節(jié)，如知識產(chǎn)權的處置權、交易權、收益權等相關規(guī)定尚不明確，造成國防專利難以轉(zhuǎn)化應用的困境。二是缺乏可操作的知識產(chǎn)權交易機制，突出表現(xiàn)在軍工企業(yè)的知識產(chǎn)權轉(zhuǎn)化流程和環(huán)節(jié)復雜，如需要軍工集團公司審批后，還必須到財政部備案，周期很長，而且轉(zhuǎn)化獎勵需計入企業(yè)工資總額，無法實現(xiàn)應有的獎勵效果等。

軍民標準融合。目前，國家啟動了軍民標準化通用化工程，圍繞當前軍民融合標準化建設的重點和難點，切實解決當前軍民標準分立、共建共享不足的問題，但從適應軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展角度看，仍不盡完善。一是指導標準制訂的具體方法相對不足，如標準化的最高法是《中華人民共和國標準化法》，該法只說明可依靠相關規(guī)章制定其他標準，并沒有提及軍用標準，而軍用標準的最高規(guī)章是《軍用標準化管理辦法》，該規(guī)章雖然提到可以直接采用國家標準，但沒有提出具體實施方法。二是標準的時效性相對滯后，主要體現(xiàn)在目前我國軍民通用技術標準制定方式采用以往的事后經(jīng)驗總結(jié)式制定標準，已無法滿足軍隊信息化建設的發(fā)展需求。

科技資源共享。目前，《軍民科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開放共享暫行辦法》等文件對國防科研設備設施共享的推動作用還不明顯，仍存在科研設備設施重復建設和購置的問題，閑置浪費現(xiàn)象較嚴重。當前，我國科學儀器平均使用率只有20%（以每天使用8小時為100%），而發(fā)達國家則達到170%—200%。很多軍工單位擁有了較為先進的科研設備設施，不僅沒有實現(xiàn)對民口和跨集團的開放共享，而且集團內(nèi)部的成員單位也無法實現(xiàn)有效共享，這些資源設備利用率還有很多可提升空間。究其原因，保密管理要求、共享激勵機制缺失、共享線上平臺尚未建立是主要制約因素。

財政支持。當前，對軍工科研項目的管理主要采用單一的事前審批投資管理方式，隨著我國經(jīng)濟、科研體制改革的深入發(fā)展，軍工科研項目管理內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，現(xiàn)有管理政策已不能適應。一是投資導向偏差和激勵機制不健全，如基礎科研的超前安排嚴重不足，穩(wěn)定支持和競爭支持相協(xié)調(diào)機制尚未建立。二是長期實行“任務帶技術”的發(fā)展模式，導致推動軍民科技創(chuàng)新的能力明顯不足。近些年，雖然國家加大了支持與建設力度，裝備經(jīng)費與基礎科研經(jīng)費持續(xù)增長，但是基礎科研經(jīng)費占科研投入比重仍然偏低，遠落后于發(fā)達國家20%—25%的水平。

科技保密。隨著軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略不斷推進，軍民科技保密工作面臨的形勢日趨嚴峻。目前有關軍民科技保密制度已使用近10年，且并未隨軍民科技發(fā)展的新形勢、新情況作相應的修訂，不能滿足軍民科技協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展需求。一是定密主體存在泛化傾向，表現(xiàn)出一定的隨意性，如定密范圍普遍偏寬，定密從嚴、從高、期限偏長等。二是考慮到解密需要承擔一定風險，多數(shù)主管領導不愿承擔責任，解密制度基本上沒有被執(zhí)行，出現(xiàn)有人定密、無人解密的情況。endprint

激勵與考核。十八大以來，中央高度重視創(chuàng)新人才發(fā)展，先后出臺一系列政策文件，對完善創(chuàng)新人才激勵和約束機制提出了指導意見。從政策導向來看，就是要實行以增加知識價值為導向的分配政策，把人作為政策激勵的出發(fā)點和落腳點，堅持激勵約束并重，加大績效工資分配激勵力度、落實科技成果轉(zhuǎn)化獎勵、強化知識產(chǎn)權長期激勵，員工持股及分紅激勵等。結(jié)合軍民科技協(xié)同創(chuàng)新需求，當前創(chuàng)新激勵與考核政策有待更新完善，如實施近30年的工資總額計劃管理制度限制了高層次科技創(chuàng)新人才的引進、互聘，同時，對于全（差）額撥款的事業(yè)單位，由于能夠自行調(diào)節(jié)的績效獎勵工資僅占其工資總額的30%—40%，制約了對有貢獻員工獎勵；《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》等政策文件規(guī)定科研人員持股門檻過高，持股比例偏低（目前比例控制在10%以內(nèi)），持股計劃完全靠定向增發(fā)、結(jié)構(gòu)較單一等導致股權及分紅激勵政策難以落地，以重型號、輕技術為主的評價制度和以利潤、EVA等指標為主的考核機制不利于軍民科技協(xié)同創(chuàng)新良性發(fā)展等。

二、完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度建設的建議

新形勢下，構(gòu)建系統(tǒng)完備的軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策制度體系，必須聚焦問題，精準發(fā)力，以改革創(chuàng)新精神加快推進軍民科技協(xié)同創(chuàng)新相關政策法規(guī)制度立改廢釋工作。

科技成果轉(zhuǎn)化。要抓住制約軍民科技成果轉(zhuǎn)化的關鍵點，從政策制度上加以引導，促進科技成果轉(zhuǎn)化。一是提高擬轉(zhuǎn)化成果信息的交流效率。如完善工業(yè)領域和軍方的交流機制，建立單位、行業(yè)、軍兵種和武器系統(tǒng)之間的需求對接制度，充分發(fā)揮第三方服務機構(gòu)作用等。二是加快軍民標準融合，減少軍用標準與民用標準之間差異，降低科技成果轉(zhuǎn)化成本。三是開展國防知識產(chǎn)權的三權（使用權、處置權、收益權）改革，建立合理的利益分配機制。

知識產(chǎn)權管理。制定國防專項知識產(chǎn)權管理制度，著重解決好知識產(chǎn)權成果的利用、歸屬問題、運用、分配和處理問題，建立“創(chuàng)造為核心、保護有機制、運用有突破、管理有流程”的知識產(chǎn)權工作體系。制定有利于軍民科技融合的知識產(chǎn)權政策。特別是制定國防知識產(chǎn)權的分類管理政策，完善國防知識產(chǎn)權保密解密制度，完善國防知識產(chǎn)權的立法，制定合理的有利于平衡國家、科研生產(chǎn)單位和個人的知識產(chǎn)權補償規(guī)定等。

軍民標準融合。要從根本上解決我國軍民標準化工作“不統(tǒng)一”、“跟不上”的問題。一是強化統(tǒng)籌，從頂層設計上加大“統(tǒng)”的力度，下大力氣解決國家標準、軍用標準、行業(yè)標準的銜接與統(tǒng)一。二是超前制定，建立技術前瞻、引領發(fā)展的軍民標準制定政策，適應新技術發(fā)展迅速、更新?lián)Q代快的時代特點，準確把握技術發(fā)展方向，改變軍民標準原有事后總結(jié)式的制定模式。

資源共享。通過政策引導、頂層謀劃，形成統(tǒng)一、完善的共享模式。通過完善考核與激勵機制，針對不同類型的軍工科研設備設施，建立科學、合理的共享評價機制，以激勵為導向，充分調(diào)動軍工單位的主動性和積極性。通過網(wǎng)絡平臺建設，延伸開放共享范圍，將軍工科研生產(chǎn)設備設施的信息向用戶最大范圍地公開，使得需求方能夠快速、便捷地找到所需的資源。通過完善投資政策，防止片面追求先進、高端，盡量避免為單一項目或單一任務投資，提升軍工設備設施的通用性、兩用性。

財政支持。建立健全投資政策，對國防基礎研究領域，特別是對前瞻性、基礎性工業(yè)技術等予以重點支持。完善基礎研究投入機制，加大基礎理論與基礎技術的支持力度。建立健全基礎研究投入新機制，發(fā)揮中央財政資金的杠桿作用，制定稅收減免、資金補償?shù)燃钚哉叽胧?，引導企業(yè)重視并加大基礎研究投入，建立穩(wěn)定、多元化支持體系。

保密管理。一是完善定密程序，科學界定定密范圍。要強化定密工作的嚴肅性，避免定密過程中的隨意性，對該定的或不該定的、定密期限等要有明確依據(jù)。二是強化解密意識。通過建立定期的解密審查制度，保證解密及時性；完善解密監(jiān)管機制，對于那些已經(jīng)具備解密條件并應當及時公開的定密事項，依法進行解密監(jiān)督或者直接行使解密權。

激勵與考核。結(jié)合事業(yè)單位改制、混合所有制改革等政策，加強對職工股權激勵、股權期權激勵、項目分紅等激勵政策研究；對符合條件的高科技企業(yè)實施股權激勵、分紅激勵等方式，對主要研發(fā)人員進行激勵。調(diào)節(jié)分配機制，不再單純把成果的經(jīng)濟價值作為考核參數(shù)，而是按創(chuàng)新鏈條各個節(jié)點貢獻的比例分配利益。降低現(xiàn)有考核評價機制中利潤、EVA等指標比重，加大科技考核力度。endprint