基于“兩網(wǎng)化”管理的耕地保護(hù)機(jī)制研究

耕地保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策，建立健全的耕地保護(hù)機(jī)制更是有效促進(jìn)社會穩(wěn)健發(fā)展的重要途徑之一。本文以浙江省嘉興市秀洲區(qū)為例，在分析我國耕地保護(hù)政策措施及秀洲區(qū)耕地保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過探索耕地保護(hù)機(jī)制和“兩網(wǎng)化”管理的聯(lián)動關(guān)系，研究分析耕地保護(hù)機(jī)制的完善途徑，并提出建議。

一、背景研究

（一）我國現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策措施

我國人多地少，但在工業(yè)化、城市化進(jìn)程快速推進(jìn)過程中，耕地被大量占用，對我國糧食安全、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了威脅，也使得耕地保護(hù)成為關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題之一。

目前，我國形成了以《土地管理法》為核心的包括土地用途管制、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地開發(fā)復(fù)墾整理、基本農(nóng)田保護(hù)制度等為基礎(chǔ)的耕地保護(hù)政策框架。而我國耕地保護(hù)補(bǔ)償政策則主要是基于耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償，即地方政府針對各地實(shí)情制定耕地保護(hù)補(bǔ)償措施，主要可分為政策性補(bǔ)償、直接或間接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及推行耕地保護(hù)激勵措施三種形式。

（二）我國耕地保護(hù)機(jī)制的探索

我國在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策基礎(chǔ)上，通過發(fā)放糧食補(bǔ)貼，減免農(nóng)業(yè)稅，加大農(nóng)業(yè)技術(shù)、資金的投入等手段來實(shí)現(xiàn)對占用耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，同時也嘗試通過省際調(diào)劑耕地來實(shí)現(xiàn)跨省占補(bǔ)平衡。

各地區(qū)因地制宜地制定區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)政策措施來完善耕地保護(hù)機(jī)制。如江蘇省針對區(qū)域內(nèi)資源不均衡的現(xiàn)狀，提出打破行政限制，通過耕地易地補(bǔ)充開發(fā)來實(shí)現(xiàn)先補(bǔ)后占的耕地保護(hù)政策；廣東973fb7a7ee95353ad4b936b20b222534a7ae46324de6133dcfe4e0858bc443c5省則通過補(bǔ)充耕地易地開發(fā)項(xiàng)目合同的形式由省為單位進(jìn)行土地開發(fā)整理耕地；浙江省則因耕地資源南北差異巨大，通過省內(nèi)基本農(nóng)田異地有償代保政策來保證耕地的占一補(bǔ)一，在保證質(zhì)量的同時以期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源均衡發(fā)展；四川省成都市建立了耕地保護(hù)基金制度，通過專項(xiàng)基金的激勵來調(diào)動農(nóng)民自覺保護(hù)耕地的積極性。

（三）土地“兩網(wǎng)化”管理的探索及實(shí)踐

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，“3S”技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)化管理等技術(shù)措施在土地管理工作中的運(yùn)用不斷地在技術(shù)層面完善耕地保護(hù)機(jī)制。在土地管理中，網(wǎng)格化管理是一種土地精細(xì)化管理機(jī)制的探索，結(jié)合信息網(wǎng)絡(luò)化共享機(jī)制，可有效促進(jìn)土地管理工作的高效化，這種將網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理手段相結(jié)合的管理方式，又稱為“兩網(wǎng)化”管理。各地針對基于“兩網(wǎng)化”的土地管理進(jìn)行著不斷的探索。

膠南市通過建立二維土地規(guī)劃網(wǎng)格化管理系統(tǒng)直觀呈現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)土地檔案與利用現(xiàn)狀的差異，在城市規(guī)劃、土地管理、項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用；而三維數(shù)字城市管理系統(tǒng)則促進(jìn)了各業(yè)務(wù)部門的網(wǎng)上協(xié)同作業(yè)。諸暨市楓橋鎮(zhèn)則通過土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化管理，基于原有行政村格局將區(qū)域進(jìn)行格網(wǎng)化精細(xì)化管理，在網(wǎng)格管理結(jié)構(gòu)上，設(shè)置三級網(wǎng)格責(zé)任主體，從而形成逐級責(zé)任化管理，有效提高了土地管理效率。上海也對“兩網(wǎng)化”管理進(jìn)行探索實(shí)踐，通過探索研究土地資源網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制，建立相應(yīng)的土地利用動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)土地資源管理。

對“兩網(wǎng)化”管理的探索實(shí)踐仍多基于網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化雙向研究，兩者結(jié)合的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，但仍給其他區(qū)域建立 “兩網(wǎng)化”管理體系提供了一定借鑒。

二、嘉興市秀洲區(qū)耕地保護(hù)機(jī)制現(xiàn)狀

（一）嘉興市秀洲區(qū)耕地利用情況

秀洲區(qū)地處杭嘉湖平原，全區(qū)土地總面積為54773公頃，其中耕地面積為31355公頃，占土地總面積的57.24%，區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量普遍較高，大部分為優(yōu)、高等地。但秀洲區(qū)人均耕地面積卻只有1.34畝/人，不足世界人均耕地面積的1/2，耕地保護(hù)形勢仍然十分嚴(yán)峻。

從2006-2012年，全區(qū)下轄鎮(zhèn)（街道）在區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡等政策下，均完成國家下達(dá)的耕地保有量任務(wù)，在此期間，秀洲區(qū)建設(shè)占用耕地1571公頃，同期補(bǔ)充耕地1937公頃，補(bǔ)充耕地面積大于建設(shè)占用面積，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。但是，隨著土地整理工作推進(jìn)和大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)階段的結(jié)束，農(nóng)地整治潛力已十分有限，而因生態(tài)保護(hù)的日益重視，土地開發(fā)潛力也將大大縮減，這預(yù)示著耕地保護(hù)工作將愈加艱難。

面對后備耕地資源嚴(yán)重不足、補(bǔ)充耕地難度極大的現(xiàn)狀，秀洲區(qū)積極探索耕地保護(hù)機(jī)制，力求通過其他途徑來改善這一問題。2011年8月，嘉興市針對違法占用土地和違法建設(shè)提出實(shí)行“兩網(wǎng)化”管理措施，并于2011年開始在秀洲區(qū)試點(diǎn)實(shí)施?！皟删W(wǎng)化”管理是借助GPS、GIS土地執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)在網(wǎng)格化分區(qū)包干區(qū)域內(nèi)無盲點(diǎn)巡查執(zhí)法，并通過聯(lián)網(wǎng)作業(yè)快速獲得違法地塊的基本數(shù)據(jù)，并可隨時記錄隊(duì)員們的巡查路線而及時發(fā)送到土地管理部門，從而可以及時處理將其進(jìn)行復(fù)耕。在實(shí)行“兩網(wǎng)化”管理期間，秀洲區(qū)國土執(zhí)法中隊(duì)累計巡查2800多次，發(fā)現(xiàn)298起、面積13.83公頃，成功制止417起違法行為、面積達(dá)15.60公頃，拆除28起、面積1.81公頃，國土執(zhí)法工作效能明顯提升。

2012年秀洲區(qū)又針對低效用地開展“兩退兩進(jìn)”工作，通過將落后產(chǎn)能、低端產(chǎn)業(yè)企業(yè)退出，提升低效企業(yè)，提高低效土地的集約利用率這“兩退兩進(jìn)”來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級來，從而進(jìn)行低效挖潛，從源頭上減少建設(shè)占用耕地。

（二）嘉興市秀洲區(qū)耕地保護(hù)政策措施

針對區(qū)內(nèi)耕地利用情況，秀洲區(qū)在嘉興市相關(guān)政策措施的基礎(chǔ)上采取了一系列措施加強(qiáng)對耕地保護(hù)的力度。

對現(xiàn)狀耕地及基本農(nóng)田，秀洲區(qū)實(shí)行對耕地及基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)責(zé)任人差別化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并在編制土地整治規(guī)劃及年度高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)計劃的基礎(chǔ)上，不斷提升區(qū)域耕地質(zhì)量，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。

對秀洲區(qū)耕地后備資源不足的現(xiàn)狀，則通過編制當(dāng)年度墾造耕地計劃，財政單列預(yù)算編制資金使用計劃的前提下，結(jié)合農(nóng)村土地整治，對失去使用功能的河道、河浜以及灘涂等其他非耕地或未利用地資源進(jìn)行合理有序開發(fā)，而對于土地政治中的復(fù)墾項(xiàng)目則通過剝離優(yōu)質(zhì)耕地耕作層后用于復(fù)墾區(qū)塊的墾造，并出臺后續(xù)墾造耕地管護(hù)政策，確保墾造耕地的后期質(zhì)量提升管護(hù)。

對違法占用土地尤其是占用耕地，2011年嘉興市建立了“兩網(wǎng)化”管理體系，對違法占用耕地實(shí)行動態(tài)巡查機(jī)制。經(jīng)過1年多的試點(diǎn)施行，當(dāng)?shù)刈钭屓祟^疼的違法建設(shè)、違法用地問題得到了有效遏制，基本實(shí)現(xiàn)國土資源部門“一發(fā)現(xiàn)即能及時處理”的目標(biāo)，也在一定程度上對耕地進(jìn)行了補(bǔ)充。

（三）嘉興市秀洲區(qū)耕地保護(hù)機(jī)制建立過程中存在的問題及原因分析

秀洲區(qū)通過對全區(qū)耕地的不同情況采取不同的措施制度，建立了相對完善的耕地保護(hù)機(jī)制，但仍存在一定的問題。

首先，秀洲區(qū)針對耕地及基本農(nóng)田進(jìn)行差別化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并編制了財政單列計劃，雖然在一定程度上耕地保護(hù)補(bǔ)償資金得到了保證，但卻不能保證資金的充沛性和及時性。如若當(dāng)年計劃的資金不符合當(dāng)年所需的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償所需金額，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)斷檔現(xiàn)象，并且秀洲區(qū)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r未設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)以確保資金的?？顚Ｓ煤图皶r性。

其次，秀洲區(qū)在制定耕地保護(hù)政策時，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各部門單位以及民眾耕地保護(hù)意識，但未在形式上具體化，在公眾層面的宣傳力度也仍顯不足。

此外，“兩網(wǎng)化”管理針對內(nèi)容單一，土地管理工作內(nèi)容豐富，擴(kuò)大“兩網(wǎng)化”管理內(nèi)涵必將進(jìn)一步提升土地管理工作效率。

三、耕地保護(hù)機(jī)制和“兩網(wǎng)化”管理的聯(lián)動關(guān)系

通過前文對耕地保護(hù)機(jī)制建立過程中存在問題的分析，筆者認(rèn)為，可以從分析耕地保護(hù)機(jī)制和“兩網(wǎng)化”管理的聯(lián)動關(guān)系來探討耕地保護(hù)機(jī)制的完善途徑，主要從保護(hù)耕地和耕地補(bǔ)償兩方面考慮。保護(hù)耕地可從控制占用耕地和耕地質(zhì)量提升兩方面來實(shí)現(xiàn)?！皟删W(wǎng)化”管理就是從針對違法占用土地出發(fā)，通過遏制違法占用耕地來實(shí)現(xiàn)對耕地的保護(hù)。而耕地補(bǔ)償可分為補(bǔ)充耕地和補(bǔ)償耕地使用者或所有者，“兩網(wǎng)化”管理就是通過對“兩違“現(xiàn)象的管理，對土地進(jìn)行復(fù)耕來補(bǔ)充耕地。故完善耕地保護(hù)機(jī)制也是建立“兩網(wǎng)化”管理體系的原因之一。而通過“兩網(wǎng)化”管理體系的建立也可促進(jìn)耕地保護(hù)機(jī)制的完善。

首先，在“兩網(wǎng)化”管理的實(shí)施過程中，使人們對“兩違”問題及耕地保護(hù)問題有一定了解，從而加強(qiáng)自我約束。故“兩網(wǎng)化”管理系統(tǒng)的建立不僅補(bǔ)充耕地，而且可促進(jìn)耕地保護(hù)思想傳播，讓民眾更為深入了解耕地保護(hù)的重要性，從意識層面完善耕地保護(hù)機(jī)制。

其次，“兩網(wǎng)化”管理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化管理，運(yùn)用GPS 、GIS土地執(zhí)法巡查系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)管理來及時發(fā)現(xiàn)及時處理。土地管理工作強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的實(shí)時性，但仍存在一定的時滯性。將管理系統(tǒng)隨身攜帶，隨時隨地可更新反饋，使得信息及時性和政務(wù)透明化程度均得以提高，從而促進(jìn)完善耕地保護(hù)機(jī)制的實(shí)時性。

四、嘉興市秀洲區(qū)耕地保護(hù)機(jī)制建議及措施

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，目前建立的耕地保護(hù)機(jī)制仍有很大的改善空間，主要可以從以下兩方面加以調(diào)整：

首先，將耕地保護(hù)理念基層化。在信息化時代，政府部門在完成基本職能的同時也要重視提高人民的自覺意識。對耕地保護(hù)問題，社會已有較高認(rèn)知度，但宣傳仍流于表面，并未使之成為全民意識，NwbDJAsuId2MPxGdju8usQ==故仍需持續(xù)強(qiáng)化耕地保護(hù)宣傳。

其次，完善“兩網(wǎng)化”管理系統(tǒng)，將耕地保護(hù)機(jī)制與其建立密切關(guān)聯(lián)性。目前嘉興市的“兩網(wǎng)化”管理主要是針對“兩違”現(xiàn)象，對于土地管理的其他方面極為薄弱，針對不同情況擴(kuò)大完善“兩網(wǎng)化”管理內(nèi)容，可以更加有效地進(jìn)行耕地保護(hù)。比如，增加耕地保護(hù)系統(tǒng)化管理體系和閑置、低效用地管理體系等。

耕地保護(hù)系統(tǒng)化管理體系，即在GPS土地執(zhí)法巡查系統(tǒng)及土地基本信息的基礎(chǔ)上，建立具有詳細(xì)耕地利用和補(bǔ)償情況的信息管理體系，將耕地網(wǎng)格化編號，詳細(xì)記錄耕地的變更情況，也就是只要知道耕地的位置等特征信息，就可聯(lián)網(wǎng)查詢到這塊耕地相關(guān)的面積、質(zhì)量、有無進(jìn)行質(zhì)量提升、對責(zé)任人的補(bǔ)償情況、可否進(jìn)行置換等信息，并相應(yīng)建立耕地保護(hù)基金管理體系。

閑置、低效用地管理體系，是對閑置、低效用地實(shí)行聯(lián)動執(zhí)法和信息通報機(jī)制，加強(qiáng)對建設(shè)用地的二次開發(fā)提高土地集約節(jié)約利用度，從減少占用耕地的層面上完善耕地保護(hù)機(jī)制。

五、結(jié)束語

未來，耕地保護(hù)仍將是我國社會發(fā)展的關(guān)注焦點(diǎn)，完善耕地保護(hù)機(jī)制是做好耕地保護(hù)工作的基礎(chǔ)，而 “兩網(wǎng)化”管理體系的建立及完善將在耕地保護(hù)機(jī)制途徑完善上起到積極的促進(jìn)作用。

（作者單位：浙江大學(xué)地球科學(xué)系）

責(zé)任編輯：楊再梅