突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施法律問題的思考

羅賢碧

【摘 要】突發(fā)公共事件會使社會在一段時(shí)間內(nèi)處于動(dòng)蕩時(shí)期，此時(shí)行政機(jī)關(guān)會被賦予某些行政應(yīng)急權(quán)。雖然其是主導(dǎo)突發(fā)公共事件的權(quán)力，但也是極易被有些人濫用的權(quán)力。因此，本文對突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施中的法律問題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共事件；行政應(yīng)對措施；法律問題

引言：

突發(fā)公共事件給社會帶來嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失，我國政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的預(yù)防措施及應(yīng)急處理措施的權(quán)力。但在處理突發(fā)公共事件過程中，因缺乏相應(yīng)的法律約束，有些行政機(jī)關(guān)濫用被賦予的權(quán)力，引起社會公眾的怨言，給國家和黨的光輝形象帶來負(fù)面影響。因此，政府應(yīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)以此加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)的法律約束，以保證行政應(yīng)對措施的有效性。

一、突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施概述

（一）突發(fā)公共事件及突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施

突發(fā)公共事件是指因突然發(fā)生而造成重大災(zāi)難損失，同時(shí)對公共安全和社會秩序造成嚴(yán)重影響的事件。在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須果斷快速的采取相關(guān)應(yīng)急處理措施，以便最大程度的降低因事件產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失及人員傷亡。突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、緊急性及嚴(yán)重性的特點(diǎn)。其發(fā)展速度之快，輻射面積之廣及危害之深遠(yuǎn)都比一般事件嚴(yán)重。

突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施是指行政機(jī)關(guān)在事件前后所采取的積極應(yīng)對事件引發(fā)的危機(jī)的相關(guān)行政處理行為，并以恢復(fù)社會秩序、解決危機(jī)為最終目標(biāo)，使危害降至最低或最小程度[1]。行政應(yīng)對措施過程中，行政機(jī)關(guān)可使用被賦予的權(quán)力可以剝奪、設(shè)定相對人的權(quán)利或義務(wù)，使相對人能免受災(zāi)難，施以救助或分配生活物資等。因此，行政應(yīng)對措施，會使行政相對人的權(quán)益受到損害，同時(shí)也是對其授益的另一種行為。

行政機(jī)關(guān)作為突發(fā)公共事件行政應(yīng)對的實(shí)施主體，雖被賦予一定的行政應(yīng)急權(quán)，但也要對其地相關(guān)法律、法規(guī)的約束，使行政機(jī)關(guān)組織或個(gè)人在處理事件時(shí)存在的違法行為承擔(dān)必要的法律責(zé)任。

（二）行政應(yīng)急權(quán)

突發(fā)公共事件的突發(fā)性、緊急性和嚴(yán)重性會危及到多數(shù)人的利益和社會穩(wěn)定，行政機(jī)關(guān)被賦予合法的權(quán)力，以保證相關(guān)法律法律或行政命令的貫徹、落實(shí)，這就是行政應(yīng)急權(quán)。該權(quán)力是行政機(jī)關(guān)為了應(yīng)對突發(fā)公共事件而享有的效力更強(qiáng)、目標(biāo)性更明確的一種行政權(quán)力，且只能在突發(fā)公共事件的達(dá)到某種應(yīng)急狀態(tài)下行使。

二、突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施法律問題

（一）行政應(yīng)對措施啟動(dòng)

行政應(yīng)對措施只有當(dāng)突發(fā)公共事件危及國家安全、社會穩(wěn)定、人民財(cái)產(chǎn)生命安全時(shí)或達(dá)到某種級別后，相關(guān)行政機(jī)關(guān)才允許行使行政應(yīng)急權(quán)。同時(shí)要特別注意事件進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)或緊急狀態(tài)時(shí)的程序要求[2]。因此，政府制定的應(yīng)急措施要根據(jù)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定合理啟動(dòng)，以應(yīng)對不同預(yù)警級別的突發(fā)公共事件。

（二）行政應(yīng)對措施法律依據(jù)和原則

突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施法律依據(jù)即應(yīng)急狀態(tài)下，單行應(yīng)急法與一般應(yīng)急法的法律關(guān)系及行政應(yīng)對措施，普通行政措施與應(yīng)急行政措施適用的原則和依據(jù)以及銜接問題。在應(yīng)對措施與應(yīng)急狀態(tài)下一般法律存在沖突時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)新法優(yōu)于后法的法律原理，也要遵守公共利益至上等法律原則。同時(shí)行政機(jī)關(guān)也要根據(jù)突發(fā)事件行政應(yīng)對法的相關(guān)法規(guī)做好權(quán)力細(xì)化配置及行為職責(zé)等問題。

（三）行政應(yīng)對措施中法律責(zé)任

突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施的目的具有現(xiàn)實(shí)必要性，將事件的危害降至最低，盡量避免對社會公眾的傷害。判斷行政機(jī)關(guān)是否采取有效應(yīng)對措施可以從判斷事件造成的損失與事件本身的危害程度對比，以及參照現(xiàn)急預(yù)案對行政機(jī)關(guān)的行為是否合法、合法。在應(yīng)急立法時(shí)對措施的實(shí)施主體、對象、法律責(zé)任、救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)職責(zé)等進(jìn)行確認(rèn)。

（四）行政應(yīng)對措施中的權(quán)力沖突

對于國家權(quán)力、行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系在行政應(yīng)對措施實(shí)施過程中存在沖突要有效解決，也就是解決公益與私益、公權(quán)與私權(quán)沖突的問題[3]。例如突發(fā)公共事件后行政機(jī)關(guān)具有緊急調(diào)查權(quán)，但這種權(quán)力會與公民的自由、隱私保護(hù)權(quán)相沖突。此時(shí)，就需要相應(yīng)的法律授予明確的執(zhí)行目標(biāo)和執(zhí)行力度。

三、完善突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施的法律

（一）完善行政指導(dǎo)條款

行政指導(dǎo)是一種柔性的管理手段，不同于具有強(qiáng)制色彩的手段，行政指導(dǎo)其柔軟靈活、非權(quán)力強(qiáng)制性的行為方式在突發(fā)公共事件中，尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮的重要作用。例如在“非典”時(shí)期因群體性恐怖現(xiàn)象，政府頒布的指導(dǎo)條例等大多口氣柔和，不帶任何強(qiáng)制色彩，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷和行政民主。目前，雖然我國應(yīng)急法律中未將行政指導(dǎo)作為其組成部分，但行政指導(dǎo)必會寫入行政機(jī)關(guān)應(yīng)對措施法律法規(guī)或突發(fā)公共事件應(yīng)對法中。以不帶強(qiáng)制性色彩的行政指導(dǎo)給予行政相對人自主選擇權(quán)，充分體現(xiàn)保護(hù)其權(quán)益的宗旨[4]。

（二）完善行政緊急強(qiáng)制措施條款

目前，我國的應(yīng)急法律中規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施行政緊急措施，但對于在應(yīng)急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)實(shí)施緊急措施時(shí)需遵守的法律原則及相關(guān)法律約束都未做明確規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)緊急措施實(shí)施的主體和法律救濟(jì)途徑等內(nèi)容也未具體規(guī)定。因此，為了保護(hù)社會公眾合法權(quán)益，應(yīng)設(shè)立或完善行政緊急強(qiáng)制措施條款，明確行政機(jī)關(guān)絕對禁止的實(shí)施內(nèi)容或不得行使的權(quán)力。并以此作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施緊張強(qiáng)制措施的行為底線。例如，突發(fā)公共事件下不得隨意或非法扣押公眾財(cái)務(wù)，非法限制其人身及言論自由。

（三）完善行政緊急征用條款

當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)，若以個(gè)人財(cái)產(chǎn)彌補(bǔ)公共財(cái)產(chǎn)使用時(shí)，會采用征用的方式進(jìn)行籌集，例如物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具、人力等。目前，我國應(yīng)急法律法規(guī)中已明確規(guī)定相關(guān)的征用條款。但在緊急征用時(shí)仍存在一些問題，例如征用主體不明確；對于緊急征用物資破壞嚴(yán)重；無法確定征用補(bǔ)償?shù)萚5]。完善行政緊急征用條款首先要明確征用主體，社會公眾并沒有為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)損失的責(zé)任和義務(wù)。其次，行政機(jī)關(guān)要為自己的行為負(fù)責(zé)，社會公眾因征用遭受的額外損失若因行政人員不作為而造成，則行政人員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任后果。最后，明確征明標(biāo)準(zhǔn)、流程和補(bǔ)償。為了維護(hù)公共利益會使部分人的利益受損，此時(shí)相對人獲得的賠償相對較少。若由于行政機(jī)關(guān)存在過失造成的額外損失，則由行政機(jī)關(guān)按正常賠償額進(jìn)行賠償?？傊鞔_征用主體、對象、程序及補(bǔ)償條款可以進(jìn)一步完善突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施。

四、結(jié)語

綜上所述，突發(fā)公共事件時(shí)為了盡早解決危機(jī)恢復(fù)社會秩序，政府會賦予行政機(jī)關(guān)一定的行政應(yīng)急權(quán)。而該權(quán)力具有強(qiáng)烈的正當(dāng)性和必要性，在行使過程中行政機(jī)關(guān)要約束自己的行為，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，合法行使應(yīng)急權(quán)力，將維護(hù)公共利益及社會穩(wěn)定放在首位。

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