推廣政府和社會資本合作（PPP）模式

王昔軍

摘要：隨著十八屆三中全會提出社會資本可以通過特許經(jīng)營等方式進行基礎(chǔ)設(shè)施投資，政府和社會資本合作模式迅速在國內(nèi)建筑行業(yè)引起討論。該模式可以實現(xiàn)社會與政府間的雙贏局面，既增加了社會與政府間的互動性，又減少了產(chǎn)能過剩，有效的平衡了社會目標與政府責任。但鑒于該模式于2014年在國內(nèi)市場盛行，其運行時間較短，仍然存在諸多不足尚待完善，例如新常態(tài)下企業(yè)對該模式的推廣有限。為此，本文基于企業(yè)視角，在梳理PPP模式的內(nèi)涵、運作模式等基礎(chǔ)上，著重歸納該模式在我國的發(fā)展及在企業(yè)中的應用，并提出優(yōu)化模式的有效路徑。期望本文結(jié)論對企業(yè)應用與推廣PPP模式有所啟示。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府與社會資本；有效路徑

自從2014年P(guān)PP模式提出以后，取得了顯著成效，在三年時間里該模式覆蓋了全國各省份建筑施工、體育、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、旅游、農(nóng)業(yè)、市政、環(huán)保、水利、交通能源等多個領(lǐng)域，共獲得PPP項目335個，平均每個項目較傳統(tǒng)模式減少投資3.8億元，目前入庫的PPP項目達到14.6萬億元，而實際落地達到2.9萬億元，這在一定程度上說明PPP項目的市場空間很大。該模式是一種保障政府資金效率的項目服務(wù)績效改革機制，也是一種項目提質(zhì)增效的工具，它的實施直接關(guān)系著我國新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效。同時以結(jié)果為導向的PPP模式促進了項目服務(wù)規(guī)?；图s化整合發(fā)展，有效解決了傳統(tǒng)模式下“分散推進、條塊分割”的不協(xié)調(diào)、效率低、成本高等問題。但鑒于模式實踐和運行時間相對較短，在實際中存在社會資本積極性不高、政府與社會責任不明確等問題。因此，明晰和梳理PPP模式的應用及發(fā)展，并提出優(yōu)化途徑具有重要實踐意義。

一、政府與社會資本合作模式概述

PPP模式源于30年代英國為了解決修路等基礎(chǔ)設(shè)施資金缺乏的問題，試圖將社會資本引入項目建設(shè)，建設(shè)竣工后通過收費等形式間接收回投資成本，例如高速公路建設(shè)。這一模式的成功應用使得英國意識到該模式的潛在價值，之后由單一的融資模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣娜谫Y模式。因此PPP模式主要指社會資本與政府間建立的一種長期合作關(guān)系，其運作模式主要有BOT、BOO、BOOT等模式，這三種模式也時常被應用于經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。該模式主要有兩方面特征：一是風險分擔方面，社會資本與政府嚴格按照合同實施公平參與，雙方各自承擔合同中規(guī)定的相應風險，不會將彼此風險互相轉(zhuǎn)移；二是項目設(shè)計方面，利益最大化原則，政府注重社會效益，社會資本注重經(jīng)濟效益，實現(xiàn)建設(shè)項目“盈利但不暴利”。它的適用范圍非常廣泛，涵蓋了能源、交通、水利等多個領(lǐng)域。

二、政府和社會資本合作模式的發(fā)展及在企業(yè)中的應用

（一）政府和社會資本合作模式在我國的發(fā)展

PPP模式在我國的發(fā)展主要可以分為三個階段：一是1995年至2003年，該時期內(nèi)我國相關(guān)部門啟動了一系列水廠和電廠，但由于均是“照搬西方”導致模式在我國的應用出現(xiàn)了“水土不服”現(xiàn)象，沒有引起國內(nèi)市場大規(guī)模運行。二是2004年至2013年，該時期內(nèi)將PPP模式正式引入了事業(yè)單位，但由于經(jīng)驗不足、融資風險難以識別等，導致許多項目建設(shè)不理想。三是2014年-至今，十八屆三中全會引發(fā)了該模式的推進熱潮，并取得了一系列成果，政府也逐漸出臺相關(guān)文件保障模式推進。

（二）政府和社會資本合作模式在我國企業(yè)中的應用

PPP模式在我國企業(yè)中的應用與推廣主要是基于股東權(quán)益，通過核算將財務(wù)報表和國資考核指標相結(jié)合，提高報表使用率。首先，PPP模式的推廣將社會資本引入國家建設(shè)項目中，緩解了2008年次貸危機的產(chǎn)能過剩壓力，同時也為企業(yè)帶來了經(jīng)濟利益；其次，PPP模式的推廣將企業(yè)納入了社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責任評價體系中，不僅僅體現(xiàn)為財務(wù)報表中的經(jīng)濟利益，而且體現(xiàn)為國家對建設(shè)項目審查的責任指標；最后，PPP模式激活了社會資本企業(yè)的報表使用率，使用報表者不再局限于股東、債權(quán)人、稅務(wù)部門等相關(guān)利益者，而且包含了國資委或者區(qū)域政府部門，這在一定程度上保障了股東權(quán)益，也保障了國家資產(chǎn)。

三、推廣政府和社會資本合作模式的有效路徑

（一）加大財務(wù)報表與國資考核指標結(jié)合度

以企業(yè)角度推廣政府和社會資本合作模式，企業(yè)必須加大財務(wù)報表與國資考核指標結(jié)合度，既要保障股東權(quán)益，又要保障國家資產(chǎn)權(quán)益。首先，在企業(yè)接收項目建設(shè)時，由于在營改增重大稅制改革背景下，采用收購原來項目與新設(shè)項目方式會產(chǎn)生不同的稅負成本，若企業(yè)收購具有政府平臺存量資產(chǎn)的企業(yè)股權(quán)，那么只需要繳納企業(yè)所得稅和雙方印花稅，若采用新設(shè)方式進行投資，則需要繳納增值稅、企業(yè)所得稅和印花稅，因此從該角度考慮企業(yè)在不違背國資委相關(guān)指標及雙方合同基礎(chǔ)上，更應該采用收購股權(quán)方式參與項目融資。其次，在企業(yè)項目竣工后轉(zhuǎn)讓階段，若以不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓則需要繳納增值稅，因此要與當?shù)刎敹惒块T溝通，將財務(wù)報表中的增值稅繳納與國資委考核指標、雙方合同相對應。最后，企業(yè)嚴格按照國資委考核指標進行財務(wù)報表核算，在材料成本、利潤等方面均要符合相關(guān)指標，既不能出現(xiàn)“偷工減料”，也不能出現(xiàn)“暴利項目”現(xiàn)象，保證社會責任與股東權(quán)益的平衡與兼得。

（二）創(chuàng)新企業(yè)財務(wù)核算監(jiān)管機制

企業(yè)核算一定程度上可以反映項目的建設(shè)情況，但其主要是維護相關(guān)利益者利益，而政府屬于合作方，同時屬于項目監(jiān)管方，因此必須對企業(yè)的核算進行監(jiān)管，且在互聯(lián)網(wǎng)時代下創(chuàng)新監(jiān)管機制是實現(xiàn)政企合作的重要途徑。首先建立雙方違規(guī)懲罰機制，一是企業(yè)若違規(guī)核算，為了保障股東權(quán)益而進行不合理避稅或者與國資委相關(guān)指標不符，政府有權(quán)對其進行經(jīng)濟懲罰和紀律處分，二是若政府為了實現(xiàn)社會效益最大化或者減小社會成本，增加相關(guān)不合理指標，社會資本方有權(quán)進行申述，對政府進行經(jīng)濟懲罰或者工期延長等。其次建立核算信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機制，在互聯(lián)網(wǎng)時代積極拓展和提高計算機在信息監(jiān)管領(lǐng)域的應用和使用層次，搭建業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)政府監(jiān)管信息系統(tǒng)與企業(yè)各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)以及審計、稅務(wù)部門系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸與對接，促進企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)的共享與監(jiān)測。加快各方信息共享系統(tǒng)建設(shè)，完善項目業(yè)務(wù)分類監(jiān)管模型，通過“數(shù)據(jù)+模型分析”的數(shù)據(jù)化監(jiān)管模式，核查企業(yè)財務(wù)報表與相關(guān)項目指標一致性，查找線索、確定重點、精確范圍，實現(xiàn)實時監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)控，以達到企業(yè)財務(wù)報表使用有效性。

（三）強化企業(yè)財務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)

財務(wù)崗是保障企業(yè)財務(wù)報表與國資委相關(guān)指標是否一致的關(guān)鍵崗位，因此財務(wù)人員素質(zhì)是該模式實施的重點環(huán)節(jié)。筆者認為強化財務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)主要著手于三方面：首先示范效應，近三年來，我國在PPP模式應用方面取得了重大進步，但是缺乏對其推廣與宣傳，難以發(fā)揮其示范效應，一是增加企業(yè)在項目建設(shè)、財務(wù)核算等方面與政府具有較高契合性的示范宣傳，二是政府邀請相關(guān)企業(yè)優(yōu)秀財務(wù)人員對本地合作企業(yè)財務(wù)人員進行短期講解，充分發(fā)揮其榜樣作用。其次培訓體系建設(shè)，深入落實“三嚴三實”的要求，確保財務(wù)人員按照“實、高、新、嚴、細”的高標準，努力踐行財經(jīng)法規(guī)及責任、忠誠、清廉的核心價值觀，定期開展財務(wù)人員政企合作項目賬務(wù)培訓，鼓勵或者派遣政企合作中企業(yè)財務(wù)人員到稅務(wù)機關(guān)進行短期培訓學習，組織財務(wù)人員認真學習國資委相關(guān)指標，確保出具的財務(wù)報表既能保障股東權(quán)益，又能保障社會效益。

四、結(jié)語

PPP模式是當下我國進行公共基礎(chǔ)設(shè)施采取的主要模式，它既緩解了產(chǎn)能過剩危機，又帶來了巨大的社會效益，其中政府充當了一個項目建設(shè)平臺與監(jiān)管機構(gòu)，而社會資本充當了項目的經(jīng)營主體。但企業(yè)既要保障股東權(quán)益，又要保障政府角度的社會效益，確保企業(yè)財務(wù)報表與政府相關(guān)方的指標相一致，增加財務(wù)報表的使用效率與有效性。本文在梳理PPP模式的內(nèi)涵、特征、發(fā)展的基礎(chǔ)上，著重以企業(yè)角度提出了財務(wù)報表、財務(wù)人員素質(zhì)與財務(wù)核算監(jiān)管三方面措施，但限于具體實際案例，并未開展案例分析。期望后續(xù)可以繼續(xù)開展PPP模式政企合作多案例分析。

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（作者單位：紹興市保障房建設(shè)有限公司）endprint