當(dāng)前農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化面臨的問題與挑戰(zhàn)

【摘要】農(nóng)村基層治理是國家治理體系的重要基礎(chǔ)和組成部分。本文在國家治理的視角下，對(duì)農(nóng)村基層治理體系現(xiàn)代化源起、改革以來基層治理體系現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)進(jìn)行了闡述和分析?，F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，隨著政府、社會(huì)和市場(chǎng)關(guān)系的重新調(diào)整，城鄉(xiāng)關(guān)系、國家和農(nóng)民的關(guān)系的改變，農(nóng)村基層治理體系現(xiàn)代化面臨著以下挑戰(zhàn)：大量農(nóng)村人口外流影響農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育緩慢；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型困難，基層組織治理能力下降。因此，農(nóng)村基層治理需要不斷地進(jìn)行自身的現(xiàn)代化，即不斷地將加強(qiáng)自身的建設(shè)，調(diào)整治理體系的結(jié)構(gòu)和制度，提升治理能力，才能回應(yīng)現(xiàn)代化過程中不同農(nóng)村治理主體對(duì)農(nóng)村基層治理體系和能力提出的要求。

【關(guān)鍵詞】國家治理 農(nóng)村基層治理 現(xiàn)代化

【中圖分類號(hào)】 D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.009

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行總體部署，提出全面深化改革的總目標(biāo)是堅(jiān)持完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記（2013）指出，國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一方面是指在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系和能力的現(xiàn)代化，即各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平；另一方面是指國家治理體系和治理能力要能回應(yīng)現(xiàn)代化過程和發(fā)展過程中國家治理主體對(duì)國家治理體系和治理能力提出的要求。推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，通過改革和完善體制機(jī)制、法律法規(guī)，促進(jìn)各項(xiàng)制度日趨科學(xué)完善，實(shí)現(xiàn)國家治理制度化、規(guī)范化、程序化。推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，就是要不斷適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，增強(qiáng)依法按照制度治國理政的本領(lǐng)，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國家的能力與水平（鄭言，2014）。中國目前大約有32900多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58.6萬個(gè)行政村、270多萬個(gè)自然村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民（張曉山，2016）。在國家治理體系中，農(nóng)村基層治理體系占有重要地位，是國家治理體系的基礎(chǔ)和組成部分。農(nóng)村基層治理體系和能力的現(xiàn)代化直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面推進(jìn)。農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的挑戰(zhàn)需要研究。

中國農(nóng)村基層治理體系現(xiàn)代化的歷史源起

秦漢以前，中國鄉(xiāng)村社會(huì)的組織形態(tài)是血緣家族公社（劉振偉，1994）。從夏商至周，農(nóng)村基層組織是一種多功能的綜合性組織體系，政教合一、文武合一，甚至包括各種公益事業(yè)如貸、救、賓，以及婚喪嫁娶等（李守經(jīng)，1994）。在秦代和漢代，我國就實(shí)行了“郡縣—鄉(xiāng)里”的組織體系，這是中央集權(quán)行政統(tǒng)治制度“郡縣制”的基礎(chǔ)。在郡縣之下，有鄉(xiāng)、里基層政權(quán)組織，從而形成以郡統(tǒng)縣、以縣統(tǒng)鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)統(tǒng)里的政權(quán)體系（劉振偉，1994）。隋唐是鄉(xiāng)里制度演變的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，鄉(xiāng)里制度由鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)不再是基層行政建制，官治體制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮到縣一級(jí)。隋朝初年曾一度取消了“鄉(xiāng)”級(jí)組織，唐代五里為鄉(xiāng)，但鄉(xiāng)制名存實(shí)亡。至宋代，鄉(xiāng)里制度由鄉(xiāng)官制向職役制的轉(zhuǎn)變得以完成（趙秀玲，1998）。宋代王安石變法，實(shí)施保甲制。保甲制的核心是兵民合一，把有產(chǎn)的民戶既編為保戶，又納入甲戶，既加強(qiáng)兵政，又保證財(cái)源（儲(chǔ)考山，1993）。在此后的一千多年里，元朝的“村疃制”，明朝稱“里甲制”，清朝保甲制與“里甲制”并存，雖然特點(diǎn)都有所變化，但實(shí)質(zhì)并無多大變化（張明瓊，1999）。

鄉(xiāng)里制度雖幾經(jīng)變遷和發(fā)展，但國家政權(quán)的力量其實(shí)大部分時(shí)間只延伸到縣一級(jí)，“皇權(quán)止于縣政”。在鄉(xiāng)村的正式政治組織非常薄弱，只有“鄉(xiāng)約”等一類由人民輪流擔(dān)任的、沒有權(quán)勢(shì)的地方代表負(fù)責(zé)在縣衙門里的胥吏和鄉(xiāng)村自治組織里的管事之間傳話（費(fèi)孝通，1988a）。地方鄉(xiāng)紳作為真正的地方管理機(jī)構(gòu)或組織，擁有社會(huì)和政治特權(quán)，管理“地方社會(huì)”的福利制度和公共事務(wù)，維持地方秩序，并對(duì)古代中國的國家權(quán)威帶來影響?！安幻裰鞯囊粚訅涸诿裰鞯囊粚由线叀保半m沒有政治民主，卻有社會(huì)民主”（費(fèi)孝通，1988b）?！爸袊鴤鹘y(tǒng)政治結(jié)構(gòu)有著中央集權(quán)和地方自治的兩層，傳統(tǒng)政治哲學(xué)的無為主義把集權(quán)的中央懸空起來，不使它進(jìn)入人民日常有關(guān)的地方公益范圍之中。表面上，我們只看見自上而下的政治軌道執(zhí)行政府命令，但事實(shí)上，一到政令和人民接觸時(shí)，在差人和鄉(xiāng)約的特殊機(jī)構(gòu)中，轉(zhuǎn)入了自下而上的政治軌道，這軌道并不在政府之內(nèi)，但是其效力卻是很大的，這就是中國傳統(tǒng)政治中極重要的人物——紳士。紳士可以從一切社會(huì)關(guān)系——親戚、同鄉(xiāng)、同年等等，把壓力透到上層，一直可以到皇帝本人”。（費(fèi)孝通，1988a）。“鄉(xiāng)紳社會(huì)”模式得到了國內(nèi)外學(xué)者的普遍認(rèn)同，如Vivinne Shue（1989）、徐勇（2001）、王先明（1997）等。

傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會(huì)主要依靠鄉(xiāng)紳在儒家思想、倫理本位、宗族傳統(tǒng)等協(xié)調(diào)下進(jìn)行治理，國家干預(yù)較少。至清代，農(nóng)村基層組織已經(jīng)發(fā)展出三大類：由官方出面組織的里社制和保甲制；職能涉及生產(chǎn)和生活各方面的家族和宗族組織；青苗會(huì)、同善會(huì)、水利組織、自衛(wèi)組織、宗教組織、娛樂組織等民間自發(fā)組織。秦暉（1998）認(rèn)為，地方性自治體即村社小共同體并沒有“鄉(xiāng)紳社會(huì)”描寫的如此溫情脈脈，而是大共同體本位下通過法家傳統(tǒng)和“儒表法里”控制的“偽個(gè)人主義社會(huì)”和“偽現(xiàn)代社會(huì)”。無論“大共同體本位社會(huì)”還是“鄉(xiāng)紳社會(huì)”，“皇權(quán)止于縣政”的農(nóng)村社會(huì)并不是現(xiàn)代性意義上的內(nèi)聚性社區(qū)自治，縣鄉(xiāng)組織也不是現(xiàn)代國家治理體系。現(xiàn)代意義上的國家治理體系中的基層政權(quán)組織建設(shè)，應(yīng)始于100多年前晚清政府為挽救命運(yùn)而進(jìn)行的“國家政權(quán)建設(shè)”。從19世紀(jì)40年代開始，受西方入侵的影響，中國傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)受到了猛烈的沖擊。清政府為應(yīng)付巨額賠款，不得不強(qiáng)化國家權(quán)力，嘗試進(jìn)行并力推國家政權(quán)建設(shè)，包括正式政治組織從縣往鄉(xiāng)村的下沉，新式基礎(chǔ)教育的推行，現(xiàn)代軍隊(duì)的建立等現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的努力。但近代中國國家權(quán)力的擴(kuò)張、國家財(cái)政收入的增加與地方上無政府狀態(tài)同時(shí)發(fā)生，國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制能力低于其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的榨取能力，國家政權(quán)的現(xiàn)代化在中國只是部分地得到實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)“國家政權(quán)內(nèi)卷化”過程中，政權(quán)的正式機(jī)構(gòu)與非正式機(jī)構(gòu)同步增長。盡管正式的國家政權(quán)可以依靠非正式機(jī)構(gòu)來推行自己的政策，但它無法控制這些機(jī)構(gòu)。因此，在財(cái)政及行政事務(wù)上，晚清政府主要通過“贏利型經(jīng)紀(jì)”和“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”兩種經(jīng)紀(jì)體制（杜贊奇，2003）來控制鄉(xiāng)村社會(huì)，但又無法控制這種經(jīng)紀(jì)體制。伴隨著國家政權(quán)深入而出現(xiàn)的贏利型經(jīng)紀(jì)體制的再生及延伸極大地?fù)p害了政權(quán)在人們心目中的合法地位。

新中國成立以來，我國基層治理體系經(jīng)歷了新中國成立初期議政合一的人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)、1958年至1982年的人民公社體制、1983年后“鄉(xiāng)政村治”的三個(gè)階段。1958年9月，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，開始撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)并大社，推行人民公社化運(yùn)動(dòng)。人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改稱生產(chǎn)大隊(duì)，實(shí)行政社合一、三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的體制。上世紀(jì)70年代末80年代初的農(nóng)村改革推動(dòng)了我國農(nóng)村基層治理體系的變革。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，人民公社解散。1982年12月，修訂后的《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。人民公社解散后，廣西村民自發(fā)建立村委會(huì)的做法在1982年引起彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。1982年底，“村民委員會(huì)”被正式載入《憲法》，其群眾自治組織性質(zhì)得到確認(rèn)。1983年10月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求實(shí)行政社分開，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1987年11月，六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過《村民委員會(huì)組織法（試行）》，這是中國農(nóng)村村民自治興起的明確標(biāo)志，中國農(nóng)村基層治理體系呈現(xiàn)出了“鄉(xiāng)政村治”的格局。從人民公社時(shí)期國家和社會(huì)的高度重合，到國家與鄉(xiāng)村社會(huì)開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的分離，農(nóng)村私營企業(yè)主、個(gè)體工商戶、外來務(wù)工人員或外出務(wù)工人員、農(nóng)村管理人員等開始不斷涌現(xiàn)。他們?cè)谵r(nóng)村基層社會(huì)的影響力量隨著改革的深入而進(jìn)一步增大，彌補(bǔ)了國家力量逐步退出基層社會(huì)后留下的權(quán)力空間，逐步形成日益強(qiáng)大的農(nóng)村社會(huì)。

當(dāng)前農(nóng)村基層治理體系現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)村改革：從計(jì)劃到市場(chǎng)再到民生。一是深化農(nóng)村市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步釋放勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)要素，激活農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的活力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。農(nóng)村市場(chǎng)化改革啟始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)產(chǎn)品購銷體制等改革，勞動(dòng)力也開始流動(dòng)。改革初期，農(nóng)民外出務(wù)工主要是利用農(nóng)閑季節(jié)短期的、季節(jié)性的外出打工，或者以年為單位在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間流動(dòng)打工。進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)民工外出打工出現(xiàn)新跡象，完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、長年在外打工的農(nóng)民工比例增大，打工的兼業(yè)性減弱，農(nóng)村舉家外遷勞動(dòng)力不斷增加。農(nóng)村土地制度的改革一直堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向，即在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，將土地和林地的承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利全部落實(shí)到家戶，其產(chǎn)權(quán)及市場(chǎng)交易權(quán)利受到法律越來越完善的承認(rèn)和保護(hù)，土地流轉(zhuǎn)受到鼓勵(lì)。農(nóng)村家庭不僅僅是基層治理中的生活單位，還是完整的生產(chǎn)單位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。為了克服土地分戶經(jīng)營對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建立的負(fù)面影響，中國不斷推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)以形成規(guī)模經(jīng)營，“家庭農(nóng)場(chǎng)”“專業(yè)大戶”和“龍頭企業(yè)”等各種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)。

二是針對(duì)深化改革過程中區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等問題，進(jìn)行了一系列的財(cái)稅改革以及政府職能改革來加強(qiáng)宏觀調(diào)控統(tǒng)籌。1994年“分稅制”改革以及“條塊分割”的政府職能分工，調(diào)整了中央政府和地方政府的關(guān)系，財(cái)政權(quán)力和政府職能呈現(xiàn)上收和集中于上級(jí)尤其是中央政府的趨勢(shì)。2000年“農(nóng)村稅費(fèi)改革”使國家特別是中央政府和農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系從“汲取型”向“給予型”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制改革全面推開，在各級(jí)財(cái)政尤其是中央財(cái)政支持下，農(nóng)村社會(huì)的公共產(chǎn)品和社會(huì)保障等朝向均等化階段邁進(jìn)。與稅費(fèi)改革配套的縣鄉(xiāng)政府職能改革使得基層治理大部分行政權(quán)力從“鄉(xiāng)級(jí)”上移“縣級(jí)”，走向“縣級(jí)統(tǒng)籌”。如農(nóng)村教育，農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革以來，農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)管理和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由之前“以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村社會(huì)負(fù)擔(dān)改由“以縣為主”的縣級(jí)財(cái)政直接保障。

三是發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療和社會(huì)保障事業(yè)，建立起公正、公平和城鄉(xiāng)均等一體化的醫(yī)療、保障體系。為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出卓越貢獻(xiàn)的農(nóng)村居民也逐漸享受到公共財(cái)政的支持，成為了中國社會(huì)保障、合作醫(yī)療以及幫扶體系的受益對(duì)象和保障范圍。2002年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》作出了逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的決定。2003年開始試點(diǎn)的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”明確并落實(shí)了中央和地方政府出資的責(zé)任等。2010年以來，全國農(nóng)村新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)基本建立。中國分別于1997年和2007年建立了城鄉(xiāng)低保制度。低保資金由地方政府列入預(yù)算，中央對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。2009年開始建立新農(nóng)保，政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基本養(yǎng)老金，中央對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。從2014年2月建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2012年底，新農(nóng)保和城居保在全國范圍內(nèi)已實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達(dá)4.6億人，其中待遇領(lǐng)取人數(shù)1.3億人（蘇明，2016）。

農(nóng)村基層治理體系和能力現(xiàn)代化所面臨的挑戰(zhàn)。工業(yè)革命以來，凡是進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)的國家，其傳統(tǒng)社區(qū)中族群和社群的功能都會(huì)經(jīng)歷逐漸被市場(chǎng)和政府破壞、削弱、取代和重生的過程?，F(xiàn)代化的過程也是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系的重新調(diào)整過程。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)和政府的力量變得很強(qiáng)大。不管是中國還是西方，市場(chǎng)逐步強(qiáng)大，政府也開始管理很多事情。社會(huì)中有無數(shù)的主體，活躍在賣方市場(chǎng)和買方市場(chǎng)。供需是市場(chǎng)的法則。政府可以起到保護(hù)市場(chǎng)公平的作用，如果沒有政府，市場(chǎng)則可能面臨無序競(jìng)爭(zhēng)，弱者無法生存，消費(fèi)者的權(quán)益得不到保障。市場(chǎng)是社會(huì)的一個(gè)重要內(nèi)容，但社會(huì)并不僅僅包括市場(chǎng)，還包括社群、族群、家庭、集體等廣泛社會(huì)主體。政府和社會(huì)的關(guān)系，不僅指政府對(duì)市場(chǎng)的管控，還包括政府統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)和社會(huì)的力量來管理以前部分由族群和社群負(fù)責(zé)的國民安全、福利保障、教育醫(yī)療等一系列社會(huì)事業(yè)。傳統(tǒng)社會(huì)中族群和社群親力親為的各種事情，比如互助、福利、接濟(jì)、救災(zāi)、教育等，在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過程中都逐步交給政府來做。在現(xiàn)代化過程中，為了應(yīng)對(duì)和抵御市場(chǎng)帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，政府開始不斷努力建立起全國統(tǒng)一的公共服務(wù)和社會(huì)支持體系，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和扶貧等，增加民眾對(duì)現(xiàn)代政府權(quán)威和合法性的認(rèn)同。上世紀(jì)80年代開始，中國政府不斷推進(jìn)和深化農(nóng)村改革。從計(jì)劃到市場(chǎng)再到民生，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展也取得較大的進(jìn)步，處在一個(gè)比較好的時(shí)期。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，意味著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展和轉(zhuǎn)型。這就對(duì)我們農(nóng)村基層治理體系和治理能力提出了現(xiàn)代化的要求，即必須適應(yīng)農(nóng)村基層治理主體在現(xiàn)代化和發(fā)展過程中日益增長的公共管理的需求，從以前的“收糧、收稅、維護(hù)治安”向現(xiàn)代社會(huì)的“公共管理和公共服務(wù)”轉(zhuǎn)型，通過改革和完善各項(xiàng)制度，增強(qiáng)治理農(nóng)村基層社區(qū)的能力和水平。實(shí)踐中，中國農(nóng)村基層的治理體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)有以下幾個(gè)方面：

第一，農(nóng)村人口外流影響農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村家庭承包制度的確立，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流出：（1）農(nóng)村人口總量和比重不斷減少。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年中國鄉(xiāng)村常住人口58973萬人，城鎮(zhèn)常住人口79298萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為57.35%。（2）農(nóng)村流動(dòng)人口總量不斷增加，結(jié)構(gòu)年輕化。國家衛(wèi)生計(jì)生委《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》顯示2015年，我國流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.47億人，相應(yīng)勞動(dòng)年齡的流動(dòng)人口中，新生代的比例已經(jīng)超過一半，為51.1%。（3）完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外打工的農(nóng)民工比例增大，打工的兼業(yè)性減弱，農(nóng)村舉家外遷勞動(dòng)力不斷增加。（4）農(nóng)村產(chǎn)生大量留守人口。估計(jì)我國目前的留守人口約計(jì)1.5億人，即約占四分之一的農(nóng)村人口處于與親人長期分離的狀態(tài)，產(chǎn)生一系列留守的社會(huì)問題（葉敬忠等，2008）。農(nóng)村人口流動(dòng)直接影響到村莊人力資源、村莊邊界和村莊生活方式，給村級(jí)治理帶來多元的影響。積極影響包括農(nóng)民現(xiàn)代性價(jià)值觀轉(zhuǎn)變、村治經(jīng)濟(jì)資源增加（任寶玉，2000），消極影響包括破壞村級(jí)自治的社會(huì)基礎(chǔ)，沖擊村莊秩序（吳淼等，2000；譚同學(xué)，2003）等。徐勇（2000）就認(rèn)為，農(nóng)村人口流動(dòng)帶來了“鄉(xiāng)村發(fā)展‘空心化”“鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)再復(fù)制”和“鄉(xiāng)村秩序失衡性”的“治理性困境”。他將“治理性困境”的原因歸結(jié)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、土地（流轉(zhuǎn)）制度和農(nóng)業(yè)自身的局限性。應(yīng)該說這些結(jié)構(gòu)性和制度性因素如今仍然困擾著“流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理”。

農(nóng)村勞動(dòng)力的商品化和市場(chǎng)化也影響傳統(tǒng)基層治理的社會(huì)性基礎(chǔ)。在市場(chǎng)影響不強(qiáng)的社區(qū)，農(nóng)村居民之間存在著廣泛的換工、互助和互惠村落生活和生產(chǎn)規(guī)則，這使他們的生產(chǎn)和生活的貨幣成本降低，社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)參與等農(nóng)村治理的重要資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)中得以延續(xù)，社區(qū)治理得以良好開展。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向農(nóng)村社區(qū)以外的地區(qū)流動(dòng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)部勞動(dòng)力的市場(chǎng)化和商品化（曾紅萍，2016）也越來越明顯。農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部建立在互助和互惠基礎(chǔ)上的幫工和換工逐步消失，農(nóng)村居民日常生活和生產(chǎn)中的臨時(shí)性、季節(jié)性的用工均要以貨幣的方式購買。這改變了村民之間的互助合作方式，改變了村莊公共活動(dòng)運(yùn)作的基礎(chǔ)，導(dǎo)致社區(qū)治理資源的流失。當(dāng)村莊組織公共活動(dòng)時(shí)，村民們也以貨幣為單位計(jì)算誤工損失，沒有貨幣補(bǔ)貼就不會(huì)參與村莊公共活動(dòng)，村莊難以組織公共活動(dòng)。

第二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育緩慢，社區(qū)自治水平低。在西方現(xiàn)代化發(fā)展過程中，商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得在城市和工業(yè)部門產(chǎn)生相應(yīng)公民社會(huì)或市民社會(huì)。他們通過各種經(jīng)濟(jì)組織和合作組織，依據(jù)法律和契約進(jìn)行地方自治和國家治理。傳統(tǒng)中國的內(nèi)聚性小共同體的自治依托的是鄉(xiāng)紳社會(huì)、倫理本位、儒家思想、官僚體制、科舉制等一系列的文化基礎(chǔ)和制度保障。中國現(xiàn)代化建設(shè)走了一條和西方不同的道路，其現(xiàn)代化過程是被動(dòng)、后發(fā)的，要面臨很多與西方不同的發(fā)展問題。農(nóng)村改革啟動(dòng)后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，長期處于分散經(jīng)營的狀態(tài)，自然經(jīng)濟(jì)和兼業(yè)農(nóng)民仍為經(jīng)營農(nóng)業(yè)的主體。中國政府不斷推動(dòng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，希望可以在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)單戶生產(chǎn)，聯(lián)合經(jīng)營，從而克服市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，帶來規(guī)模效益。然而，在中國農(nóng)村的實(shí)踐中，農(nóng)民合作組織“公司化”現(xiàn)象非常突出。他們中的絕大多數(shù)并不是真正意義上的合作社，而是異化了的合作組織（應(yīng)瑞瑤，2002）。

農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，本是社會(huì)對(duì)抗市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物。在政府的干預(yù)和指導(dǎo)下，農(nóng)民為了獲得補(bǔ)貼或其他原因，注冊(cè)了合作社，但是不見民主投票、民主商議，甚至缺少農(nóng)產(chǎn)品交易、統(tǒng)一購買生產(chǎn)資料等合作社行為。合作社的日常實(shí)踐大部分遵循的是私營企業(yè)即公司的規(guī)則，單個(gè)農(nóng)戶只不過是售賣農(nóng)產(chǎn)品給合作社，而不參與合作社的決策和管理。小農(nóng)戶仍然直接面對(duì)大市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)育緩慢說明中國基層治理主體大部分仍是自然經(jīng)濟(jì)之下的農(nóng)民，而不是現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)場(chǎng)主。由于他們不是現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，缺乏社會(huì)自治的現(xiàn)代性基礎(chǔ)，因此要組織他們進(jìn)行專業(yè)合作，或者進(jìn)行社區(qū)自治并不能一蹴而就。那么，不斷涌現(xiàn)的“家庭農(nóng)場(chǎng)”“專業(yè)大戶”和“龍頭企業(yè)”等各種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能否擔(dān)起農(nóng)村基層治理主體和基層治理現(xiàn)代化的重?fù)?dān)呢？目前鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐表明，以利潤為主要目標(biāo)的外來資本進(jìn)入農(nóng)村后，能提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，但目前還無法成為基層社會(huì)自治的組織資源，在一定情況下還可能會(huì)影響基層社會(huì)的自治水平。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型困難，基層組織治理能力下降。2000年以來的農(nóng)村稅費(fèi)改革，帶來一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革、縣鄉(xiāng)教育體制改革以及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給體制改革，在保證稅費(fèi)改革成果的同時(shí)也影響了基層政權(quán)組織的治理能力。鄉(xiāng)政府從原先以“收糧、收稅”為主要任務(wù)，具有一定財(cái)權(quán)、事務(wù)權(quán)和公共產(chǎn)品供給職能的相對(duì)自主性的基層政權(quán)組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴皡f(xié)調(diào)各類矛盾、維護(hù)地方穩(wěn)定、完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)臨時(shí)任務(wù)、進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員和組織”為主要任務(wù)，財(cái)政上主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，沒有多少實(shí)質(zhì)性的財(cái)權(quán)、人事權(quán)和事務(wù)權(quán)，沒有力量和動(dòng)力提供公共產(chǎn)品的事實(shí)上的縣級(jí)政權(quán)組織的派出機(jī)構(gòu)。由于縣鄉(xiāng)體系中存在的條塊矛盾、權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱、壓力型考核體制等結(jié)構(gòu)性因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織容易“變通”地完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)，出現(xiàn)各種失范行為。對(duì)“官本位”、向上負(fù)責(zé)和官僚主義等傳統(tǒng)的“路徑依賴”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織難以在取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)后自然地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。這導(dǎo)致“向上負(fù)責(zé)”的鄉(xiāng)村基層政權(quán)行政化嚴(yán)重，合法性和權(quán)威下降，治理能力下降。鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織日益“懸浮”（周飛舟，2006）和“依附”（饒靜，2007），遵循一種“不出事邏輯”來開展工作（賀雪峰等，2010）。

村干部也日益由村莊中經(jīng)濟(jì)精英擔(dān)任，村莊帶頭人具有經(jīng)濟(jì)精英和政治精英合并的趨向，容易成長為具有獨(dú)立利益的“村落權(quán)勢(shì)階層”，離間著國家和農(nóng)村社會(huì)。村莊中公共事務(wù)的討論和商議，也往往將村民們的意見排除在外，村民自治進(jìn)入低水平重復(fù)，民主監(jiān)督和民主管理難以執(zhí)行。在“官退”和“民不進(jìn)”的情況下，鄉(xiāng)村權(quán)力空間被農(nóng)村黑惡勢(shì)力（于建嶸，2009）、灰色勢(shì)力（陳柏峰等，2009）、混混（陳柏峰，2010）占領(lǐng)。這些地方勢(shì)力并不直接敲詐農(nóng)村群體，而是與地方政府結(jié)盟，采用各種手段，擺平鄉(xiāng)村事務(wù)，從而不斷侵蝕鄉(xiāng)村社會(huì)的公共利益，包括自上至下的各種資源。鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)內(nèi)卷化（賀雪峰等，2011）。

結(jié)論與討論

農(nóng)村基層治理體系，作為國家治理體系中的最基礎(chǔ)部分，直接面對(duì)農(nóng)村社會(huì)。自近代以來的國家政權(quán)建設(shè)到新中國的“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村建立起了農(nóng)村基層政權(quán)組織為主的治理體系，擔(dān)負(fù)起現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村基層治理的功能。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為發(fā)展的重要部門，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村一方面要向工業(yè)和城市部門提供發(fā)展的原材料、土地、人力資源等生產(chǎn)要素，另一方面要在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)上和工業(yè)城市部門的支持下完成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本身的發(fā)展和現(xiàn)代化的任務(wù)。中央政府不斷深化農(nóng)村市場(chǎng)化改革，激活農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)要素的同時(shí)不斷推動(dòng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、醫(yī)療社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的改革和供給。這是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系和互動(dòng)的重新調(diào)整，也是城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系或國家與農(nóng)民的關(guān)系的變化，是從傳統(tǒng)時(shí)代的“供養(yǎng)”關(guān)系（鄉(xiāng)村供養(yǎng)城市和國家）向現(xiàn)代化初期階段“汲取”關(guān)系（鄉(xiāng)村提供發(fā)展資源）再向現(xiàn)代化深化階段“給予”關(guān)系（城市和國家支持鄉(xiāng)村）轉(zhuǎn)型和發(fā)展。在這一過程中農(nóng)村基層治理體系面對(duì)著大量農(nóng)村人口外流影響農(nóng)村基層治理社會(huì)基礎(chǔ)、自然經(jīng)濟(jì)和兼業(yè)農(nóng)民占主體、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)育緩慢、基層政權(quán)組織現(xiàn)代“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型困難，權(quán)威、治理能力和水平下降等挑戰(zhàn)。這是因?yàn)?，隨著市場(chǎng)改革的深化，市場(chǎng)這只“看不見的手”在追逐利潤最大化的同時(shí)，也帶來了對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理社會(huì)基礎(chǔ)的破壞?；鶎咏M織和農(nóng)村社會(huì)難以建立起對(duì)市場(chǎng)負(fù)外部性的抵抗機(jī)制，使得農(nóng)村基層治理能力和治理水平下降。國家在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，為增加中央和上級(jí)政府宏觀調(diào)控的能力，很多事權(quán)和財(cái)權(quán)被上收至縣級(jí)政權(quán)組織一層，這造成基層事務(wù)的“懸浮”，從而影響農(nóng)村基層治理能力。農(nóng)村公共服務(wù)和保障體系的建立和完善，可以增加基層社會(huì)對(duì)中央政府的認(rèn)同和合法性基礎(chǔ)，但如果不注意增加農(nóng)村基層社區(qū)的組織能力和社會(huì)自治的能力，會(huì)導(dǎo)致基層政權(quán)組織的權(quán)威性和合法性下降，增加基層政權(quán)組織的腐敗發(fā)生機(jī)率。

因此，要應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，國家、社會(huì)和市場(chǎng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和國家農(nóng)民關(guān)系重新調(diào)整帶來的對(duì)基層治理的挑戰(zhàn)，農(nóng)村基層治理體系需要不斷地加強(qiáng)自身的現(xiàn)代化，即不斷地加強(qiáng)自身的建設(shè)，調(diào)整治理體系的結(jié)構(gòu)和制度，提升治理能力，才能回應(yīng)現(xiàn)代化過程中不同農(nóng)村治理主體對(duì)農(nóng)村基層治理體系和能力提出的要求。主要包括以下幾個(gè)方面：第一，要加強(qiáng)基層黨建，以黨建引領(lǐng)基層社區(qū)自治和共治。農(nóng)村基層黨組織包括鄉(xiāng)黨委和村支部。要明確基層黨組織是基層治理的核心，應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和帶頭作用。要加強(qiáng)黨員和干部的黨性培養(yǎng)，加強(qiáng)組織培養(yǎng)和教育，為人民服務(wù)。通過基層黨建，黨員的培養(yǎng)和教育以及鄉(xiāng)黨委和村支部的組織建設(shè)，來帶動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)的自治和共治活動(dòng)。第二，要注意促進(jìn)基層事務(wù)下沉和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。農(nóng)村基層治理的具體事務(wù)管理應(yīng)下沉，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系的服務(wù)能力。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上負(fù)責(zé)的行政化狀態(tài)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能和公共管理主體的引導(dǎo)，切實(shí)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。第三，加強(qiáng)村級(jí)自治和社會(huì)治理。要加強(qiáng)村民自治，保障村莊治理主體的參與權(quán)、決策權(quán)，培養(yǎng)有公德心、公益心、信任心的具有現(xiàn)代性的農(nóng)村居民。鼓勵(lì)基層治理過程中，村民自發(fā)成立的社會(huì)組織或引入外來的社會(huì)組織從事公共服務(wù)，提高村莊凝聚力。第四，要依法治村。在基層治理中矯正“過度行政化”的同時(shí)，應(yīng)增強(qiáng)“法律權(quán)威”，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的和諧統(tǒng)一。

（本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村面源污染的社會(huì)學(xué)特性以及農(nóng)戶環(huán)境意識(shí)和行動(dòng)研究”的研究成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14BSH042）

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責(zé) 編∕鄭韶武

Abstract： Primary-level governance in the rural areas is the important foundation and an integral part of the national governance system. From the perspective of national governance， this paper elaborates and analyzes how the modernization of the rural primary-level governance system originates and evolves as well as the challenges facing the modernization of the primary-level governance system after the reform. In the process of modernization， due to the re-adjustment in the government-social-market relationship and the changes in the urban-rural relationship and the relationship between the state and farmers， the modernization of the rural primary-level governance system faces the following challenges： the exodus of rural population affects the social foundation of rural primary-level governance； the rural economic organizations develop slowly； and the town and township governments have difficulty in gradually becoming "service-oriented" and are less capable of organizing. Therefore， the rural primary-level governance needs to modernize constantly， that is， it will continue to improve itself， adjust the structure and institution of the governance system， and enhance its governance capability， so that it can deal with the requirements imposed by the relevant parties on rural primary-level governance system and capabilities.

Keywords： National governance， rural primary-level governance， modernization