轉(zhuǎn)型期信訪制度之積極意義及改革構(gòu)想

王樹(shù)梅　胡詠梅

摘要：信訪制度是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期公民 “主動(dòng)接觸”有效方式與糾紛解決的補(bǔ)充手段，它可以強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督并促進(jìn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的完善，有助于公共決策的科學(xué)化、民主化。為了發(fā)揮信訪制度的積極作用，破除公民“信訪不信法”的思想觀念、減少公民對(duì)信訪制度的過(guò)高期待，應(yīng)當(dāng)逐漸剝離信訪制度的糾紛解決功能，進(jìn)行信訪法治化改革，完善信訪的信息功能。

關(guān)鍵詞：信訪制度；主動(dòng)接觸；糾紛解決；外部監(jiān)督；法治化；信息功能

一、問(wèn)題的提出

盡管學(xué)術(shù)界對(duì)于信訪制度的功能認(rèn)識(shí)各異。但是學(xué)者們對(duì)于信訪制度的主要功能定位可以歸結(jié)為“聯(lián)系人民群眾”、“解決糾紛”。其制度設(shè)計(jì)旨在化解糾紛、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、保持社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。但在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)了以下違背制度設(shè)計(jì)本意的現(xiàn)象：一是信訪制度化解糾紛的效果并不顯著與公民過(guò)度依賴其化解糾紛功能，信“訪”不信“法”的現(xiàn)實(shí)；二是一些基層黨政部門在信訪考評(píng)機(jī)制的壓力下突破法律規(guī)則處理信訪事項(xiàng)，導(dǎo)致官民矛盾激化。為此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界有相關(guān)人士提出廢除信訪制度的主張。

作為一項(xiàng)中國(guó)特色的制度，信訪制度的廢除與否應(yīng)取決于它所處的社會(huì)歷史發(fā)展階段及其是否具有相應(yīng)的存在意義。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期信訪制度仍有存在之積極意義。我們應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)狀與社會(huì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，改革信訪制度，興利除弊。

二、轉(zhuǎn)型期信訪制度之積極意義

信訪制度的發(fā)展與演化表明，國(guó)家在不同時(shí)期的治理需求催生了信訪制度的萌生和成長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)階層日益分化，各種矛盾和沖突也隨之增加。由于我國(guó)民主制度還不完善，政治參與方式存在一定的局限性，不能完全提供與社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的利益表達(dá)機(jī)制；并且現(xiàn)有法律手段并不能有效解決所有社會(huì)矛盾與糾紛。在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，信訪制度的運(yùn)行為我國(guó)普通公民、特別是弱勢(shì)群體提供了表達(dá)利益訴求的途徑，它是公民主動(dòng)接觸的方式，糾紛解決的補(bǔ)充手段。此外，在我國(guó)信息技術(shù)已較為發(fā)達(dá)的情況下，信訪制度能助益于對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，優(yōu)化公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制以及公共政策的科學(xué)化、民主化。

（一）信訪制度是公民“主動(dòng)接觸”的有效方式

前已述及，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)利益矛盾、沖突增多。倘若這些利益矛盾與沖突得不到有效控制，則可能引發(fā)更多新的社會(huì)矛盾。因此，對(duì)各不同群體和階層利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，將社會(huì)矛盾控制在一定范圍內(nèi)是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府不得不重視的問(wèn)題。因此，政府必須提供與社會(huì)利益分化相適應(yīng)的利益表達(dá)機(jī)制以有效協(xié)調(diào)并化解社會(huì)矛盾。

政治參與是公民的基本權(quán)利之一，現(xiàn)代法治國(guó)家都十分重視并給予切實(shí)保障。公民通過(guò)政治參與表達(dá)自己的意愿，從而使得關(guān)乎其切身利益的政府決策更多地以民意為基礎(chǔ)。

就我國(guó)而言，政治選舉是普通公民尤其是弱勢(shì)群體政治參與的主要方式。在人民代表大會(huì)制度下，人民通過(guò)自己選出的代表實(shí)現(xiàn)其利益訴求的表達(dá)。該制度建立以來(lái)，在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善。但人民代表大會(huì)制度還不夠完善，主要存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是提名候選人、確定與介紹候選人制度不完善；二是在實(shí)踐中，差額選舉落實(shí)不到位或搞形式主義。因此，選民要選出完全代表自身利益訴求的代表還存在一定困難。此外，我國(guó)人大代表基本上都是兼職的，事實(shí)上，他們?cè)谕瓿勺陨肀韭毠ぷ鞯那闆r下，可能很難有足夠的時(shí)間和精力履行代表職責(zé)?？梢?jiàn)，普通公民特別是弱勢(shì)群體的還不能完全通過(guò)投票、選舉實(shí)現(xiàn)自身利益表達(dá)。此外，我國(guó)對(duì)政治結(jié)社、游行示威有所限制。所以，在我國(guó)，一些政治參與方式還存在一定的局限性。

美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓指出，如果發(fā)展中國(guó)家的政治體系不能為其公民和社會(huì)群體提供與之利益分化相適應(yīng)的政治參與渠道的話，公民和社會(huì)群體的政治行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來(lái)不安定。

因此我們應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待主動(dòng)接觸這一政治參與方式。“來(lái)信來(lái)訪”是公民主動(dòng)接觸的有效方式之一，通過(guò)信訪的方式，普通公民以及社會(huì)弱勢(shì)群體能夠利用書信、電子郵件、電話、走訪等向政治官員、政府表達(dá)自己的意見(jiàn)與利益訴求。

（二）信訪制度是解決糾紛的補(bǔ)充手段

2011年，我國(guó)宣布中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，這為社會(huì)公眾提供了一個(gè)自然的規(guī)則體系，為其主張多元化的利益訴求提供了實(shí)體依據(jù)?！缎姓V訟法》修法以后，改立案審查制為立案登記制，將更多的行政糾紛引入法治軌道，能更好地保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。并助益于社會(huì)糾紛的及時(shí)化解。盡管如此，我國(guó)仍存在類似于企業(yè)改制、退伍軍人待遇這樣的歷史遺留問(wèn)題以及法律與政策之間的沖突等法律途徑不能解決的糾紛。對(duì)此，信訪制度能夠以其受理范圍廣、無(wú)時(shí)效約束等優(yōu)勢(shì)化解糾紛，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的救濟(jì)；并促使法律和政策制定者及時(shí)做出調(diào)整。此外，在我國(guó)現(xiàn)行司法體制下，司法不公侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象依然存在。

綜上所述，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，信訪制度是糾紛解決的補(bǔ)充手段，并能在某種程度上起到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定之目的。

（三）信訪制度可以加強(qiáng)公權(quán)力的外部監(jiān)督

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托-代理泛指涉及任何一種非對(duì)稱信息的交易，在交易活動(dòng)中，具有信息優(yōu)勢(shì)的一方為代理人，另一方則為委托人。在委托-代理關(guān)系中，各參與主體間由于信息不對(duì)稱而存在利益博弈。但是因?yàn)槲腥酥荒苡^測(cè)到由外生隨機(jī)變量與代理人行動(dòng)共同決定的不完全信息，所以委托人只能根據(jù)其觀測(cè)到不完全信息訂立契約，以激勵(lì)代理人做出有利于自己的行動(dòng)。

在我國(guó)代議民主模式以及政府組織體系多層級(jí)性結(jié)構(gòu)體系下，全體公民作為公權(quán)力的最終所有人，與國(guó)家、各級(jí)政府、各級(jí)政府組成部門和公務(wù)員之間形成了多層級(jí)的委托-代理關(guān)系。國(guó)家、各級(jí)政府及其組成部門既是代理人又是委托人。

因此作為委托人的中央人民政府或一級(jí)地方政府必須要根據(jù)他們所觀測(cè)到的代理人的不完全信息設(shè)計(jì)激勵(lì)合同，以保證其下級(jí)政府或公務(wù)員認(rèn)真履職。

在信訪活動(dòng)中，信訪人提出的意見(jiàn)、建議、批評(píng)和投訴請(qǐng)求在內(nèi)的各種事項(xiàng)能夠顯現(xiàn)出國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在運(yùn)用和行使公權(quán)力過(guò)程中的行動(dòng)選擇，使中央人民政府、一級(jí)地方人民政府能夠觀察到國(guó)家政策或其政令是否得到了忠實(shí)、有效的執(zhí)行，從而改善中央人民政府、一級(jí)地方人民政府在行政管理活動(dòng)中處于信息不對(duì)稱的劣勢(shì)地位。并且作為委托人的中央人民政府或者一級(jí)地方人民政府可以利用信訪獲取的信息，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督并完善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，提高行政效能。endprint

（四）信訪制度能夠促進(jìn)公共政策的科學(xué)化、民主化

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)規(guī)范往往慢于社會(huì)轉(zhuǎn)化之需，如此也會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題。公共政策致力于解決或者改善社會(huì)問(wèn)題。只有得到政府重視并進(jìn)入政策議程的那部分社會(huì)問(wèn)題方能轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題。政策問(wèn)題的建構(gòu)是政策過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，也是解決社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵。成功地解決問(wèn)題的前提是對(duì)正確的問(wèn)題找出正確的答案，那么解決社會(huì)問(wèn)題的前提則是對(duì)政策問(wèn)題的準(zhǔn)確把握。

對(duì)政策問(wèn)題的準(zhǔn)確把握有賴于及時(shí)獲知真實(shí)、全面、廣泛的社會(huì)生活信息。信訪制度在運(yùn)行過(guò)程中具有獲取真實(shí)、全面、廣泛的社會(huì)信息的天然優(yōu)勢(shì)。首先從信息的真實(shí)性而言，人是自己利益的最好代言人，信訪人在信訪活動(dòng)中能夠表達(dá)自己的真實(shí)愿望和利益訴求。其次是信訪信息的全面與廣泛性。信訪人廣泛分布于社會(huì)的各行各業(yè)；我國(guó)的信訪系統(tǒng)是由信訪信息員組成的全方位覆蓋的工作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其觸角延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。

并且和來(lái)源于政府部門的信息相比，信訪信息避免了科層制體制下由于層層上報(bào)而導(dǎo)致的信息扭曲、信息失真。信訪活動(dòng)能夠匯聚真實(shí)、普遍的社會(huì)矛盾信息，以及民眾的各種意見(jiàn)和呼聲。

從信訪信息的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)說(shuō)，信訪信息有利于政策制定主體對(duì)政策問(wèn)題的準(zhǔn)確把握并確立合理的政策目標(biāo)，能夠及時(shí)地反饋政策執(zhí)行過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)公共政策科學(xué)化與民主化。

三、關(guān)于信訪制度的改革構(gòu)想

如前所述，信訪制度在滿足轉(zhuǎn)型期公民政治參與、糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求的同時(shí)，能夠強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的外部監(jiān)督，助益于公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的完善，促進(jìn)公共政策的科學(xué)化、民主化，具有存在的積極意義與必要。但是如何使信訪制度在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，減少公民對(duì)信訪制度的過(guò)高期待，破除“信訪不信法”的思想觀念，避免信訪引起新的社會(huì)矛盾，這是擺在學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在立足于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，滿足當(dāng)下及今后一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，又契合我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的情況下改革信訪制度。

（一）逐漸剝離信訪制度的糾紛解決功能

前已述及，在一定時(shí)期內(nèi)，信訪制度是糾紛解決方式的有效補(bǔ)充，但是和行政訴訟相比，信訪制度化解糾紛的效果并不顯著，其糾紛解決方式具有非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性、解紛結(jié)果的高度或然性的特點(diǎn)，其本質(zhì)屬于人治的范疇。其次，在我國(guó)的憲政制度架構(gòu)中，司法途徑應(yīng)當(dāng)是最主要的糾紛解決方式，信訪代替司法方式在客觀上會(huì)消解司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。此外，實(shí)踐證明，普通群眾對(duì)信訪制度的解紛功能過(guò)度依賴和運(yùn)用不利于維護(hù)良好社會(huì)秩序甚至可能引發(fā)新的官民矛盾。因此，在依法治國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)下，剝離信訪制度的糾紛解決功能是必然選擇。

但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)環(huán)境紛繁復(fù)雜，激流涌動(dòng)。在我國(guó)法律權(quán)威與法治化的解紛機(jī)制尚不完善的情況下，不能立馬徹底剝離信訪制度的糾紛解決功能，“應(yīng)當(dāng)在有效銜接配合的公法沖突解決機(jī)制基本形成以后，信訪制度消極意義上的解決糾紛的功能將逐漸‘萎縮時(shí)”，逐步分流并最終剝離信訪制度的糾紛解決功能。

（二）信訪法治化改革

依法治國(guó)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的重要保障，全面依法治國(guó)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治化。實(shí)現(xiàn)信訪法治化的目標(biāo)，首先是信訪有法可依問(wèn)題；其次才是信訪運(yùn)作層面的法治化。目前，規(guī)范信訪功能的法律文件層級(jí)較低，在信訪的運(yùn)作層面存在信訪受理范圍任意擴(kuò)大、處理信訪事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)缺失，信訪程序不規(guī)范等問(wèn)題。

信訪法治化改革應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：一是制定《信訪法》，解決信訪法律依據(jù)缺失之問(wèn)題。我國(guó)憲法對(duì)于公民的基本權(quán)利做出了明確規(guī)定，其中也包括公民的利益表達(dá)權(quán)利。根據(jù)《信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是公民、法人或者其他組織向政府及其工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求并依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?？梢?jiàn)，信訪權(quán)是具有憲法基本權(quán)利性質(zhì)的一項(xiàng)權(quán)利，因此從理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)制定《信訪法》予以規(guī)范。

在實(shí)踐層面黨委、政府、公檢法、軍隊(duì)、武警等國(guó)有企事業(yè)單位普遍設(shè)立了信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)信訪職能?，F(xiàn)行《信訪條例》是信訪僅有的法律依據(jù)，它是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，適用于行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)；社團(tuán)、企、事業(yè)單位的信訪工作參照?qǐng)?zhí)行。其它部門的信訪工作還沒(méi)有法律依據(jù)。因此有必要制定《信訪法》，擴(kuò)大信訪依據(jù)的適用范圍，解決信訪法律依據(jù)缺失問(wèn)題。二是信訪范圍的法定化?！缎旁L條例》第二十一條規(guī)定，信訪部門不受理法律性的訴求。在信訪考評(píng)壓力下，這一規(guī)定在實(shí)踐中未能得到完全執(zhí)行。在信訪立法中應(yīng)將法律性的訴求與非法律性的訴求嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。法律性的訴求由法定機(jī)構(gòu)依照法定程序解決，非法律性訴求由信訪渠道處理。三是信訪處理標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化、程序化。前已述及，基層黨政部門在信訪考評(píng)機(jī)制壓力下不惜突破法律規(guī)則滿足信訪人不合理的利益要求，或者采取采訪、非法限制人身自由等方式達(dá)到短期內(nèi)控制信訪數(shù)量的目的。前者變相地鼓勵(lì)了非正常訪，后者則會(huì)導(dǎo)致矛盾沖突升級(jí)。顯然這兩種處理方式都違反了憲法與法律的規(guī)定。信訪問(wèn)題應(yīng)當(dāng)采用法律規(guī)則、原則解決；沒(méi)有法律和政策依據(jù)的，應(yīng)該按照公平合理的原則處理。應(yīng)當(dāng)將依照法律規(guī)定與程序處理作為信訪工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，信訪工作考核不僅要關(guān)注信訪事項(xiàng)的處理結(jié)果，更應(yīng)該重視其處理過(guò)程是否依法依規(guī)。

（三）完善信訪信息功能

信息是人類的寶貴資源，被喻之為軟資源。決策的過(guò)程實(shí)際上是信息輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過(guò)程，信息的準(zhǔn)確全面與決策的科學(xué)化程度成正比關(guān)系。

前已述及，信訪信息內(nèi)容非常豐富，涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，能夠真實(shí)地反映社會(huì)矛盾沖突，它可以為公共政策的制定提供豐富的第一手資料。但是大多數(shù)信訪事項(xiàng)通常源于公民對(duì)個(gè)人權(quán)利的主張和救濟(jì)要求，而不是對(duì)公共政策的關(guān)注。信訪信息必須經(jīng)過(guò)加工處理，并從中得出科學(xué)的論斷之后才能作為公共決策的依據(jù)。為了有效利用信訪信息、促進(jìn)公共政策科學(xué)化必須對(duì)紛繁復(fù)雜的信訪信息進(jìn)行收集、整理、分析，以數(shù)字反映社會(huì)矛盾規(guī)律，否則這些信息只會(huì)停留在原始狀態(tài)，無(wú)法形成有價(jià)值的信息。

《信訪條例》（2005）第十一條、第十二條為信訪制度的信息功能奠定了一定基礎(chǔ)，但是信訪信息功能的相關(guān)規(guī)定還不夠完善。實(shí)踐中，全國(guó)各地的信訪部門在對(duì)信訪信息的收集、整理與分析上建立了一系列的機(jī)制，并已取得初步的成果。比如北京市矛盾與信息研究中心通過(guò)對(duì)信訪信息的挖掘利用為政府決策提供更具科學(xué)性與合理性的建議方案，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)決策機(jī)制、程序的不足。

但是總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)信訪信息的功能重視還不夠。對(duì)信訪信息的分析還不夠全面深入，其傳送制度及其影響公共決策的程序保障機(jī)制也還未真正建立起來(lái)。所以，應(yīng)當(dāng)完善信訪信息功能，加強(qiáng)信訪信息的匯總、加工、整理和開(kāi)發(fā)應(yīng)用工作以更好地發(fā)揮信訪信息在研判形勢(shì)、服務(wù)決策、指導(dǎo)工作方面的作用。

總之，信訪制度是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一種補(bǔ)充型和緩沖性的制度具有存在的積極意義。我們應(yīng)當(dāng)在依法治國(guó)的背景下，在完善司法制度，實(shí)現(xiàn)司法公正的前提下，逐漸剝離信訪的糾紛解決功能，并對(duì)信訪制度進(jìn)行法治化改革，完善信訪制度的信息功能。

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（作者單位：王樹(shù)梅，貴州民族大學(xué)；胡詠梅，貴州大學(xué)）endprint