建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題的政府行為研究

胡濤??

摘要：建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題受社會關(guān)注度高，且容易引發(fā)社會矛盾。因此一直以來是需要政府重點解決的民生問題。浙江省是建筑業(yè)大省，建筑施工領(lǐng)域的農(nóng)民工欠薪問題受到政府高度重視。本文基于對“建筑之鄉(xiāng)”東陽建筑業(yè)的調(diào)研，運用了博弈論對農(nóng)民工欠薪問題事件中各相關(guān)主體進行了分析，最后結(jié)合新公共服務(wù)理論，從政府行為的角度，提出了增強主動性、系統(tǒng)治理等對策建議。

關(guān)鍵詞：建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪政府行為

一、引言

在每年臨近春節(jié)，總能在各類媒體上看到農(nóng)民工討薪、農(nóng)民工維權(quán)的相關(guān)報道，農(nóng)民工的欠薪問題受社會關(guān)注度高，且容易引發(fā)社會矛盾，因此一直以來是政府重點關(guān)注的民生問題。2003年，時任國務(wù)院總理溫家寶替重慶農(nóng)婦熊德明討薪，進而促使全國各地開展了清欠農(nóng)民工工資的整治行動，農(nóng)民工欠薪問題得到了一定的遏制，但是，時隔14年，在2017年媒體又報道了李克強總理為云南昭通魯?shù)楦视罉s討薪。兩任總理皆為農(nóng)民工討薪，一則可以看到農(nóng)民工欠薪問題受到?jīng)Q策層高度重視，另外也反映出了農(nóng)民工討薪維權(quán)之路是何其艱辛。為此，在政策層面，2016年國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（國辦發(fā)〔2016〕1號），要求到2020年，形成制度完備、責(zé)任落實、監(jiān)管有力的治理格局，使拖欠農(nóng)民工工資問題得到根本遏制，努力實現(xiàn)基本無拖欠。

由于行業(yè)的特殊性，在眾多的農(nóng)民工欠薪事件中，又以建筑領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪問題最為典型。浙江省是建筑業(yè)大省，建筑施工領(lǐng)域的農(nóng)民工欠薪事件受到政府部門高度關(guān)注。本文基于對“建筑之鄉(xiāng)”東陽建筑業(yè)的調(diào)研，在方法中運用了博弈論，對農(nóng)民工欠薪問題事件中各相關(guān)主體進行了分析，最后結(jié)合新公共服務(wù)理論從政府行為的角度，提出相關(guān)對策建議。

二、相關(guān)文獻研究

由于“農(nóng)民工”是我國特有的一個概念，因此有關(guān)農(nóng)民工欠薪問題的研究文獻主要集中在國內(nèi)，對于建筑施工領(lǐng)域的農(nóng)民工欠薪問題的研究，國內(nèi)學(xué)者的有關(guān)研究文獻主要是以下兩個方面：一是對欠薪問題的原因分析，二是欠薪治理的對策分析。如：劉冰（2012）通過對某縣建筑行業(yè)的調(diào)研，深入分析了拖欠農(nóng)民工工資問題研究；雷穎娣（2012）運用博弈論對農(nóng)民工工資問題的討價還價進行了研究；林斌飛（2016）深入分析了建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題風(fēng)險；荊傳玉（2014）以建筑業(yè)農(nóng)民工工資拖欠及其法律救濟為例對農(nóng)民工欠薪問題開展了研究；余志剛（2016）研究了建筑企業(yè)治理農(nóng)民工欠薪的對策等，以上學(xué)者均對建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題進行了深入研究，并提出了自己的觀點。綜上所述，國內(nèi)專家學(xué)者對建筑領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪問題的研究主要集中在原因和對策方面，對于政府治理方面的研究，還不是很多，因此本文的研究具有一定的應(yīng)用價值。

三、調(diào)研與典型案例

（一）調(diào)研開展情況

浙江省是建筑業(yè)大省，2016年浙江省建筑業(yè)總產(chǎn)值24989億元，增長42%，多項指標(biāo)一直在全國處在領(lǐng)先水平?！靶鲁B(tài)”下浙江建筑業(yè)面臨著眾多的新挑戰(zhàn)和新機遇，隨著信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保技術(shù)、綠色施工技術(shù)、BIM技術(shù)、超高層施工技術(shù)等在行業(yè)內(nèi)的日益普及，科技將成為建筑企業(yè)的核心競爭力。未來浙江省建筑業(yè)將要集中精力打好向發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的攻堅戰(zhàn)，即向集約、內(nèi)涵、質(zhì)量、效益、綠色環(huán)保方向轉(zhuǎn)變，打造產(chǎn)業(yè)高端化、發(fā)展高質(zhì)化、管理精細(xì)化的核心競爭力優(yōu)勢。浙江建筑業(yè)的發(fā)展，離不開和諧的勞動關(guān)系，建筑施工領(lǐng)域的農(nóng)民工欠薪事件受到省政府部門高度關(guān)注。本文選取了東陽建筑業(yè)作為調(diào)研對象，原因在于東陽建筑業(yè)規(guī)模大，是全國著名的“建筑之鄉(xiāng)”，建筑業(yè)產(chǎn)值連續(xù)八年蟬聯(lián)全國縣級市第一，擁有建筑企業(yè)達275余家，其中特級企業(yè)6家、一級資質(zhì)企業(yè)67家，創(chuàng)業(yè)足跡遍布全世界，其建筑業(yè)具有一定的代表性。通過實地走訪21家建筑企業(yè)、2個勞務(wù)公司和相關(guān)行政部門，訪談了40多位建筑農(nóng)民工，收集到多個典型案例，深入了解相關(guān)利益主體就農(nóng)民工欠薪問題的決策思路和行為，為后續(xù)研究分析打下了良好的基礎(chǔ)。

（二）典型案例

本案例來源于東陽市人力資源和社會保障局，在該農(nóng)民工欠薪事件案例中，市勞動監(jiān)察大隊及時介入事件，成功幫助農(nóng)民工討回欠薪百余萬元。該案例具有一定的典型性，在該農(nóng)民工欠薪事件案例中相關(guān)利益主體形成了一個鏈條，包括：建筑農(nóng)民工、建筑公司、建筑分包商、相關(guān)政府部門等。案例的具體情節(jié)分為以下幾個環(huán)節(jié)：

1事件起因：2017年1月，臨近春節(jié)，某建筑項目的農(nóng)民工沒有及時領(lǐng)到工資，無法回家過年。

2農(nóng)民工求助政府：幾波情緒激動的農(nóng)民工來到所在街道勞動監(jiān)察中隊投訴，表示過年回家拿不到血汗錢，要讓政府幫忙討要工資，并強調(diào)“老板不發(fā)我們血汗錢，我們不能回家過年了，你們政府管不管？”

3農(nóng)民工過激行為：為了引起政府部門的重視，幾位沖動的民工因不能拿到工資，情緒激動，坐在馬路中間，擾亂交通秩序，先后將街道辦事處門口的雙向車道堵住，導(dǎo)致交通癱瘓。

4勞動監(jiān)察部門介入處理：街道勞動監(jiān)察中隊工作人員馬上把情況向市勞動監(jiān)察大隊進行匯報。得知情況后市監(jiān)察大隊負(fù)責(zé)人立即安排工作人員前往了解有關(guān)情況，同時承諾全力以赴幫他們協(xié)調(diào)解決欠薪問題。

5欠薪問題原因調(diào)查：勞動監(jiān)察部門與某項目的建筑工程有限公司負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系，要求他們盡快拿出解決方案，兌現(xiàn)工資以化解事端。該建筑公司表示并非不同意支付工資，而是下面有三個班組的小包工頭惡意欠薪逃逸，建筑公司考慮到考勤、工價及后續(xù)與小包工頭的合同協(xié)議等相關(guān)問題，也想在有政府見證下一起協(xié)商解決該事件，并不是項目工程建筑公司故意拖欠農(nóng)民工工資造成的。

6問題妥善解決：2017年1月22日在市勞動監(jiān)察部門的積極溝通協(xié)調(diào)下，該工程建筑公司將現(xiàn)金帶到街道辦事處勞動監(jiān)察中隊，60余名農(nóng)民工拿到被拖欠的工資合計100余萬元。

7后續(xù)思考：相關(guān)部門提醒討薪人員，必須“理性討薪，合理維權(quán)”，切勿盲目沖動作出過激舉動，建議討薪人員可以通過以下正常法律途徑討薪：一是向勞動監(jiān)察部門投訴舉報，由勞動監(jiān)察部門督促欠薪者及時支付；二是建筑工地拖欠可以向建管部門投訴舉報，由建管機構(gòu)出面協(xié)調(diào)解決；三是通過勞動仲裁部門進行仲裁；四是直接向法院申請支付令或者小額案件審理。endprint

（三）相關(guān)利益主體的博弈分析

1建筑農(nóng)民工。在欠薪事件中，作為弱勢群體，農(nóng)民工的目的非常明確，就是及時拿到工資，回家過年。當(dāng)發(fā)現(xiàn)與建筑公司的管理人員或者老板交涉后沒有任何希望時，只能求助政府，讓政府來幫忙維權(quán)。欠薪已經(jīng)使得農(nóng)民工怨恨怒氣，再加上臨近春節(jié)回家心切，因此在尋求政府職能部門幫助的維權(quán)過程中，很容易引發(fā)過激行為，如案例中的阻礙交通等行為。

2建筑公司。作為欠薪事件中的責(zé)任人，在當(dāng)前的法制和政策環(huán)境下，欠薪事件對于建筑公司而言，會帶來公司形象受損、失去市場所在地投標(biāo)資格等一系列損失。欠薪一般存在兩種情況，一是建筑公司“惡意欠薪”有錢不愿意給；二是資金鏈斷裂或者管理不善導(dǎo)致沒有錢支付。建筑公司在正常經(jīng)營情況下，根據(jù)相關(guān)法規(guī)要求去執(zhí)行，一般不會發(fā)生農(nóng)民工欠薪問題。該案例中就屬于管理不善，對分包商沒有監(jiān)管到位，最終導(dǎo)致欠薪事件發(fā)生。

3政府職能部門。農(nóng)民工欠薪問題受社會關(guān)注度高，且容易引發(fā)社會矛盾，政府相關(guān)職能部門根據(jù)職責(zé)分工，必須及時介入處理，這是其職責(zé)所在。尤其是在討薪者采取過激行為，引發(fā)公共事件時，更是需要采取措施，有效化解各類矛盾。如案例中討薪者阻礙交通的過激行為發(fā)生時，相關(guān)部門就及時采取了各種有效措施，以便控制事態(tài)繼續(xù)惡化。

四、政府行為優(yōu)化建議

（一）新公共服務(wù)理論的啟示

新公共服務(wù)理論由丹哈特夫婦提出，其從市場和經(jīng)濟學(xué)的視角，構(gòu)建了一套新的行政發(fā)展架構(gòu)的理論體系，其核心理念包括：政府的服務(wù)職能；政府行為以公共利益作為目標(biāo)；政府應(yīng)戰(zhàn)略地思考，民主地行動；政府是服務(wù)于公民而不是顧客；充分重視人而不止是生產(chǎn)率；重視公民權(quán)、公共服務(wù)。從這些觀點可以看到，這套理論是對新公共管理理論的完善和提升，提出了適合現(xiàn)代公民社會發(fā)展的政府行政理論，對于政府公共服務(wù)有著重要的指導(dǎo)意義。

（二）對策建議

結(jié)合新公共服務(wù)理論，政府在面對建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題時，本文就有效防范和處理方面提出如下建議：

1重視民生，關(guān)注弱勢群體。長期以來，建筑行業(yè)的農(nóng)民工欠薪是個老大難問題。法律和政策方面，我國已經(jīng)構(gòu)建一套比較完善的體系。比如，按照相關(guān)法律規(guī)定，欠薪問題屬于勞動合同糾紛，農(nóng)民工可以在欠薪事件發(fā)生后，依據(jù)《勞動法》等有關(guān)規(guī)定，向有關(guān)機構(gòu)申請仲裁或者向法院提起訴訟，如雇主企業(yè)仍不支付工資，還可以向法院申請強制執(zhí)行。但現(xiàn)實中，欠薪事件發(fā)生后，采用法律手段并非農(nóng)民工的首選。原因在于走法律訴訟程序一方面費時費力，而且遇到執(zhí)行難時，更是叫人無奈。再則，由于農(nóng)民工往往文化知識水平有限，維權(quán)知識、經(jīng)驗和能力通常較弱，無法在法律事務(wù)過程中提供有效的證據(jù)。此外，當(dāng)前建筑行業(yè)的勞動力市場還是處在“買方市場”的勢態(tài)，農(nóng)民工手中沒有主動權(quán)。鑒于農(nóng)民工屬于弱勢群體的現(xiàn)狀，政府相關(guān)職能部門應(yīng)該更加重視民生，服務(wù)弱勢群體。

2戰(zhàn)略思考，增強主動性。農(nóng)民工欠薪問題由來已久，中央政府幾乎每年都要強調(diào)，但現(xiàn)實中依然屢禁不止，這說明了問題的嚴(yán)重程度。當(dāng)前，經(jīng)濟面臨下行壓力，一些行業(yè)、企業(yè)的經(jīng)營可能出現(xiàn)困境，這個問題更值得政府突出重視。行政部門和司法機關(guān)有必要采取更積極主動的方式來幫助農(nóng)民工追討欠薪。在制度層面，多部門共同研討，針對建筑業(yè)的特殊性，出臺相關(guān)管理制度法規(guī)。并通過各類數(shù)據(jù)分析，對于當(dāng)?shù)卮嬖陔[患的建筑工程項目，提早采取措施進行防范。對于各類農(nóng)民工討薪事件，及時受理，熱情服務(wù)，處理果斷，防止事態(tài)惡化。做好督查工作，集中曝光一批典型案件，嚴(yán)肅問責(zé)一批失職失責(zé)人員。

3系統(tǒng)治理，優(yōu)化方案。對于建筑業(yè)欠薪難題的破解，政府部門需要有系統(tǒng)化思考，在制度方案層面優(yōu)化設(shè)計，采取有效措施。根據(jù)建筑行業(yè)的特點，對建筑工程項目可以從事前、事中、事后三個層面開展全面監(jiān)管：在事前，規(guī)劃和建設(shè)部門在對工程項目進行審批時，重點關(guān)注資金到位問題，增加資金是項目否到位的審核內(nèi)容，只有項目資金到位，才給予以審批通過，否則不予批準(zhǔn)開工建設(shè)，這樣才能從源頭上杜絕半拉子工程、拖欠工程款等現(xiàn)象的發(fā)生。在事中：建設(shè)、人力社保相關(guān)部門，嚴(yán)格檢查各類工程分包轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，對農(nóng)民工進行實名登記造冊，信息化監(jiān)管，不定期進行下工地實地走訪監(jiān)督，了解建筑公司或項目是否按時支付工資。加強過程的監(jiān)管，才能有效掌握動態(tài)信息，有效防范資金鏈斷裂、虛假出資，資金挪用等現(xiàn)象。保證金制度已經(jīng)在很多地方實施，也是一個效果很好的機制，業(yè)主或施工單位交納農(nóng)民工工資保證金，欠薪問題發(fā)生，政府可以動用保證金及時支付農(nóng)民工的欠薪。在事后：主要是做好跟蹤檢查，對存在農(nóng)民工欠薪問題的建筑工程項目，相關(guān)政府職能部門一律不予竣工驗收。對于發(fā)生較嚴(yán)重農(nóng)民工欠薪問題的建筑企業(yè)，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并取消在當(dāng)?shù)亟ㄖ袌龅耐稑?biāo)資格，直接清理出局。

參考文獻：

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〔本文系2016年浙江省教育廳科研項目“建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題的政府行為研究”（項目編號： Y201636919）成果?！?/p>

（胡濤，浙江廣廈建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。）endprint