加強(qiáng)市縣國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思考

蔣宏慶

國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)對干部管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要舉措。2017年6月14日，陜西省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》，要求深化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)。如何深化國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是基層審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的嶄新課題。

一、市縣國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問題

（一）審計(jì)力量不足，技術(shù)水平有待提高

與常規(guī)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相比，企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涉及面更廣、內(nèi)容更新、業(yè)務(wù)量更大，不僅涉及資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)，還要重點(diǎn)關(guān)注政策措施落實(shí)情況、重大經(jīng)濟(jì)決策情況、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從業(yè)情況等多個(gè)方面，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大，對審計(jì)人員要求更高，審計(jì)力量不足的現(xiàn)象更為突出。隨著近年來審計(jì)對象的減少，部分縣區(qū)長年無企業(yè)審計(jì)業(yè)務(wù)開展，審計(jì)人員知識陳舊、業(yè)務(wù)生疏，審計(jì)技術(shù)手段落后，對企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)往往流于表面、就賬查賬，習(xí)慣性陷入財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式，不適應(yīng)新常態(tài)下對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求。

（二）法律依據(jù)和評價(jià)體系不完善

目前，企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍以中辦、國辦的規(guī)定和實(shí)施細(xì)則為主要依據(jù)，法律級次較低，相關(guān)政策不健全，部分行政事業(yè)單位法規(guī)不適用于企業(yè)。對于市縣企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更是沒有專門出臺文件，法律依據(jù)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為欠缺。實(shí)施細(xì)則雖然對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)提出新要求，但在審計(jì)中，還存在部分資料和證據(jù)難以取得、職責(zé)權(quán)限不夠明確、評價(jià)范圍難以界定、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以拿捏等問題，審計(jì)評價(jià)大多以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，定量多、定性少，這些指標(biāo)不能系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化，缺乏應(yīng)有的約束性和法定性，審計(jì)人員掌握比較困難，也難以得到被審對象認(rèn)可。

（三）問題層出不窮，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大

一直以來，國企經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問題種類多、金額大、影響面廣，尤其在中央八項(xiàng)精神出臺后，被審計(jì)單位是“上有政策、下有對策”，違規(guī)問題隱藏更深、業(yè)務(wù)處理更復(fù)雜，跨越年限更長，如利用關(guān)聯(lián)交易虛增（減）利潤、通過內(nèi)部往來虛列成本、假發(fā)票入賬、原始憑證重復(fù)報(bào)賬、轉(zhuǎn)移資金等問題時(shí)有發(fā)生，部分企業(yè)通過虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)套取資金，表面看程序很規(guī)范、資料齊全，其實(shí)背后藏匿著重大的違法違規(guī)問題。這些問題，給審計(jì)工作帶來很大挑戰(zhàn)，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，降低了審計(jì)效率。

（四）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不受重視

在實(shí)踐中，審計(jì)存在滯后性，結(jié)果運(yùn)用不盡人意。首先，在干部選拔任用方面，沒有真正發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，存在“先離任、后審計(jì)”的現(xiàn)象；任中審計(jì)比例低，結(jié)果不受重視，沒有成為干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)評價(jià)國企領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的重要參考依據(jù)。其次，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不透明，公開機(jī)制不健全，審計(jì)結(jié)果僅對受托部門負(fù)責(zé)，不公開披露，干部管理部門如何運(yùn)用審計(jì)結(jié)果以及后期成效如何沒有明確規(guī)定。再次，對存在經(jīng)濟(jì)問題的領(lǐng)導(dǎo)干部如何提醒、誡勉、追究責(zé)任以及降職、免職等沒有具體標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。

二、市縣國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容

（一）政府投融資類企業(yè)審計(jì)的主要內(nèi)容

這類企業(yè)主要職責(zé)就是為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，以彌補(bǔ)市政投資與地方財(cái)力之間的矛盾，投融資類企業(yè)也是近年來審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，除了關(guān)注財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法性外，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注經(jīng)營、管理、使用等效益情況，著力檢查企業(yè)是否存在違規(guī)投資、拆借資金，投資方向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)決杜絕以局部利益出發(fā)，損害國家產(chǎn)業(yè)政策，盡早揭示問題、提出建議，防止損失浪費(fèi)。對效益評價(jià)不能以經(jīng)營利潤為指標(biāo)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的融資成本、融資規(guī)模、償債風(fēng)險(xiǎn)以及建設(shè)投資項(xiàng)目的社會和環(huán)境效益上。但是，隨著國家對融資類企業(yè)的整治，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，倡導(dǎo)開展PPP項(xiàng)目等融資模式，缺乏實(shí)體業(yè)務(wù)的融資平臺公司將面臨轉(zhuǎn)形和撤并。

（二）公用事業(yè)類企業(yè)的主要內(nèi)容

這類企業(yè)的主要職責(zé)為社會提供公用服務(wù)，滿足市民在用水、用氣、醫(yī)藥及公共交通等方面的基本需求，也是傳統(tǒng)重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況、重大決策實(shí)施情況、目標(biāo)任務(wù)完成情況和企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)情況等方面。同時(shí)檢查國家法律法規(guī)貫徹情況，加大對公款私存，私設(shè)“小金庫”等問題的查出力度，堅(jiān)決遏制數(shù)據(jù)造假行為、公款吃喝、公車私用、請客送禮等歪風(fēng)蔓延，引導(dǎo)企業(yè)奉公守法經(jīng)營。在審計(jì)評價(jià)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)圍繞企業(yè)降本增效、成本費(fèi)用控制、服務(wù)保障的社會滿意度以及政風(fēng)行風(fēng)評議方面。

（三）生產(chǎn)經(jīng)營類企業(yè)的主要內(nèi)容

這類企業(yè)以獲得利潤為主要目標(biāo)，主要分布在鋼鐵、水泥、建筑等行業(yè)，也包括部分依傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為主的留守企業(yè)。在審計(jì)內(nèi)容和評價(jià)上，應(yīng)緊緊圍繞“國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和資產(chǎn)負(fù)債損益的真實(shí)、完整性”開展審計(jì)，重點(diǎn)以凈資產(chǎn)增長率、利潤增長情況、資產(chǎn)保值增值率等指標(biāo)為主要考評指標(biāo)，也要兼顧稅金繳納、就業(yè)人數(shù)等社會貢獻(xiàn)指標(biāo)。針對產(chǎn)業(yè)分布特點(diǎn)，在淘汰落后產(chǎn)能方面，尤其應(yīng)關(guān)注不達(dá)標(biāo)小煤礦是否淘汰、鋼鐵企業(yè)重組步伐是否有序推進(jìn)、產(chǎn)能過剩水泥企業(yè)是否關(guān)停并轉(zhuǎn)等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)是否取得成效。

三、提升市縣國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)水平的路徑

（一）科學(xué)規(guī)劃，合理布局，完善制度設(shè)計(jì)

目前，對市縣國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，優(yōu)化制度安排。一是對投融資類企業(yè)實(shí)行年審制，重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債能力，著力關(guān)注國家宏觀政策走向，及早發(fā)現(xiàn)問題，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，為企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)和升級改造提出意見建議。二是對公用事業(yè)企業(yè)實(shí)行定期審，重點(diǎn)關(guān)注優(yōu)化服務(wù)、提升服務(wù)能力，開辟新動能、新活力，做大做強(qiáng)企業(yè)。三是對生產(chǎn)類企業(yè)實(shí)行輪審制，重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)負(fù)債損益的真實(shí)性、合法性、完整性，力爭5年內(nèi)或一個(gè)任期內(nèi)審計(jì)一次。四是加大任中審計(jì)力度，將任中審計(jì)同工業(yè)企業(yè)貫徹落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策情況審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)及改制脫困資金審計(jì)等形式結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)信息共享、資料共用，提高審計(jì)效率和效果。endprint

（二）壯大審計(jì)力量，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是通過多種方式選聘、招錄、調(diào)配懂企業(yè)、會管理的審計(jì)人才。二是加強(qiáng)對審計(jì)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)審計(jì)、營改增、會計(jì)準(zhǔn)則、會計(jì)制度和國有資本保值增值等前沿知識的培訓(xùn)力度，積極探索審計(jì)方式由財(cái)務(wù)收支向履職盡責(zé)方面轉(zhuǎn)變，審計(jì)目的由罰款調(diào)賬向問責(zé)整改傾斜。三是加強(qiáng)對審計(jì)法規(guī)、常用財(cái)經(jīng)規(guī)章及各項(xiàng)會計(jì)制度的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，定性問題準(zhǔn)確、適用法規(guī)得當(dāng)，要善于運(yùn)用審計(jì)處理處罰自由裁量權(quán)，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)跨行業(yè)相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，科學(xué)評價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，合理劃分經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（三）建立健全審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)市縣國有企業(yè)特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步健全企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照生產(chǎn)經(jīng)營類、投融資類、公用事業(yè)類分類設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，出臺有針對性的評價(jià)管理辦法，對評價(jià)指標(biāo)的選擇和標(biāo)準(zhǔn)的確定，要結(jié)合各類國有企業(yè)所在行業(yè)、經(jīng)營特點(diǎn)、考核重點(diǎn)，有所差異。應(yīng)重點(diǎn)突出國家重大政策措施的貫徹落實(shí)情況，資產(chǎn)的真實(shí)性與保值增值情況，生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)的完成情況，內(nèi)部控制建立健全情況等。評價(jià)方法可采取定量與定性相結(jié)合的方式，如根據(jù)審計(jì)查明結(jié)果，對照審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，從而在綜合分析的基礎(chǔ)上得出客觀評價(jià)意見，或者使用直觀的打分方式，將評價(jià)結(jié)果予以量化，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)論的說服力。

（四）完善審計(jì)程序，加大審計(jì)力度，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重，要根據(jù)市縣國企特點(diǎn)，制定一套完整的審計(jì)程序，確定審計(jì)的范圍、內(nèi)容、目標(biāo)、方法以及標(biāo)準(zhǔn)，保證審計(jì)質(zhì)量。要進(jìn)行充分的審前調(diào)查，全面搜集信息資料，合理篩選審計(jì)項(xiàng)目，盡量規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)高、周期長、價(jià)值不大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜的項(xiàng)目，要利用座談、外圍調(diào)查等多種手段，確定審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。在實(shí)施過程中，要注重審計(jì)現(xiàn)場管理，嚴(yán)格按照審計(jì)方案和操作程序?qū)嵤徲?jì)，避免審計(jì)程序流于形式。要加強(qiáng)對審計(jì)過程、結(jié)果的復(fù)核，減少審計(jì)差錯(cuò)。

（五）完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究

一是通過客觀公正的審計(jì)，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況做出客觀評價(jià)，一方面將審計(jì)結(jié)果作為調(diào)任、免職、解聘等處理意見的依據(jù)；另一方面將審計(jì)結(jié)果與績效考評相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。二是堅(jiān)持“先免職、再審計(jì)、后任用”的程序，對于未經(jīng)離任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部爭取做到不研究、不任免，將結(jié)果運(yùn)用到干部選拔任用整個(gè)過程中，避免相互脫節(jié)。三是強(qiáng)化聯(lián)席會議制度作用，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，審計(jì)部門應(yīng)及時(shí)移送有關(guān)部門查處，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)真實(shí)發(fā)揮效能，紀(jì)檢監(jiān)察和公檢法要及時(shí)辦理審計(jì)移交案件的查出力度，及時(shí)回復(fù)審計(jì)移交問題查出的結(jié)果回復(fù)。四是審計(jì)部門應(yīng)配合國資對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的共性和制度性缺陷問題，認(rèn)真進(jìn)行分析研究，及時(shí)提出修訂完善相關(guān)制度的建議，起到審計(jì)一片、規(guī)范全面的作用。

（作者單位：漢中市審計(jì)局）endprint