解決農(nóng)村土地撂荒問題的財政政策探討

李少民

摘要：隨著我國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展步伐的不斷加快，農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)利用規(guī)模日益擴(kuò)大，農(nóng)村土地面積呈逐年減少趨勢。加之農(nóng)村億萬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能承接流轉(zhuǎn)的土地等原因，土地撂荒現(xiàn)象普遍存在，直接對我國糧食供給安全構(gòu)成威脅。本文在分析農(nóng)村土地撂荒原因的基礎(chǔ)上，從財政角度提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；撂荒；財政政策

隨著我國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展步伐的不斷加快，農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)利用規(guī)模日益擴(kuò)大，農(nóng)村土地面積呈逐年減少趨勢。加之農(nóng)村億萬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能全部承接流轉(zhuǎn)的土地等原因，土地撂荒現(xiàn)象普遍存在，直接對我國糧食供給安全構(gòu)成威脅。如何通過財政宏觀調(diào)控手段，讓被撂荒的土地重新利用起來，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更加健康協(xié)調(diào)地發(fā)展，讓利用土地的各方都得到實(shí)惠，是目前我國農(nóng)村工作中不可回避的一個重要問題，更是財政部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。

一、農(nóng)村土地撂荒問題原因分析

從對豫西三門峽市所轄各縣（市）區(qū)調(diào)研情況看，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展，農(nóng)村土地撂荒問題有所緩解，但在許多地方仍不容樂觀。根據(jù)調(diào)查情況，并結(jié)合對全國資料的搜集查詢，當(dāng)前農(nóng)村土地撂荒的主要原因可歸納為以下幾個方面：

（一）務(wù)農(nóng)主力軍進(jìn)城打工催生最原始撂荒。由于農(nóng)產(chǎn)品價格低廉、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增長過快等因素影響，目前農(nóng)村越來越多的青壯年農(nóng)民離開家鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，土地已不再是他們謀生的唯一手段，在外干一月頂在農(nóng)村干一年，這就為農(nóng)村土地撂荒埋下了伏筆。除此之外，許多中老年農(nóng)民進(jìn)城為打工或上班的子女照看孫輩，原有的土地?zé)o人耕種，出現(xiàn)了撂荒或半撂荒。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能全部承接流轉(zhuǎn)的土地。近年來，三門峽市以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在各級政府的高度重視下取得了長足發(fā)展，在推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中發(fā)揮了重要作用。但由于經(jīng)營融資、農(nóng)業(yè)投保、規(guī)范運(yùn)作等方面存在的制約，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還處于初級發(fā)展階段，尤其是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面所發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，絕大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量不到總面積的10%。一些進(jìn)城打工農(nóng)民在無力耕種自家土地，又未參與土地流轉(zhuǎn)的情況下，土地便被撂荒或半撂荒。

（三）農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重不足與閑置荒廢并存。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，所有撂荒土地90%以上都發(fā)生在靠天吃飯的地方，農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際需要。據(jù)《2016中國統(tǒng)計年鑒》資料顯示，目前我國農(nóng)村16637.4萬公頃的農(nóng)作物總播種面積中，僅有39.6%的耕地為有效灌溉面積。從三門峽市的情況看，目前農(nóng)村尚存的中小型水庫基本是上世紀(jì)六七十年代修建的。這些水庫對農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)發(fā)揮過重大作用，但后來一直未把農(nóng)田水利建設(shè)放到“農(nóng)業(yè)的命脈”這一高度，不僅極少修建新的中小型水庫，上世紀(jì)六七十年代修建的中小型水庫也多處于荒廢或半荒廢狀態(tài)。靠天吃飯、等雨耕田，直接引發(fā)大片耕地處于撂荒狀態(tài)。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高成本、低收益。在一些干旱缺雨的地方，尤其是丘陵地帶或山區(qū)，農(nóng)民每種一畝小麥，種子、化肥、耕地、收割等成本約需400元，若風(fēng)調(diào)雨順一般可生產(chǎn)小麥400公斤，約賺三四百元。若遇災(zāi)年干旱無雨，便血本全無。而農(nóng)民打工每天約掙100元，十天半月下來，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過種小麥的收入，且旱澇保收。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高成本和低收益，在很大程度上影響到農(nóng)民種田的積極性，他們寧肯打工買糧吃，也不作種糧的無效勞動，因而造成許多地方農(nóng)田撂荒或半撂荒。

（五）新上項(xiàng)目圈地多年未實(shí)施。一些地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，急于招商引資上項(xiàng)目，從農(nóng)民手中征用并圈起大片土地，在項(xiàng)目實(shí)施中多年未動工或因各種原因半途而廢，已征用的土地上長滿茂密的荒草，多年無人問津。如豫西某鎮(zhèn)為了引進(jìn)新興光伏產(chǎn)業(yè)，騰出大片土地給投資商建廠，后因資金鏈斷裂，大片已征用的土地連年荒草萋萋。

（六）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理粗放。隨著青壯年農(nóng)民進(jìn)城打工隊伍的不斷擴(kuò)大，目前留守農(nóng)村耕種土地的大都是年老體弱者，其特點(diǎn)是文化素質(zhì)整體較低、普遍缺乏先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品大多是缺乏市場競爭力的“大路貨”，加上農(nóng)產(chǎn)品流通渠道普遍不暢，農(nóng)民生產(chǎn)最主要目的就是自給自足，只要能維持正常生活水平就行，這些留守者缺乏把地種好的積極性。

（七）農(nóng)民市場主體地位缺失。農(nóng)民作為我國總?cè)丝?0%以上的最大群體，因其千家萬戶一盤散沙式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式而在市場競爭中處于弱勢地位。從總體上看，數(shù)億農(nóng)民在生產(chǎn)資料購進(jìn)和農(nóng)產(chǎn)品銷售價格的制定上嚴(yán)重缺乏維護(hù)自身利益的發(fā)言權(quán)，市場主體地位缺失，自身利益難以得到保障，直接影響農(nóng)民的種田積極性，以致農(nóng)村土地撂荒。

二、解決農(nóng)村土地撂荒問題的財政對策

（一）大力支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，為解決農(nóng)村土地撂荒問題鳴鑼開道。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的希望，是解決農(nóng)村土地撂荒問題的有效載體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只有由星星之火成燎原之勢，把廣大農(nóng)村千家萬戶的小生產(chǎn)經(jīng)營者匯入規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)村土地撂荒問題才能從根本上得以解決。應(yīng)樹立扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就是扶持農(nóng)民的觀念，綜合運(yùn)用財政補(bǔ)貼、政府貼息擔(dān)保、部門項(xiàng)目支持等手段，促進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，并確保落實(shí)到位，營造其快速、健康發(fā)展的良好環(huán)境；應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，通過設(shè)立財政出資的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司、支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村貸款擔(dān)保抵押方式等措施，多層次、多渠道解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營融資難問題；應(yīng)加大政策性扶持力度，建立和完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范與保險體系，按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原則，盡快把農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范與保險體系納入公共財政的扶持范圍，促使保險業(yè)更好地為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平穩(wěn)快速發(fā)展保駕護(hù)航；應(yīng)扶持建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體法人培訓(xùn)機(jī)制，充分利用當(dāng)?shù)卮笾袑Ｔ盒Ｅ嘤?xùn)資源，安排專門經(jīng)費(fèi)，對規(guī)模大、效益好、帶動力強(qiáng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體法人，從管理技能、專業(yè)知識、風(fēng)險防范等方面實(shí)施免費(fèi)培訓(xùn)，提高其整體素質(zhì)，規(guī)范其經(jīng)營管理，以適應(yīng)其進(jìn)一步發(fā)展之需要；應(yīng)從政府補(bǔ)貼、社會保障、項(xiàng)目扶持、金融服務(wù)、土地流轉(zhuǎn)、職稱評定、上升通道、社會評價等方面創(chuàng)新制度和政策，讓農(nóng)業(yè)成為有錢賺、有地位、有前景、有尊嚴(yán)的職業(yè)，吸引富有創(chuàng)新精神、專業(yè)知識的大中專畢業(yè)生和專業(yè)技術(shù)人員獻(xiàn)身農(nóng)業(yè)，提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體核心競爭力，從根本上解決農(nóng)村土地撂荒及農(nóng)民市場主體地位缺失問題。endprint

（二）積極完善政策化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難，解決農(nóng)村土地撂荒問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難是造成土地撂荒問題的重要成因之一，各級政府在積極支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、加速土地流轉(zhuǎn)的同時，還應(yīng)積極完善政策化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難，解決農(nóng)村土地撂荒問題。應(yīng)逐步完善農(nóng)村各項(xiàng)社會保障制度，弱化土地社會保障功能，使因土地流轉(zhuǎn)而失去基本生活保障的農(nóng)民，能夠通過養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、義務(wù)教育等社會保險制度維持其基本生活，消除后顧之憂；應(yīng)制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營財政支持政策，鼓勵農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營；應(yīng)從土地出讓金中安排一定比例的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金，專項(xiàng)用于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)信息平臺的搭建和信息發(fā)布，以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織培訓(xùn)和仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)等，鼓勵發(fā)展“定權(quán)不定地、定量不定位”的土地股份合作社，財政扶持合作社開展連片土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；應(yīng)加大各級財政對農(nóng)村勞動力非農(nóng)技能培訓(xùn)的扶持力度，提高農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)能力，對流出全部土地經(jīng)營權(quán)時間較長、在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，享受下崗工人創(chuàng)業(yè)政策；應(yīng)支持土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)建立和發(fā)展，完善土地評估和價格形成機(jī)制，建立流轉(zhuǎn)信息披露制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，形成土地承包及流轉(zhuǎn)合同糾紛仲裁機(jī)制等，為土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制的形成打下良好基礎(chǔ)，促使土地撂荒問題的圓滿解決。

（三）大力支持農(nóng)田水利建設(shè)，為解決農(nóng)村土地撂荒問題奠定基石。應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，把農(nóng)田水利建設(shè)放在財政支農(nóng)項(xiàng)目更加重要的位置，逐步建立起“政府投入為主導(dǎo)、農(nóng)民自愿投入為基礎(chǔ)、其他社會投入為補(bǔ)充”的多層次、多渠道、多元化的新型農(nóng)田水利基本建設(shè)投入機(jī)制。中央和地方財政應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)田水利基本建設(shè)的主要責(zé)任，把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入地方財政預(yù)算，逐步形成適度規(guī)模；應(yīng)充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向功能，采取財政補(bǔ)貼、貼息、定向定額補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、民辦公助、以獎代投等多種方式，引導(dǎo)集體、農(nóng)民及全社會資金增加對農(nóng)田水利設(shè)施的投入；應(yīng)形成支農(nóng)資金合力，改變過去那種計委管水利、扶貧辦也管水利、農(nóng)業(yè)開發(fā)等也管水利，資金使用管理嚴(yán)重分散、投資低效的做法，把以上用于農(nóng)田水利基本建設(shè)的資金集中起來捆綁使用，由財政和水利部門集中統(tǒng)一管理，有效杜絕農(nóng)水扶持資金管理上的跑、冒、滴、漏，集中力量辦大事；應(yīng)建立和完善對農(nóng)村“一事一議”建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的獎勵補(bǔ)助制度，對農(nóng)戶投資投勞興建直接受益的農(nóng)田水利設(shè)施給予投資總額一定比例的補(bǔ)助，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)田水利基本建設(shè)中的作用。

（四）通過調(diào)整惠農(nóng)政策提高支農(nóng)效果，為解決農(nóng)村土地撂荒問題鼓風(fēng)揚(yáng)帆。我國當(dāng)前給所有農(nóng)戶發(fā)放的種糧補(bǔ)貼，目的是鼓勵農(nóng)民多種糧食，確保糧食供給安全，但這一政策在實(shí)際執(zhí)行過程中，無論農(nóng)民是否種糧，哪怕已經(jīng)撂荒，種糧補(bǔ)貼仍照發(fā)不誤。應(yīng)每年核實(shí)一次農(nóng)民種糧實(shí)際畝數(shù)再發(fā)放補(bǔ)貼。即使按實(shí)際種植面積發(fā)放了，因其每畝補(bǔ)貼量小也難以激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。為此，各級政府應(yīng)不斷調(diào)整在執(zhí)行中已偏離初始目標(biāo)的惠農(nóng)政策，把惠農(nóng)資金集中用到有利于幫助農(nóng)民整體致富，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和妥善解決農(nóng)村土地撂荒的問題上來。對通過發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)、徹底消滅土地撂荒的農(nóng)村，給每戶農(nóng)民一定額度的獎勵資金，調(diào)動農(nóng)民自主解決農(nóng)村土地撂荒問題的積極性；應(yīng)進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)機(jī)械化的扶持力度，適度擴(kuò)大和提高農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍和額度，積極培育和發(fā)展農(nóng)機(jī)大戶及農(nóng)機(jī)專業(yè)服務(wù)組織，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者共同使用、合作經(jīng)營農(nóng)業(yè)機(jī)械，推進(jìn)農(nóng)機(jī)服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)機(jī)械化對解決農(nóng)村土地撂荒問題的強(qiáng)力推動作用。

（五）積極扶持農(nóng)村市場體系建設(shè)，為解決農(nóng)村土地撂荒問題搭建平臺。應(yīng)進(jìn)一步加大對農(nóng)村市場體系建設(shè)的扶持力度，加速農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民種好土地避免撂荒的積極性。各級財政應(yīng)安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，扶持“萬村千鄉(xiāng)”、“雙百市場”和“農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場升級改造”等工程，加快培育農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷專業(yè)戶和農(nóng)村各類流通中介組織，鼓勵各類工商企業(yè)通過收購、兼并、參股和特許經(jīng)營等方式，參與農(nóng)村市場建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資經(jīng)營，加快城鄉(xiāng)物資交流，提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整并促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化、集約化和產(chǎn)業(yè)化，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品流通的市場化程度，最大限度地解決農(nóng)村土地撂荒問題。

（六）實(shí)行撂荒土地與村級經(jīng)費(fèi)掛鉤，為解決農(nóng)村土地撂荒問題提供制度保障?！按鍍晌笔屈h和政府在農(nóng)村陣地的最基層組織，對農(nóng)村撂荒土地形成原因最熟悉，對協(xié)調(diào)解決撂荒問題的措施最明了?？h、鄉(xiāng)政府應(yīng)根據(jù)這一特點(diǎn)，對“村兩委”在農(nóng)村土地撂荒問題上實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，要求其定期上報撂荒土地概況及所采取的措施與成效，并建立土地拋荒責(zé)任追究機(jī)制和督察制度，獎優(yōu)罰劣，以形成扭轉(zhuǎn)撂荒光榮、持續(xù)撂荒土地可恥的社會氛圍。各級財政部門可根據(jù)當(dāng)?shù)刎斄Π才乓欢〝?shù)量的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于“村兩委”在處理撂荒土地中的協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)，并根據(jù)當(dāng)?shù)卣畬α袒耐恋亟鉀Q程度的考核情況，對成效顯著的村子給予一定獎勵；對撂荒問題解決不力的，將已發(fā)放的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)從村級經(jīng)費(fèi)中扣回，以督促“村兩委”切實(shí)把解決撂荒土地問題納入重要議事日程。

（七）征收新上項(xiàng)目土地荒蕪費(fèi)，為解決農(nóng)村土地撂荒問題先行一步。針對一些地方新上項(xiàng)目過早圈地及許多項(xiàng)目半途而廢，導(dǎo)致農(nóng)村土地長期撂荒的現(xiàn)象，各級政府應(yīng)考慮在批復(fù)新上項(xiàng)目的同時，由非稅收入征管部門提前征收一定額度的土地荒蕪費(fèi)。當(dāng)項(xiàng)目按期完工并投入使用，全額退還所征收的土地荒蕪費(fèi)；當(dāng)項(xiàng)目未按期完工并造成土地撂荒，所征收的土地荒蕪費(fèi)全額收歸當(dāng)?shù)刎斦?，專?xiàng)用于撂荒土地的開墾支出，從根本上解決新上項(xiàng)目圈地久不實(shí)施所形成的土地撂荒問題。

（八）加大留守農(nóng)民培訓(xùn)力度，為解決農(nóng)村土地撂荒問題提供人力資源。應(yīng)把留守農(nóng)民培訓(xùn)工作當(dāng)作一件大事來抓，把針對留守農(nóng)民的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算并確保隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐年有所增長；應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)亟逃Y源，逐步把應(yīng)急的短期培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厮刭|(zhì)教育的中長期培訓(xùn)，把單科技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合技能與素質(zhì)的培訓(xùn)，讓留守農(nóng)民從政府提供的“免費(fèi)午餐”或“廉價午餐”中吸取更多的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代科技知識的“營養(yǎng)”，提高務(wù)農(nóng)技能及科技素質(zhì)，增強(qiáng)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和闖市場的本領(lǐng)；應(yīng)通過建立遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)、組織專家巡回授課、舉辦培訓(xùn)班、農(nóng)民夜校、科技人員分片包村、散發(fā)科普小冊子等形式，讓農(nóng)業(yè)科普知識走進(jìn)千家萬戶；應(yīng)扶持培養(yǎng)一批農(nóng)民技術(shù)員和科技示范戶，通過他們的輻射帶動作用，把農(nóng)業(yè)科技成果的運(yùn)用、轉(zhuǎn)化不斷引向深入，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技對解決農(nóng)村土地撂荒問題的強(qiáng)大牽引力。

（作者單位：河南省三門峽市財政局）

責(zé)任編輯：欣文endprint