司法改革如何凸顯“民生底色”

楊力

【摘要】司法改革要以民生為最高標(biāo)準(zhǔn)，“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。同時(shí)，又應(yīng)當(dāng)拿捏輕重與把握必要的分寸，一味迎合民意的司法會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。所以，人民性與專業(yè)化對(duì)司法而言，都不可偏廢。

【關(guān)鍵詞】司法改革 民生底色 群眾路線 【中圖分類號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“貫徹群眾路線沒(méi)有休止符?！睘榱寺鋵?shí)習(xí)近平總書(shū)記這一指示，中共中央政治局委員、中央政法委書(shū)記孟建柱近期在第八次全國(guó)信訪工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持黨的群眾路線，把理念提升、機(jī)制創(chuàng)新、制度完善和科技應(yīng)用結(jié)合起來(lái)”。可以說(shuō)，新一輪司法改革無(wú)論在改革力度還是深度上，足以在許多維度上堪稱凸顯“民生底色”，解決了許多關(guān)系到全盤(pán)成敗的攻堅(jiān)難題，不少改革甚至實(shí)現(xiàn)了歷史性突破，具有里程碑意義，正是對(duì)這一理念的最好注腳與詮釋。

司改為何要以民生為最高標(biāo)準(zhǔn)

新一輪的司法體制改革，除了為破解案多人少、優(yōu)化配置職權(quán)，以及讓司法權(quán)實(shí)現(xiàn)所謂的去地方化和去行政化，更為根本的目標(biāo)，乃是為了回應(yīng)與解決司法公信力存在的三個(gè)問(wèn)題：

案件質(zhì)效趨好與司法公信力趨弱之間的悖論問(wèn)題。以往“兩高”不斷推動(dòng)的法院裁判文書(shū)公開(kāi)、羈押訊問(wèn)過(guò)程錄像、律師會(huì)見(jiàn)不在場(chǎng)、指導(dǎo)性案例發(fā)布等，正在讓司法行為更加趨于規(guī)范和透明，案件質(zhì)量綜合指數(shù)持續(xù)上升。但又存在一些判決合法不合理、偶然性的冤獄平反、時(shí)有發(fā)生的涉訴信訪等頑疾問(wèn)題，嚴(yán)重影響了司法公信力提升。

當(dāng)事人維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)與權(quán)利濫用現(xiàn)象的平行存在。由于訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低、立案登記制改革、行訴立案門(mén)檻放低等，當(dāng)事人訴諸于司法越來(lái)越頻繁，司法受理案件數(shù)量屢創(chuàng)新高。但濫用權(quán)利而透支司法資源的現(xiàn)象也趨于嚴(yán)重，包括虛假訴訟、不服從裁判、規(guī)避執(zhí)行、暴力抗法、以信訪謀取不當(dāng)利益等。

民眾整體客觀評(píng)價(jià)與局部主觀臆斷之間的背反性。相較于當(dāng)事人，民眾對(duì)司法的整體滿意度不斷走高，但司法不透明導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，讓輿論在某些案件中往往呈一邊倒態(tài)勢(shì)，使得有時(shí)負(fù)能量在很大程度上影響甚至主導(dǎo)司法。比如，民眾對(duì)案件的想當(dāng)然判斷；選擇性摘取信息、事實(shí)及強(qiáng)行拼湊；選擇以公眾道德而不是法律來(lái)作為評(píng)判是非的標(biāo)準(zhǔn)等。

毫無(wú)疑問(wèn)，司法改革要以民生為最高標(biāo)準(zhǔn)，要努力在每一個(gè)司法案件中體現(xiàn)公平正義。畢竟民生所指，不只是滿足飽暖的生理之需，更要解決深層次的痼疾，要滿足人民群眾深層次的利益：更有尊嚴(yán)的生活以及更加豐富的權(quán)利。

司改的“民生底色”全面盤(pán)點(diǎn)

司法改革成為國(guó)家法治軟實(shí)力的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新一輪司改方案以地方性先行先試、不斷總結(jié)可復(fù)制與可推廣的經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)路。因此，所有地方性的司改方案都充分關(guān)注了現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、資源配置、成本效益、制度成敗和實(shí)施條件，以及甄別和評(píng)估不同選項(xiàng)產(chǎn)生的后果，使得司改的漣漪效應(yīng)早已跨越司法邊界，事實(shí)上成為國(guó)家法治軟實(shí)力的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這主要表現(xiàn)為在不違背上位法和中央統(tǒng)一部署前提下，司法改革著眼于進(jìn)一步改善司法的外部環(huán)境，推出不少具有可復(fù)制與創(chuàng)新意義的舉措。比如，上海的“司法權(quán)力清單”首次提出，讓民眾認(rèn)知到司法機(jī)構(gòu)的“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”；貴州的“以案定額”，借助于法院飽和工作量的大數(shù)據(jù)測(cè)算，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，進(jìn)一步破解“案多人少”的困境；而中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的浙江“互聯(lián)網(wǎng)法院”，又成為堅(jiān)決落實(shí)司法為民“兩便”（便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)）原則的典范。

以司法責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了陽(yáng)光司法?！白寣徖碚卟门小⒂刹门姓哓?fù)責(zé)”得到落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，司改又進(jìn)一步推動(dòng)審判公開(kāi)和檢務(wù)公開(kāi)，以裁判文書(shū)公開(kāi)為契機(jī)，堅(jiān)持“公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外”，以多元化方式保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。主要包括：庭審的全過(guò)程錄音錄像、網(wǎng)絡(luò)直播公開(kāi)審判的流程，以及公布執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行結(jié)果和失信被執(zhí)行人信息等；不少法院還開(kāi)發(fā)了提供網(wǎng)上立案、閱卷和查詢等服務(wù)的平臺(tái)，高效地處理各類訴訟服務(wù)需求；等等，這些舉措迅速推進(jìn)了司法民主程度的提升。

為落實(shí)人權(quán)保護(hù)而建立刑事冤案預(yù)防。司法改革在審判過(guò)程中除了堅(jiān)守以往的罪刑法定、疑罪從無(wú)、非法證據(jù)排除等基本要求，又突出了被告人、辯護(hù)人在申請(qǐng)啟動(dòng)證據(jù)收集合法調(diào)查程序上的配套性制度建設(shè)，重點(diǎn)下力氣杜絕會(huì)嚴(yán)重影響司法公信力的刑事冤假錯(cuò)案發(fā)生。比如，更多啟動(dòng)非法證據(jù)排除調(diào)查程序，更多證人和鑒定人出庭作證，宣告無(wú)罪案件數(shù)量有所上升。同時(shí)，法院、檢察院在依法保障被告人權(quán)利上，更加充分保護(hù)被告人獲得辯護(hù)的權(quán)利，落實(shí)法定的指定辯護(hù)和法律援助力度，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)可能判處三年以上有期徒刑的案件辯護(hù)全覆蓋；檢察機(jī)關(guān)的貪瀆部門(mén)在訊問(wèn)全過(guò)程做到實(shí)施不間斷的同步錄音錄像；刑事申訴的復(fù)查制度也在逐步走向完善。

推動(dòng)建立多元糾紛解決機(jī)制定分止?fàn)帯８鶕?jù)修訂后的民事訴訟法，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》后，司法改革在“訴調(diào)對(duì)接”上不斷突破，設(shè)立委派和委托調(diào)解程序、主張調(diào)審適當(dāng)分離、設(shè)立特邀調(diào)解組織，而且重點(diǎn)加強(qiáng)了人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還在民商事糾紛中建立評(píng)估機(jī)制、無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制、無(wú)異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制，以及民事小額訴訟的調(diào)解前置機(jī)制等；同時(shí)，在拓展調(diào)解案件的類型上，開(kāi)始從傳統(tǒng)的交通事故賠償、勞動(dòng)爭(zhēng)議、家事、醫(yī)療、環(huán)境、物業(yè)、消費(fèi)者權(quán)益問(wèn)題等普通糾紛，拓展到應(yīng)對(duì)地域性的案件類型多元化和精細(xì)化趨向，民生效果顯著。

避免地方化的指定案件集中管轄。限制和監(jiān)督行政等公權(quán)，讓民眾訴權(quán)得到有效保障，體現(xiàn)在行政訴訟、破產(chǎn)、食藥監(jiān)督、資源環(huán)境和區(qū)間交通等易受地方干擾案件的集中管轄改革上。隨著司法與行政轄區(qū)相分離改革穩(wěn)步推進(jìn)，司法去地方化進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。比如，司改依托鐵路運(yùn)輸法院設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，不僅激活了原來(lái)鐵路運(yùn)輸法院在“涉鐵”案件中的跨區(qū)域性、流動(dòng)性所累積的辦案經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，讓其過(guò)渡和轉(zhuǎn)型走向新型的專門(mén)法院，更為關(guān)鍵的是從管轄的“物理隔離”上，讓行政訴訟、食藥監(jiān)督等最易受到干擾的幾類關(guān)系民生切身利益的重要案件類型，得以擺脫地方政府的干預(yù)，以真正實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立行使審判權(quán)的目標(biāo)。endprint

深化內(nèi)分審執(zhí)分離，破解執(zhí)行難問(wèn)題。司法改革審慎采取“深化內(nèi)分”的執(zhí)行改革模式，把執(zhí)行裁判權(quán)從執(zhí)行機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，單獨(dú)設(shè)立“執(zhí)行裁判庭”。這一改革的目的在于破解以往審執(zhí)合一導(dǎo)致的弊端：法院職能不能有效發(fā)揮，以及法院裁判無(wú)法有效執(zhí)行。因此，該輪司法改革重點(diǎn)之一就是以破解執(zhí)行難為問(wèn)題導(dǎo)向，在執(zhí)行裁判權(quán)行使上，完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)查控、訴前保全、訴訟保全的責(zé)任和各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，關(guān)口前置，從制度和機(jī)制上降低申請(qǐng)執(zhí)行人權(quán)利落空的風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上努力消除執(zhí)行難的問(wèn)題；同時(shí)在執(zhí)行實(shí)施權(quán)的行使上，又強(qiáng)調(diào)完善執(zhí)行的警務(wù)保障體制，建立專門(mén)執(zhí)行司法警察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制等。破解執(zhí)行難，無(wú)疑是司法的高效、公正與權(quán)威獲得人民深度認(rèn)同的必要環(huán)節(jié)。

司改何以更好貫徹“民生底色”

推動(dòng)偵羈分離改革。目前，看守所主要作為偵查階段的羈押場(chǎng)所，由同級(jí)公安機(jī)關(guān)管理，看守所對(duì)偵查機(jī)關(guān)的訊問(wèn)活動(dòng)，結(jié)構(gòu)上缺乏有效的外部監(jiān)督。改革的思路是實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)與羈押權(quán)的分權(quán)與制約，通過(guò)先行先試將看守所的管理移交到司法行政部門(mén)管轄，以徹底解決刑訊逼供，仍要配套運(yùn)作機(jī)制上的進(jìn)一步保障。比如，重案訊問(wèn)的全程錄音錄像制度、刑訊爭(zhēng)議的舉證責(zé)任倒置、偵查人員只能在看守所提審、警察必須在法院開(kāi)庭時(shí)出庭作證等。

設(shè)立法院庭前裁判監(jiān)督權(quán)。目前的偵查、起訴、審判的職能分工有待進(jìn)一步優(yōu)化，重點(diǎn)是“審前程序”缺少獨(dú)立的司法裁判，包括缺少審前的當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和追訴過(guò)程的司法審查機(jī)制，因此，在偵查和起訴階段遭受不公正對(duì)待的民眾難以獲得有效的司法救濟(jì)。深改的要點(diǎn)在于建立以審判權(quán)為核心的審前訴訟構(gòu)造，賦予法院庭前裁判監(jiān)督權(quán)。即法院可主動(dòng)發(fā)起對(duì)審前的所有活動(dòng)進(jìn)行司法審查，包括偵查合法性、起訴、不起訴決定、當(dāng)事人合法權(quán)利救濟(jì)等；同時(shí)，當(dāng)事人也可以主動(dòng)向法院起訴，引發(fā)法院程序性裁判。

民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)從法院分離。新民事訴訟法明確區(qū)分了執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)。執(zhí)行實(shí)施權(quán)作為司法行政職權(quán)，與審判權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力。兩種權(quán)力的行使具有不同的特點(diǎn)和規(guī)律。司法實(shí)踐中兩種權(quán)力的行使出現(xiàn)混同，一定程度上導(dǎo)致了執(zhí)行難。深化內(nèi)化只是解決執(zhí)行難的結(jié)構(gòu)性調(diào)整過(guò)程的開(kāi)端，畢竟法院的民事行政執(zhí)行體制存在一定的角色沖突，如執(zhí)行機(jī)關(guān)能從原機(jī)關(guān)分離出來(lái)是比較理想的。這樣，可以避免由法院自己執(zhí)行自己裁判的尷尬，建議可以把從法院分離出來(lái)的執(zhí)行實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)由司法行政部門(mén)行使。

設(shè)立“三個(gè)防范機(jī)制”以防止放權(quán)后法官權(quán)力濫用。前期的審判權(quán)運(yùn)作機(jī)制改革，最大亮點(diǎn)在“放”，而于指向?qū)徟斜O(jiān)督的“收”上，仍有較大提升空間。從法官的微觀個(gè)體上，需要繼續(xù)加強(qiáng)裁判文書(shū)說(shuō)理改革，包括不援引指導(dǎo)性案例的背離說(shuō)明、強(qiáng)調(diào)充分說(shuō)理的透徹性、少數(shù)人意見(jiàn)載入判決書(shū)等；從中觀層面上，則需要堅(jiān)持“專業(yè)法官會(huì)議”這一參謀機(jī)構(gòu)的設(shè)立，不宜以“新的行政化”為由而取消，一般而言，可以由審判長(zhǎng)決定是否提交，若提交后參謀機(jī)構(gòu)已作出決議，合議庭不采納的，建議在內(nèi)卷中給予充分說(shuō)明，或者直接提交審委會(huì)討論；而從法院的整體層面上，省級(jí)法院的遴選（懲戒）委員會(huì)辦公室完全可以把案件管理辦公室、紀(jì)檢部門(mén)的全部或部分職能進(jìn)行合并。

遴選委員會(huì)組成更合理及功能進(jìn)一步擴(kuò)大。作為司法改革一環(huán)的遴選委員會(huì)組成，不應(yīng)限于改革主導(dǎo)機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)專家的專屬產(chǎn)物，而是可以參照越來(lái)越多國(guó)家的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，邀請(qǐng)一定比例的非法律代表或社會(huì)人士共同參與。因?yàn)殄噙x委員會(huì)的設(shè)立有利于彰顯司法民主，世界銀行和部分國(guó)際組織已將之列為衡量一國(guó)法治水準(zhǔn)的評(píng)估指標(biāo)。基于該委員會(huì)的專業(yè)化、透明性和權(quán)威性，下一步可以把其功能適度放大，探索將其納入法官晉升和調(diào)任的薦任范疇，以及以“智囊”或“智庫(kù)”角色更多參與法院的規(guī)劃和對(duì)“司法預(yù)算”作第三方評(píng)估。同時(shí)，讓下級(jí)法院代表和非法律社會(huì)公正人士進(jìn)入擴(kuò)容后的委員會(huì)成員庫(kù)，尤其是借助于討論機(jī)會(huì)平等與結(jié)果公正如何達(dá)到社會(huì)所接受的均衡，使成文制度與習(xí)慣規(guī)則的非對(duì)稱性得以平滑解決，動(dòng)態(tài)的彈性結(jié)構(gòu)與制度的剛性之間有機(jī)結(jié)合，更多更深入征求民眾和社會(huì)意見(jiàn)，為司改長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃謀取更多改革共識(shí)。

當(dāng)然值得關(guān)注的是，進(jìn)一步司法改革應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)民生底色。但是，又應(yīng)當(dāng)拿捏輕重與把握必要的分寸，畢竟一味迎合民意的司法會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。所以，人民性與專業(yè)化對(duì)司法而言，都不可偏廢。

（作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①孫濤：《司法改革呼應(yīng)民生司法需求》，中國(guó)法院網(wǎng)，2015年3月9日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲endprint